STS, 14 de Marzo de 1988
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1988:1797 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 356.- Sentencia de 14 de marzo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencias. Suspensión del otorgamiento y silencio positivo.
NORMAS APLICADAS: Artículos 27 y 178.2 del texto refundido de la Ley del Suelo y 9 del Reglamento de Servicios .
DOCTRINA: Denunciada la mora ante la Comisión Provincial el Ayuntamiento pierde la competencia
para decidir respecto del otorgamiento de la licencia de obras, pero tal pérdida de la competencia
no se produce respecto del resto de la materia urbanística, de suerte que se conserva
concretamente para acordar la suspensión del otorgamiento de las licencias.
Y publicado tal acuerdo de suspensión la concesión de las licencias se hace imposible durante el
plazo establecido, resultando indiferente que tenga lugar por resolución expresa o por silencio
administrativo.
En la villa de Madrid, a catorce de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Augusto y don Carlos Francisco, representados por la Procuradora doña María Luz Albacar Medina, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Cartagena, representado por el Procurador don Javier Ungria López, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 15 de noviembre de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Murcia de la Audiencia Territorial de Albacete, en recurso sobre licencia de obras.
La Comisión de Urbanismo de Murcia acordó en 26 de marzo de 1985 no conceder la licencia de obras solicitada por don Augusto y don Carlos Francisco «al amparo del artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, por cuanto al haber sido acordada y publicada la suspensión de licencias por el excelentísimo Ayuntamiento de Cartagena, no es posible su otorgamiento». Interpuesto recurso de reposición, fue estimado por acuerdo de la mencionada Comisión de Urbanismo de fecha 31 de julio de 1985.
El Ayuntamiento de Cartagena interpuso contra el anterior acuerdo de 31 de julio de 1985 recurso confencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Albacete, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que estimando la demanda se declare nulo de pleno Derecho la resolución recurrida, y por consiguiente la licencia concedida. Dado traslado a las representaciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de don Augusto y don Carlos Francisco, contestaron la demanda, suplicando la primera que se dictara sentencia «desestimando el recurso por falta de litis consorcio pasivo al no haberse demandado a los solicitantes de la licencia en cuestión, y en otro caso por estimar ajustada a Derecho la resolución recurrida, y alzando la suspensión acordada», y la segunda que se dictara sentencia desestimando el recurso, con declaración de que la resolución impugnada se ajusta al ordenamiento jurídico. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el excelentísimo Ayuntamiento de Cartagena contra la resolución de la Comisión de Urbanismo de Murcia, de 31 de julio de 1985, debemos declarar y declaramos no ajustado a Derecho, y por tanto nula tal resolución, y por consiguiente la licencia concedida, sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º Con fecha 15 de marzo de 1985 el Ayuntamiento de Cartagena, con el fin de estudiar el nuevo Plan General de Ordenación Urbana, acordó suspender el otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición en todo el término municipal, con excepción de determinados suelos urbanos delimitados, publicándose dicho acuerdo en el Boletín Oficial de la Región del día siguiente; con anterioridad, concretamente el día 22 de diciembre de 1984, don Augusto y don Carlos Francisco, habían solicitado del Ayuntamiento de Cartagena licencia para construcción de 44 viviendas de protección oficial en Avenida de Peroniño y otras calles del barrio de la Concepción, no resolviendo la Corporación en el plazo de los dos meses siguientes, por lo que los interesados denunciaron la mora ante la Comisión de Urbanismo de Murcia en 22 de febrero de 1985, adoptando ésta en 26 de marzo siguiente, acuerdo de no conceder la licencia por razón de la suspensión decidida por el Ayuntamiento, que fue posteriormente dejado sin efecto, por nueva resolución de la Comisión de Urbanismo, de fecha 31 de julio de 1985, al estimar el recurso de reposición promovido por los señores Augusto Carlos Francisco . 2.° Interpuesto recurso contencioso- administrativo por el Ayuntamiento de Cartagena, contra la resolución de la Comisión de Urbanismo, concediendo la licencia solicitada, la cuestión litigiosa se reduce a determinar si los hoy codemandados adquirieron por la vía del silencio la licencia que pretendían, o si como postula el Ayuntamiento actor, quedó tal licencia afectada por la suspensión decretada para estudiar la nueva ordenación, ante todo debe recordarse que la Sala de Revisión del Tribunal Supremo se ha pronunciado definitivamente, a partir de la sentencia de 15 de abril de 1981, acerca del tema de si en el supuesto de cambio de ordenación durante la tramitación del procedimiento de concesión de una licencia, ha de estarse a la normativa urgente al incoarse el procedimiento o al dictarse la resolución, optando ante sentencias contradictorias, por la doctrina que considera aplicable la ordenación vigente en el momento de la resolución, siempre que la Administración resuelva dentro de los plazos reglamentarios, pero no cuando se infringen aquellos plazos, en cuyo caso la norma aplicable será la vigente en el momento de la presentación de la solicitud; por otra parte, tampoco puede olvidarse lo establecido en el apartado 3 del artículo 178 de la Ley del Suelo, que impide obtener por la vía del silencio aquello que no hubiere podido obtenerse de una manera directa, por lo que el mero transcurso del tiempo no convalida la que de por si fuese ilegal. 