Ley de Fundaciones y de Incentivos fiscales a la Participacion privada en actividades de Interes general. (Ley 30/1994, de 24 de Noviembre)

La necesidad ineludible de actualizar la legislación sobre fundaciones viene determinada, de un lado, por el artículo 34 de la Constitución, que reconoce el derecho de Fundación para fines de interés general con arreglo a la Ley, y, de otro lado, por la importancia que en la vida social ha adquirido el ejercicio del indicado derecho de Fundación. La reserva de Ley sobre este derecho es establecida por el artículo 53 del texto constitucional.

A esa necesidad se une otra, también actual pero no estrictamente jurídica, cual es la de estimular la iniciativa privada en la realización de actividades de interés general. Como la primera, también esta necesidad de estímulo es ineludible, vistos la dificultad de los poderes públicos de atender plenamente ese interés general y el protagonismo que la sociedad reclama y entrega a las variadas entidades sin ánimo de lucro.

Ambas necesidades son atendidas de manera uniforme en la presente Ley, lo que se justifica en la evidencia de que, tanto una regulación actualizada sobre fundaciones, como un régimen de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general son soluciones a un mismo problema: dotar al campo de las actuaciones altruistas de una base jurídica fomentadora y ajustada a la actual demanda que la sociedad presenta.

En este sentido, la Ley dedica un Título I a las fundaciones y un Título II a los incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general.

Atendiendo a la realidad social puede advertirse sin esfuerzo que las fundaciones, fenómeno expresivo de la autonomía de la voluntad, tienen hoy innegable peso como coadyuvantes en la satisfacción del interés general. El estado de gran parte de las normas legales y reglamentarias vigentes, antiguas y preconstitucionales, obliga a su revisión para adaptarlas al marco que la Constitución establece en materia de fundaciones.

La situación actual es la de una maraña legislativa constituida por reglas dispersas y dispares, con una vigencia e incluso validez más que dudosas y del más variado tipo. Se hace imprescindible, por consiguiente, simplificar el sistema dotándole de claridad y racionalidad y reforzando la seguridad jurídica, al tiempo que se facilita la labor de los destinatarios de las normas.

A ello atiende el Título I de la Ley y a tal fin dirige sus objetivos, que pueden resumirse en los siguientes:

1. Acomodar la regulación de las fundaciones a la Constitución y a la actual distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

2. Ofrecer una regulación sistemática, ordenada y precisa de las fundaciones, acorde con la trascendencia económica, jurídica y social del hecho fundacional.

3. Unificar el régimen aplicable a todas las fundaciones y garantizar el cumplimiento de los fines fundacionales que han de ser, necesariamente, de interés general. Así, el Protectorado ejercitado por las Administraciones Públicas se configura en el Título I de la Ley como instrumento garantizador del recto ejercicio del derecho de Fundación, sin llegar a un intervencionismo que pudiera ser esterilizante y perturbador.

El Título I de la Ley es el resultado de la sedimentación de los antecedentes histórico-normativos del derecho de Fundación, el marco de los derechos constitucionales. Dichos antecedentes pueden cifrarse en los siguientes:

1. La vieja Ley de 20 de junio de 1849 , General de Beneficencia, sin duda una de las disposiciones más antiguas de las que todavía se encuentran formalmente en vigor en el ordenamiento español. Constituye el punto de partida de la regulación sobre las fundaciones.

2. El Código Civil , la más importante disposición sobre régimen jurídico-privado de las fundaciones. Hacer referencia extensa a su contenido es ahora innecesario, por lo que basta con reiterar su importancia y el hecho de que la regulación originaria apenas ha sufrido cambios desde entonces.

3. Si el Código Civil es la piedra angular del derecho privado de las fundaciones, el Decreto e Instrucción de 14 de marzo de 1899 , lo es del régimen jurídico-público de las fundaciones asistenciales, puras y mixtas. Se trata de una norma que ha marcado toda una época en la regulación de tales entidades. Es, sin embargo, una disposición que necesariamente, y sin más demora, debe ser sustituida por otra que se adapte a la nueva realidad de las fundaciones.

4. El protagonismo de la Instrucción de 1899 citada quedó diluido al aprobarse el Decreto 2930/1972, de 21 de julio, dictado en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley General de Educación, de 4 de agosto de 1970. Este reglamento es aplicable sólo a las fundaciones culturales y docentes.

