STS, 25 de Febrero de 2010

En el proceso antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en fecha 23 de febrero de 2005, estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Madrid se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 25 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Madrid compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de julio de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

Mediante providencia de fecha 30 de mayo de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 19 de septiembre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la Administración Pública recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante el escrito presentado el día 23 de noviembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de febrero de 2010, en cuya fecha tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación nº 4264/2005 la Sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha 23 de febrero de 2005, en el recurso nº 1359/2000, interpuesto por la Comunidad de Madrid, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de 27 de abril de 2000, de aprobación provisional y definitiva de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de 1997, en la alineación de los pares de la c/ Pamplona en confluencia con la c/ Francos Rodríguez (BOCAM 120, de 22/05/2000).

La referida sentencia estimó el recurso en su totalidad y anuló la modificación puntual impugnada al considerar, en síntesis, que excedió en su contenido del objeto propio de un plan secundario o de desarrollo, habiéndose aprobado como consecuencia de ello por un órgano manifiestamente incompetente (Pleno del Ayuntamiento de Madrid), al corresponder dicha competencia a la Comunidad Autónoma de Madrid.

Literalmente se dice en la sentencia lo siguiente:

"[...] Ciertamente la titularidad de la potestad de planeamiento urbanístico ha de ser compartida por los Entes Municipales y las Comunidades Autónomas (STS 23-6-92, 15-11-93 y 21-2-94 ) a través de un procedimiento bifásico, habiendo realizado al efecto la nueva doctrina jurisprudencial una interpretación evolutiva del art. 41.2 del TRLS76 (STS 14-3-88, 22-12-90, 25-2-92 ) y en la que se destaca al urbanismo como materia de titularidad compartida; el respeto a la autonomía municipal en el circulo de sus intereses y la prevalencia de los intereses supralocales sobre los estrictamente municipales.

El art. 45 de la ley 9/95 establece la obligación de los Planes de distinguir los elementos de ordenación y determinaciones que no correspondan por su naturaleza al nivel de planeamiento general sino al de desarrollo, debiéndose sujetar la tramitación de su modificación a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones correspondan por su naturaleza.

Tal prescripción resulta, a criterio de la Sala, de plena eficacia y obligatoriedad, sin que la autorización que contempla la Disposición Final 3ª b) para que por Decreto del Consejo de Gobierno se regulen las determinaciones cuya modificación corresponda al nivel de planeamiento o de su desarrollo prive, hasta tanto se ejercite, de contenido y aplicación directa a aquél precepto, pues se trata de mera autorización que podrá ser desarrollada en su momento por el Gobierno autonómico, pero hasta tanto, el precepto resulta aplicable al no estar sujeto en sí mismo a condición particular alguna que suspenda su vigencia y dirigir su mandato directamente sobre los Planes Generales y NNSS, y en cuanto al tramite, a las figuras de planeamiento que resulten aplicables según la naturaleza de cada determinación. Lo contrario además equivaldría a un sometimiento de la vigencia de la ley a los instrumentos de desarrollo reglamentario, lo que contravendría el principio de legalidad (art. 9.3 CE ).

En consecuencia, y hasta tanto se apruebe el desarrollo reglamentario de la Disposición Final 3ªb) de la ley 9/95, se habrá de realizar un análisis caso por caso del rango y naturaleza de las determinaciones a modificar y la figura de planeamiento a que corresponda su tramitación, debiendo destacarse finalmente que el propio art. 1.1.4 de las NNUU del NPG de 1997 estima vigente el art. 45.1 de la ley 9/95 en relación con los arts. 19 al 36 del Reglamento de Planeamiento .

(...) En el presente supuesto, en el folio 2 del expediente administrativo se relata que la propiedad del solar localizado en el nº 43 de la C/ Francos Rodríguez y afectado por el Proyecto de Expropiación "Conexión de la Avda. de Pamplona con la C/ Francos Rodríguez", propuso al avance de la RPGOU la rectificación del chaflán previsto en el citado proyecto que la deja inedificable, para que pase a tener una superficie razonablemente edificable, con renuncia al justiprecio de la expropiación y la cesión gratuita de los metros de solar restantes.