3.° Sentado lo anterior, resulta pertinente determinar la eficacia del acuerdo de suspensión de las licencias cuestionadas, en el presente caso, a tal efecto, habiéndose publicado en el Boletín Oficial de la Región, antes de que la licencia interesada hubiera podido presumirse otorgada por silencio administrativo por el transcurso del mes desde la denuncia de mora, y por tanto antes de que la Comisión de Urbanismo hubiese resuelto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del texto refundido de la Ley del Suelo, modificado por el artículo 8 del Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981, tal suspensión debe estimarse conforme a Derecho, impidiendo tal acuerdo que pudiesen otorgarse expresamente licencias en los sectores afectados o pudiesen alcanzarse éstas mediante el juego del silencio administrativo; en este sentido se ha pronunciado nuestro Tribunal Supremo, en su sentencia de 25 de febrero de 1980, doctrina que impide aceptar la tesis de la Comisión de Urbanismo, revisada en el proceso, oceso. ° Frente a lo anterior, no puede articularse con éxito que el Ayuntamiento de Cartagena, una vez acordada la suspensión de la concesión de licencias el 15 de marzo de 1985, no ordenó la interrupción del procedimiento de otorgamiento de lo solicitado por los hermanos Augusto Carlos Francisco, sin que esa interrupción fuese tampoco comunicada personalmente a los interesados, no existiendo por tanto pronunciamiento sobre indemnización en cuanto al coste de los proyectos de las obras a realizar y la de devolución de las tasas municipales satisfechas, ya que en virtud de la sustitución o subrogación del órgano urbanístico de tutela, una vez denunciada la mora por la pasividad municipal, correspondía a la propia Comisión de Urbanismo ordenar, ante la publicación de la suspensión de licencias por el Ayuntamiento de Cartagena, la observancia de las previsiones contenidas respecto del régimen aplicable a las licencia solicitadas en los períodos transitorios, previos a la suspensión, como con acierto resolvió en un primer momento, en 26 de marzo de 1985, siendo lógica por otra parte, la postura municipal en el caso de la litis, pues denunciada la mora había perdido la competencia para resolver y debía esperar a la resolución del órgano sustituto; ahora bien, todo esto no puede servir para apoyar el acuerdo recurrido, que olvidó lo dispuesto en la normativa sobre suspensión de licencias y por tanto la finalidad ultima de la medida cautelar, que no es otra que evitar el nacimiento de situaciones urbanísticas contrarias a una nueva ordenación. 5.º Por lo expuesto, procede estimar el recurso, sin que se aprecien circunstancias especiales para una expresa imposición de costas.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 2 de marzo de 1988.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos: El texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; el Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978; el de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, y demás preceptos de general aplicación.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
El único problema que esta apelación suscita consiste en resolver sobre la influencia que puede tener respecto de la concesión de licencias por el juego del silencio positivo un acuerdo municipal de suspensión en el otorgamiento de las mismas, adoptado después de ser declarada la mora de la Corporación, por no haber resuelto en el plazo de dos meses establecido para esta clase de licencias por el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
Hemos de recordar con la sentencia apelada, que este Tribunal tiene declarado que esas licencias han de concederse o denegarse conforme al ordenamiento urbanístico vigente al tiempo de resolver, siempre que se resuelva dentro del citado plazo, debiendo en otro caso, por el contrario, atenerse la Administración al que regía cuando la solicitud se dedujo, porque como se hacía ver en las sentencias de 22 de mayo de 1986 y 22 de enero de 1988, ello es «una exigencia lógica en cuanto constitutiva de la garantía de que, tratándose de una materia eminentemente reglada, no quede al arbitrio de aquélla eludir la aplicación de la normativa precedente a través del expeditivo procedimiento de dilatar la decisión con trámites que pueden ser innecesarios o con una inactividad que pueda dar lugar a la vigencia de un régimen urbanístico nuevo que impida la concesión», o en otros términos, que la arbitrariedad administrativa haga legalmente imposible lo que estaba permitido por la Ley en el momento en que amparándose en ésta, el administrado solicitó la licencia, bien entendido que a este carácter reglado ha de atenerse, no sólo la autoridad municipal sino la Comisión Provincial de Urbanismo en el supuesto de que asuma la competencia de aquélla para resolver cuando la mora de la misma se denuncie.