5. Junto a las anteriores disposiciones, que configuran la regulación general de las fundaciones, otras muchas normas se refieren asimismo a importantes aspectos relacionados con ellas. Así, puede citarse el Real Decreto de 20 de julio de 1926 , de Instituciones y Fundaciones Benéfico-docentes Particulares de Enseñanza Agrícola, Pecuaria o Minera; el Decreto 446/1961, de 16 de marzo, de Fundaciones Laborales; las previsiones contenidas en las leyes fiscales en relación con los beneficios fiscales que se les reconocen; los Decretos de 1923 y 1928 sobre Enajenación y Arrendamiento de Bienes de Fundaciones, o las recientes disposiciones sobre contabilidad y rendición de cuentas de fundaciones asistenciales.

Los ejemplos reseñados son muestra de las numerosas disposiciones que configuran el ordenamiento fundacional y que necesariamente debe ser simplificado y actualizado. El Título I de la presente Ley pretende conseguirlo, por primera vez tras la aprobación de la Constitución.

El Título I de la Ley se dicta en ejercicio de las competencias atribuidas al Estado por el artículo 149.1.1ª, 6ª y 8ª de la Constitución.

En primer lugar, el artículo 149.1.1ª atribuye al Estado competencia exclusiva para regular «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales». El derecho de Fundación queda incluido entre aquellos cuyas condiciones básicas igualitarias pueden ser reguladas por el Estado. La presente Ley incluye preceptos que deben ser integrados dentro de tal categoría de normas y que por tanto corresponde al Estado regular, tal y como se recoge en la disposición final primera, punto 1 , en tanto en cuanto son condiciones básicas del derecho de Fundación y conciernen al concepto legal de Fundación: los beneficiarios, la capacidad de constitución y sus modalidades, la exigencia de un órgano de gobierno y representación, las causas de extinción y sus formas y los fines del Protectorado.

Es indudable la presencia de importantes normas de derecho civil en el régimen jurídico de las fundaciones. Normas que afectan, de una parte y en todo caso, al domicilio de las fundaciones, a los requisitos exigidos a las fundaciones extranjeras y a la eficacia del Registro de Fundaciones; y, de otra, a materias como las que se refieren a los requisitos de capacidad, la escritura de constitución, la adquisición de personalidad jurídica, los Estatutos y su modificación, las obligaciones básicas del Patronato, la responsabilidad de los patronos, su cese y suspensión, y la legitimación del Protectorado para solicitar al Juez la fusión de fundaciones cuando concurran determinadas circunstancias. Teniendo en cuenta la diversificación de este título competencial, se ha distinguido entre los preceptos que se consideran, en todo caso, de aplicación general en todo el territorio nacional y aquellos otros en los que se han considerado prevalentes las habilitaciones estatutarias correspondientes a las Comunidades Autónomas, con mención específica a la habilitación relativa a la materia de derecho civil, foral o especial. La anterior dualidad se refleja en el punto 2 de la disposición final primera .

El tercero de los Títulos competenciales del Estado que se manifiesta en la Ley es el previsto en el artículo 149.1.6ª de la Constitución, en cuanto se refiere a la legislación procesal.

Por último, las demás normas del Título I de la Ley son sólo de aplicación a las fundaciones de competencia estatal.

El Título I de la Ley se estructura en siete Capítulos. Parte de un concepto tradicional de Fundación, pero poniendo el acento en su carácter de organización; se expresa la posibilidad de que las personas jurídico-públicas puedan constituir fundaciones; se afirma que las fundaciones adquieren personalidad jurídica desde la inscripción de su escritura de constitución en el correspondiente Registro de Fundaciones; se exige la existencia de un órgano de gobierno y representación y la suficiencia de la dotación inicial, cuya aportación podrá hacerse de forma sucesiva, e igualmente se exige que en la escritura de constitución consten la forma y realidad de dicha aportación; se determina la responsabilidad de los patronos por los daños y perjuicios que causen por actos contrarios a la Ley o a los Estatutos fundacionales, o por los realizados negligentemente, y se somete a decisión judicial la suspensión de los patronos y su cese en determinados supuestos. Se regula, en fin, la extinción de la Fundación y sus formas.

Merecen destacarse, además, dos aspectos que inciden sobre la actividad de las fundaciones: el primero es la posibilidad de que ejerzan directa o indirectamente actividades mercantiles o industriales, el segundo consiste en la exigencia de que una determinada proporción de las rentas y de cualesquiera otros ingresos que obtenga la Fundación sea destinada a la realización de los indicados fines.