En la justificación de la modificación se recoge la solución contenida en la citada sugerencia, señalando que en su día fue aceptada y erróneamente recogida en el documento definitivo del Plan General vigente, proponiéndose, para el solar 43 de la C/ Francos Rodríguez (finca nº 2 del proyecto de expropiación), la prolongación de la alineación de la C/ Francos Rodríguez, de la C/ Pamplona y del chaflán confluencia entre ambas calles en los términos que allí constan, señalándose que la superficie del solar edificable resultante del trazado de alineaciones propuesto es de aproximadamente 92,50 m2, debiendo el propietario ceder el resto de la finca para viales de uso y dominio público, añadiéndose también que el contenido de la modificación aumentará la superficie de sistema general viario en 78 m2.

(...) Por el Ayuntamiento de Madrid se alega que la modificación no afecta a la clasificación del suelo o estructura general del territorio, por lo que el procedimiento a seguir, tratándose de suelo urbano, habrá de ser el de los Planes Especiales a aprobar definitivamente por el Ayuntamiento.

De lo expuesto en el fundamento anterior se deduce que como resultado de la modificación puntual, resulta que se produce un aumento del sistema general viario en 78 m2 y una superficie de solar edificable resultante del trazado de alineaciones de unos 92,50 m2.

Sabido es que los Planes Especiales no pueden clasificar suelo, por prohibirlo el art. 76.6 del R . Planeamiento, como tampoco alterar determinaciones que afecten a los sistemas generales. La jurisprudencia al enjuiciar las relaciones del Plan General con los Planes Especiales ha tenido un contenido diverso. La STS de 13-2-89 anuló un PERI por incluir una modificación de los volúmenes y alturas de la zona objeto de reforma y la STS de 10-7-89, anuló el PERI por incluir una modificación del trazado de la andadura de una vía pública prevista en el Plan General. La STS de 15-11-95, entre otras, reconoce en cambio que los PERIS puedan modificar el Plan General, al permitirlo el art. 23.3 del TRLS 76, siempre que no se altere la estructura fundamental del Plan General, en el sentido de los arts. 12.1.b) del TRLS y19.1.b) y 25 del Rto de Planeamiento. Se ha de añadir que existe otro instrumento más humilde, como son los Estudios de Detalle, que pueden prever o reajustar alineaciones y rasantes, pero siempre que no contemplen aumentos de volumen, densidades o alturas.

En el caso presente no se está en presencia propiamente de un Plan Especial o Estudio de Detalle, sino ante la tramitación y aprobación que faculta elart. 45.2 de la Ley 9/95, de 28 de marzo, por lo que, si desde el punto de vista estricto del posible instrumento de desarrollo, Plan Especial o Estudio de Detalle, existirán ciertas dudas en relación al aumento de volumen edificatorio o del sistema viario que la modificación supone, es lo cierto que el art. 45.2 lo que dispone es que la modificación de los Planes habrá de tener en cuenta la distinción que contempla el apartado 1º, apartado que ordena a los Planes identificar expresamente en las normas urbanísticas las determinaciones que no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel de planeamiento general sino al de desarrollo, y en el presente caso, no se ha acreditado que el Plan (sus Normas Urbanísticas) identifique el objeto de la modificación, como propia del planeamiento de desarrollo, por lo que en tales circunstancias y en base a todo lo expuesto, se ha de estimar como propia del nivel de planeamiento general, y el recurso contencioso-administrativo debe prosperar".

Contra esa sentencia ha interpuesto el Ayuntamiento de Madrid, recurso de casación en el cual esgrime dos motivos de impugnación, ambos al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), a saber:

1. - Por infracción de los principios de legalidad, no arbitrariedad y seguridad jurídica (artículo 9.3 CE ), del derecho fundamental de igualdad (artículo 14 CE ), el derecho a la tutela judicial efectiva, así como los derechos fundamentales a la no indefensión y a la defensa (24.1 y 24.2 CE), principio de interdicción de la incongruencia de las sentencias (artículos 33.1 y 2 y 67.1 LRJCA en relación con el 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ), artículos 137 y 140 CE ---tal como deriva de la interpretación de todo el Ordenamiento jurídico de conformidad con el artículo 5.1 de la LOPJ ---, así como los preceptos reguladores del régimen de modificación puntual de los Planes Generales de Ordenación Urbana (contenidos en el TRLS76, RPU y LRBRL), y, por último, la Carta Europea de Autonomía Local.