Es evidente por otra parte, que esta concreta pérdida de competencia no implica que igualmente se pierda para el resto de la materia urbanística respecto de la que también es competente la propia autoridad, sino incluso para algo tan significativo como la posibilidad de impugnar licencias, precisamente concedidas por las citadas comisiones, a pesar de que éstas asuman aquella competencia que la autoridad perdió, como reconocen las sentencias de 15 de marzo y 4 de abril de 1983, 13 de marzo de 1984 y 22 de enero de 1988, y por lo que aquí concretamente importa, para acordar la suspensión del otorgamiento de licencias, conforme al artículo 27 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y concordantes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, cuando se proponga estudiar la modificación o revisión de la normativa de dicha naturaleza, de tal manera que, publicado que sea el acuerdo, la concesión de aquéllas se hace legalmente imposible durante el plazo en aquél establecido, resultando indiferente que tenga lugar por resolución expresa o por silencio administrativo, según se infiere de la sentencia de 25 de febrero de 1980, y ello ha de ser así porque de otro modo se estaría conculcando lo dispuesto en el número 3 del artículo 178 del texto, dado que precisamente la naturaleza de dicha suspensión y la finalidad de la prohibición de otorgamiento son -como se explica por la de 11 de febrero de 1985- las propias de una institución de carácter cautelar que tiene por objeto asegurar que mientras se tramita y aprueba un Plan, no se produzcan actos de aprovechamiento del suelo que al amparo del ordenamiento en trance de sustitución, consoliden situaciones en pugna con el modelo territorial previsto por el nuevo Plan, es decir, «impedir la construcción de edificios que puedan quedan fuera de ordenación, obstaculizando el desarrollo del planeamiento y que engendran situaciones calificadas de aberrantes» (sentencias de 18 de diciembre de 1979, 19 de octubre y 7 de diciembre de 1982).
En el caso enjuiciado, como se denunció la mora el 25 de febrero de 1985 y antes del 16 de marzo de mismo año -en que se publicó el acuerdo de suspensión referido- no había resuelto la Comisión Provincial, ya lo hiciera en cualquier momento posterior (como de un modo expreso lo hizo el 26 de este último mes), o diera lugar con su pasividad durante un mes a que pudiera operar el silencio positivo, en ningún caso podía tenerse en cuenta el planeamiento preexistente a la solicitud de licencia, ya que lo que procedía por resolución expresa o por simple ministerio de la Ley, era acordar dejar en suspenso la decisión correspondiente, que es lo que con todo acierto hizo la Comisión en su acuerdo citado de 26 de marzo, el cual no debió reponer por el que aquí se recurre de 31 de julio de igual año, toda vez que es éste el que no se ajusta a la normativa expresada, porque aún reconociendo esa potestad municipal para suspender el otorgamiento de licencias, consideró que ésta era concedible por no encontrarse obstáculo para ello en el planeamiento aplicable, que era a su juicio el vigente al solicitarse aquélla, y al entender la sentencia recurrida que esta decisión no era conforme a Derecho, la misma tiene que ser confirmada.
No se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Augusto y don Carlos Francisco, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada con fecha 15 de noviembre de 1986, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Murcia de la Audiencia Territorial de Albacete, en los autos de que aquél dimana, que anulaba por no ser conforme a Derecho la resolución de 31 de julio de 1985 de la Comisión de Urbanismo de la Comunidad Autónoma de aquélla región, que concedía la licencia de construcción a que los autos se contraen, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciarnos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez.- Antonio Bruguera.- José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.- Rubricado.
-
STSJ Andalucía 3327/2011, 5 de Diciembre de 2011
...texto legal. Ahora bien, es constante la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS 8 de Febrero de 1985, 9 de Mayo de 1986 y 14 de Marzo de 1988, entre otras) que viene señalando que las licencias han de concederse o denegarse conforme al ordenamiento urbanístico vigente al tiempo de resol......
-
STSJ Navarra 40/2019, 21 de Febrero de 2019
...el texto de la aprobación provisional, por lo que no es aplicable aquí la doctrina jurisprudencial de las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1988 y 19 de octubre de 1993, sobre la excepcional permisibilidad de impugnación de los actos de trámite cuando se presenta una nulidad......
-
STS, 25 de Febrero de 2010
...bifásico, habiendo realizado al efecto la nueva doctrina jurisprudencial una interpretación evolutiva del art. 41.2 del TRLS76 (STS 14-3-88, 22-12-90, 25-2-92 ) y en la que se destaca al urbanismo como materia de titularidad compartida; el respeto a la autonomía municipal en el circulo de s......
-
STS 2673/2016, 19 de Diciembre de 2016
...el texto de la aprobación provisional, por lo que no es aplicable aquí la doctrina jurisprudencial de las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1988 y 19 de octubre de 1993 , sobre la excepcional permisibilidad de impugnación de los actos de trámite cuando se presenta una nulida......
-
Informe de la Administración General del Estado sobre planeamiento urbanístico
...el texto de la aprobación provisional, por lo que no es aplicable aquí la doctrina jurisprudencial de las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1988 y 19 de octubre de 1993, sobre la excepcional permisibilidad de impugnación de los actos de trámite cuando se presenta una nulidad......
-
Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia
...tal alegación debe ser rechazada siguiendo la doctrina jurisprudencial plasmada entre otras en SS del TS de 2 de noviembre de 1987, 14 de marzo de 1988 y 14 de abril de 1992, y según la cual la resolución de aprobación definitiva del Plan General no es ahora un simple acto de fiscalización ......