En la regulación del Protectorado se ha partido de una concepción que le da nuevo contenido al asignarle no sólo funciones de control, sino también de apoyo, impulso y asesoramiento. A estos efectos es de subrayar la previsión de un mecanismo excepcional de intervención de las fundaciones para aquellos supuestos patológicos que puedan derivar en un grave incumplimiento de la finalidad que justifica la propia existencia de la Fundación.

Párrafo aparte debe dedicarse al Registro de Fundaciones, que se configura como constitutivo y de publicidad frente a terceros. La articulación concreta entre el Registro y los diversos Protectorados, que se determinará reglamentariamente, parte del principio de que las inscripciones practicables requerirán el informe de los órganos administrativos a los que corresponda el ejercicio del Protectorado.

Por último, es novedad destacable de la Ley la creación del Consejo Superior de Fundaciones como órgano consultivo del que forman parte representaciones administrativas y de las propias fundaciones.

En las sociedades democráticas desarrolladas constituye una realidad la participación, junto con el sector público, de personas, entidades e instituciones privadas en la protección, el desarrollo y el estímulo de actividades de interés general en las diversas manifestaciones que éstas pueden revestir, desde lo puramente benéfico y asistencial hasta lo cultural y artístico.

En España esta situación ha adquirido dimensiones crecientes en los últimos años, enlazando con las preocupaciones de sectores sociales de muy diversa naturaleza, lo que ha determinado una constante demanda de adecuación a sus características de la normativa fiscal existente que, evidentemente, no pudo contemplar en su momento las particularidades que este fenómeno, en su dimensión social, reclama.

En consecuencia, el Título II que se dicta al amparo del artículo 149.1.14ª de la Constitución, preservando las especialidades de los regímenes tributarios forales, tiene una finalidad claramente incentivadora, tendente a estimular la participación de la iniciativa privada en la realización de actividades de interés general. Esta participación puede canalizarse a través de las siguientes vías, a las que se concede un régimen fiscal ventajoso:

Constitución de entidades que persigan fines de asistencia social, cívicos, educativos, culturales, científicos, deportivos, sanitarios, de Cooperación para el desarrollo, de defensa del medio ambiente, de fomento de la economía social o de la investigación, de promoción del voluntariado social, o cualesquiera otros fines de interés general de naturaleza análoga, y que, en razón de su forma de personificación, tengan esta finalidad como exclusiva, caso de las fundaciones y asociaciones declaradas de utilidad pública.

Realización de aportaciones a las entidades anteriormente descritas al objeto de contribuir por esta vía a la realización de sus fines específicos.

Participación e intervención directa de las empresas en la consecución de estos fines. En este contexto se enmarcan medidas que encajan en el concepto general de mecenazgo como la denominada oferta de donación de obras de arte, y el tratamiento previsto para determinados gastos derivados de la realización de actividades de tipo asistencial, cultural, científico, de investigación y deportivo o de fomento del cine, teatro, música, danza e industria del libro.

De esta forma se pretende dinamizar de manera sustancial la realización de actividades de interés general, lo que redundará decisivamente en beneficio de la colectividad.

Este objetivo debe quedar definitivamente garantizado, de suerte que resulte asegurado su destino e inversión en las finalidades que motivan el apoyo del ordenamiento jurídico. Para ello resulta preciso identificar de una forma clara e indubitada a las entidades que han de constituir el vehículo directo y principal de enlace entre la voluntad de los ciudadanos y el fin social.

Esta identificación se efectúa en la presente Ley en la siguiente forma:

Definiendo como entidades sin fines lucrativos, al objeto de ser destinatarias de los beneficios contenidos en la norma, a las fundaciones inscritas en el Registro correspondiente y a las asociaciones declaradas de utilidad pública.

Estableciendo una serie de requisitos que las entidades antes descritas deben reunir para garantizar la realización de los objetivos perseguidos. En la configuración de estos requisitos se han tenido muy presentes las normas del régimen jurídico general aplicable a estas entidades, tanto a nivel de legislación estatal como autonómica.

Una vez identificadas debidamente las entidades destinatarias de las medidas incentivadoras contempladas en el Título II de la presente Ley, el régimen tributario que para las mismas se prevé en el Capítulo I de dicho Título comporta dos tipos de normas:

Disposiciones incentivadoras que atienden, en unos casos a neutralizar la imposición existente sobre las aportaciones recibidas al objeto de posibilitar su íntegra aplicación a los fines que las motivan y, en otros, a reducir determinadas cargas tributarias que pesan sobre estas entidades permitiendo de esta forma una mayor liberación de sus recursos en cumplimiento de sus fines específicos.