   Sostiene la Administración local recurrente, en síntesis, que el objeto de la modificación puntual en cuestión se corresponde con el del planeamiento secundario. Se ha infringido así, añade, el principio de autonomía local por cuanto la sentencia ha considerado que la modificación aprobada por el Ayuntamiento de Madrid excede del simple nivel (Nivel 2) de planeamiento de desarrollo ---a lo que queda limitada su competencia--- alcanzando el nivel de planeamiento general, teniendo tal modificación su origen en la detección de un error gráfico que obligaba a corregir las alineaciones del solar nº 43 de la c/ Francos Rodríguez, relativas a la c/ Pamplona y al chaflán de confluencia en ambas calles, así como al cambio de ancho de la c/ Pamplona a la altura de la citada parcela y de su encuentro con Francos Rodríguez, aumentando la superficie del sistema general viario en tan sólo 78 m2.

2. - Por infracción de la doctrina jurisprudencial relativa al alcance competencial de las Administraciones públicas implicadas en la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico, a la luz del principio de autonomía municipal, representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1988, 22 de diciembre de 1990, 25 de febrero de 1992 y 25 de octubre de 1995 ; así como del artículo 140 CE, artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS-76) y artículo 132 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), ya que " la modificación puntual anulada traza el entorno físico de una alineación de conveniencia puramente local, con resultado beneficioso para el viario municipal, y sin trascendencia para intereses de un modelo territorial superior, [por lo que] ha de calificarse la misma como norma estrictamente municipal de desarrollo de planeamiento, con independencia de que en las Normas Urbanísticas del Plan General se identifique o no el objeto de la modificación, como propia del planeamiento general o de desarrollo ".

El recurso de casación no puede ser estimado, por las mismas razones que ya señalamos, en un supuesto prácticamente idéntico, en nuestra reciente sentencia de 24 de noviembre de 2009 (RC 4263/2005 ).

Decíamos entonces, y repetimos ahora, que la tesis que se mantiene por la sentencia de instancia es que el Ayuntamiento de Madrid carece de competencia para aprobar definitivamente la citada Modificación Puntual que nos ocupa, pues la regla general de competencia autonómica establecida en el artículo 40 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 47 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid ---en orden a la aprobación definitiva de los Planes Generales de los municipios con población igual o superior a 50.000 habitantes---solo se exceptúa en el supuesto previsto en el artículo 45 de la citada Ley 9/1995 de 28 marzo, a favor de la competencia municipal cuando (1) los elementos de ordenación y las normas urbanísticas afectadas por la modificación reúnan los requisitos de que, por su naturaleza y alcance, correspondan al nivel de planeamiento de desarrollo, y, (2) que ---como tales--- hayan sido identificados en el propio Plan que se modifica; llegando la sentencia a la conclusión de que, al no concurrir ambas condiciones, el Acuerdo impugnado ha incurrido en nulidad de pleno Derecho por haber sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente (el Pleno del Ayuntamiento de Madrid).

Y ello, efectivamente, es así en el supuesto de autos, por lo que la decisión de instancia ha de ser confirmada, ya que, como decíamos:

1. La modificación no se encuentra formalmente definida en las Normas Urbanísticas del PGOU como determinación de Nivel 2 (planeamiento de desarrollo); y,

2. La naturaleza y alcance de la modificación que se efectúa, mediante el Acuerdo municipal impugnado, excede del ámbito material contemplado en el precepto autonómico de precedente cita.

El artículo 45 de la Ley 5/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid dispuso, en sus dos primeros apartados, que son los que aquí nos interesan, que:

"1. Los Planes Generales y las Normas Subsidiarias distinguirán, identificándolos expresamente en sus Normas Urbanísticas, aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aun formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo.