Al lado de esas disposiciones se recogen otras que pudieran denominarse de ajuste, al objeto de tener en cuenta las peculiaridades propias de estas entidades y la aplicación práctica de las exenciones que en beneficio de las mismas se establecen.

Por su parte, el planteamiento del Capítulo II , del Título II, dedicado al régimen tributario de las aportaciones efectuadas por personas físicas o jurídicas, es paralelo al del Capítulo anterior, aunque con las lógicas diferencias derivadas de las razones de coherencia que motivan en cada caso el establecimiento de las normas.

En efecto, la Ley no busca que los beneficios fiscales para estas aportaciones tengan como destinatario o beneficiario último al aportante, disminuyendo así la presión fiscal que incide sobre éste; si éste fuera el fin buscado por la norma, los beneficios fiscales serían injustos. Lo que se persigue con esta regulación es hacer más atractiva la realización de aportaciones a entidades que tengan como última finalidad la realización de actividades de interés general. Este planteamiento obliga, por ello, a extender el régimen previsto para las aportaciones efectuadas a favor de las entidades contempladas en la Ley a las realizadas en beneficio del Estado y otras instituciones y entes públicos, a los que se refiere la disposición adicional sexta, dado que resulta indubitada la aplicación de las cantidades así recibidas a la realización de actividades de interés general.

Si importante es para los objetivos de esta Ley la adecuada tipificación y ordenación de los beneficios fiscales desde el punto de vista de las entidades expresamente constituidas para la consecución de los fines de interés general mencionadas, resulta igualmente trascendente la aportación que en este campo cumple la colaboración individual de muchas empresas y entidades en el desarrollo de los mismos fines. Esta colaboración, más generalmente conocida como actuación de patrocinio o mecenazgo, es objeto asimismo de reconocimiento en el texto a través de un conjunto de disposiciones específicas contenidas en el Capítulo III del Título II.

En esta línea de actuación interesa, sin embargo, destacar que el Capítulo III no entra a regular las denominadas actividades de patrocinio publicitario, las cuales tienen un régimen propio en el ordenamiento jurídico publicitario al que pertenecen y cuya realización no obedece estrictamente a actividades de interés general, sino de índole publicitaria. Por el contrario, el denominado Convenio de colaboración en actividades de interés general, permite atraer al ámbito de la Ley aquellas aportaciones que, aunque motivadas también por la idea de conseguir la difusión de la personalidad del aportante, son realizadas preferentemente en beneficio de las entidades a las que se refiere la norma.

Finalmente, el Capítulo III contempla aquellas actuaciones en las que es la propia empresa el vehículo directo o el motor que impulsa la realización de actividades de interés general. No obstante, su regulación es, como consecuencia de su finalidad mercantil específica, más limitada que la prevista para aquellas entidades en las que dichas actividades constituyen la razón que justifica su existencia.

Por último, las disposiciones contenidas en esta Ley, obligan a dar nueva redacción al artículo 5 de la Ley 61/1978, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades, al objeto de excluir del campo de aplicación de dicho precepto a las entidades objeto de la reforma, permitiendo, sin embargo, que aquellas que no encajen dentro de la caracterización subjetiva que en la presente Ley se realiza, continúen como entidades parcialmente exentas en el contexto de la regulación que, en la normativa del Impuesto sobre Sociedades, se encuentra actualmente vigente.

Al lado de esta modificación, se realiza una reordenación del conjunto del precepto, incorporando a su campo de aplicación a aquellas entidades que, en virtud de disposiciones específicas, venían ya disfrutando de dicha exención por la vía de la equiparación normativa.

Merece igualmente especial mención la revisión del régimen de las entidades de previsión social, a las que se libera de los efectos contradictorios que en su situación fiscal produciría la sujeción al impuesto en régimen de exención limitada no obstante la realización exclusiva de una explotación económica, sometiéndolas al régimen general del impuesto, aunque a un tipo de tributación reducido.

Asimismo, es destacable la modificación que se opera por la disposición adicional decimotercera en el artículo 4 de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, Reguladora de las Asociaciones, en relación con los requisitos que estas entidades deben reunir para poder ser declaradas de utilidad pública y, en consecuencia ser beneficiarias del régimen fiscal previsto en esta Ley. En todo caso, esta modificación parcial no hace sino adelantar algún aspecto de lo que habrá de ser el desarrollo del artículo 22 de la Constitución, a fin de adecuar de forma plena el derecho de asociación a los imperativos de la norma constitucional.