2. A efectos de su tramitación, la modificación de las determinaciones y los elementos contenidos en Planes Generales y Normas Subsidiarias tendrá en cuenta la distinción a que se refiere el número anterior, debiendo sujetarse dicha tramitación a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza".

En la sentencia de instancia se alcanzó la conclusión de que la modificación puntual en cuestión, al alterar las alineaciones de un sistema general viario fijadas en el Plan General, excedió de las competencias de un instrumento de planeamiento secundario; sin que, por otra parte, la normativa urbanística de dicho Plan haya identificado el objeto de la modificación como propia del planeamiento de desarrollo.

Por ello, con tal modificación ---como hemos expuesto--- se excede de la forma y del ámbito previsto en el precepto autonómico de precedente cita:

1. Desde una perspectiva formal el artículo 45.1 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo impone que se identifique de forma expresa en las Normas Urbanísticas "aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aun formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo"; y ello no acontece en el supuesto de autos por cuanto las Normas Urbanísticas no distinguen de forma expresa ---con la clave N-2--- el objeto de la presente modificación.

   Según los preceptos citados, pues, los Planes Generales distinguirán, identificándolos expresamente en sus Normas Urbanísticas, aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aun formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general sino al de su desarrollo, distinción que ha de tenerse en cuenta a efectos de la tramitación de la modificación de las determinaciones y los elementos contenidos en los mismos conforme a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza, sin que sea preciso el trámite de Avance.

   Efectivamente, el artículo 1.1.4 de las Normas Urbanísticas del PGOU, con referencia al artículo 45 de la Ley 9/95 y a los artículos 19 al 36 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, establece el valor de las determinaciones del Plan General en atención a dos niveles relacionados con su naturaleza y alcance, y asigna al Nivel 1 las propias del planeamiento general y al Nivel 2 las propias del planeamiento de desarrollo, aunque lo hace sin carácter vinculante y teniendo en consideración a que determinadas Normas Urbanísticas a las que se concede un nivel 1 puedan incluir determinaciones que por su propio carácter correspondan al nivel 2, y viceversa, lo cual implica que las modificaciones, conforme al trámite del planeamiento general o de desarrollo, habrán de efectuarse en atención al carácter y a la naturaleza de las determinaciones afectadas.

   A mayor abundamiento, la asignación de niveles de planeamiento general y de desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, fue condicionado por el Consejero de Gobierno de Madrid, en el acuerdo de aprobación del Plan General de 17 de abril de 1997, acuerdo que al respecto estableció la siguiente condición: deberá adoptarse la asignación de Niveles (N1 y N2), contenidos en el articulado de las Normas Urbanísticas, adecuándolas a lo que son determinaciones propias del Plan General y determinaciones propias del planeamiento de desarrollo, con carácter previo a cualquier modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45.1 de la Ley 9/95 en relación con los artículos 19 a 36 del Reglamento de Planeamiento .

2. Por otra parte, y desde una perspectiva material la modificación llevada a cabo implica una alteración de un elemento perteneciente a la estructura general del territorio, como es el sistema general viario, por lo que excede de los límites propios del planeamiento de desarrollo (Nivel 2) efectuado por el PGOU.

Así pues, cuanto se lleva razonando conduce a la conclusión de que la modificación del planeamiento que nos ocupa, de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 45.2 de la Ley 9/1995, y el artículo 1.1.4 de las Normas Urbanísticas, aun tratándose de suelo urbano, excede del mero planeamiento de desarrollo, por lo que, en orden a la tramitación y aprobación definitiva, no resulta de aplicación la normativa correspondiente a la aprobación de los Planes Especiales a tramitar y aprobar definitivamente por el Ayuntamiento Pleno del municipio ---conforme establece el artículo 47.5.a) de la Ley 8/1995, en relación con la nueva redacción dada al artículo 22.2.c) de la Ley 7/85, por la Ley 7/97, de 14 de abril --- y ello porque el contenido, de alteración de las condiciones particulares de la zona, no corresponde materialmente con el Nivel 2.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas de casación. Esta condena, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la Administración recurrida, sólo alcanza a la cantidad máxima de 1.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales. (Artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.