STS, 9 de Diciembre de 2009

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia con fecha 15 de julio de 2005 (recurso contencioso-administrativo 1105/2000 ) en cuya parte dispositiva se establece:

Decreto 95/2000 de 22 de mayo del Gobierno de Canarias, Consejería de Presidencia, que aprueba definitivamente la revisión parcial del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote que anulamos.

No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas>>.

Según expone la sentencia recurrida en su antecedente segundo, en el proceso de instancia la parte demandante formulaba las siguientes pretensiones:

Decreto 95/2000 del Gobierno de Canarias de aprobación definitiva de la revisión del PIO de Lanzarote pro ser contraria a derecho.

2. - Declare, asímismo, la nulidad del artículo 4.1.3.6 modificado, denominación 7 Plan Parcial de las Coloradas, por ser contrario a derecho.

3. - Subsidiariamente declare el derecho de las Coloradas S.A. y Jaberme S.L a ser indemnizadas>>.

Como sustento de tales pretensiones la parte actora adujo diversos argumentos cuya síntesis recoge el fundamento segundo de la sentencia en los siguientes términos:

carece de un estudio de la situación de partida y de soluciones. Recorta edificabilidad de forma desigual entre los diversos planes, resulta arbitraria en la adjudicación de camas vulnerando el principio de igualdad adjudicando más camas a los planes que más camas tienen.

2. - Vulnera la normativa canaria sobre:

   · contenido medioambiental exigido a los instrumentos de planeamiento- En concreto vulnera la Ley 12/1994 y el Reglamento 35/1995 .

   · contenido turístico en la Ley 7/1995 de Ordenación del Turismo de Canarias

3. - Ausencia de previsión indemnizatoria y desconocimiento de los derechos adquiridos. La entidad Las Coloradas es la promotora del Plan Parcial " Las Coloradas" aprobado por la CUMAC el 4 de enero de 1988, con la urbanización prácticamente ejecutada en abril de dos mil.

4. - Nulidad del artículo 4.1.3.6 por la reducción del número de camas y la conversión de camas turísticas en residenciales>>.

   En el mismo fundamento segundo de la sentencia se expone una síntesis de lo aducido por las Administraciones demandadas:

   La Comunidad Autónoma opone:

1. - Se ha acometido una revisión del PIOT de Lanzarote solo para reprogramar las plazas alojativas turísticas y residenciales en los ámbitos de los planes especiales y parciales que el PIOT respeta.

2. - El Cabildo es quien debe determinar el grado de urbanización del Plan Parcial las Coloradas y el cumplimiento o no de su plan de etapas.

3. - Si bien el artículo 4.1.3.6 reduce el número de plazas turísticas del PP LaS Coloradas la razones la crítica situación que afecta a la isla de Lanzarote, incompatible con un programa de desarrollo sostenible.

4. - El PIOT revisado ha cumplido con las exigencias de la Ley territorial 1/1987 en cuanto tiene todos los documentos que allí se señalan. Contando con previsión indemnizatoria según se infiere del documento número 7 denominado " Addenda al documento Programa de Actuación y Estudio Económico Financiero del PIO 1991 introduciendo ad cautelam previsiones indemnizatorias pro alteraciones de planeamiento derivadas de la presente reforma/revisión del PIO" en cuyo apartado final de asignación asigna exclusivamente al Cabildo Insular de Lanzarote el coste de las indemnizaciones como administración formuladora de la revisión.

   El Cabildo opone los siguientes argumentos:

1. - El PIOT de Lanzarote fue gestado y objeto de trabajos preparatorios mucho antes de que se aprobase el Plan Parcial Las Coloradas. La recurrente no tiene acreditado el cumplimiento de los deberes urbanísticos, porque las obras de urbanización no han concluido ni han sido recepcionadas por el Ayuntamiento.

2. - La revisión justifica y acompaña documentos referidos al punto de partida de la isla desde el punto de vista medioambiental. La coherencia y rigor de la revisión queda plasmada en los documentos que obran en el expediente administrativo. La justificación de la revisión se encuentra en la memoria y en sus documentos anejos.

3. - La Revisión no ha efectuado un reparto de las camas turísticas de la isla sino que, respetando la edificabilidad reconocida en el Plan Insular de 1991 a los Planes Parciales preexistente ha limitado la nueva oferta alojativa turística

4. - No se vulnera el principio de igualdad se parte de las cifras totales previstas en el Plan Insular de 1991 con una programación sin que la revisión permita ampliar el número de plazas turística.

5. - En cuanto a la ausencia de previsión indemnizatoria y desconocimiento de derechos adquiridos, el Estudio económico financiero de la Revisión, el Cabildo retocó pero no suprimió el documento número 7 de la Revisión. Hay un Estudio económico Financiero, porque se mantiene el Plan aprobado de 1991, y porque el documento número 7 de la Revisión aprobado provisionalmente que establece determinadas previsiones indemnizatoria, no fue suprimido sino retocado para atender a los requerimientos consignados por el Acuerdo de la COTMAC de 4 de mayo de dos mil>>.

   La representación de la Fundamentación César Manrique no presentó escrito de contestación a la demanda, siendo declarada por auto de 3 de junio de 2004 la caducidad de dicho trámite.

Pese a ser varias, según acabamos de ver, las cuestiones suscitadas y las pretensiones formuladas por las demandantes, la sentencia examina exclusivamente la pretensión principal; y dentro de ésta, se centra en los aspectos relativos a la falta de Estudio Económico Financiero y a la ausencia de previsiones indemnizatorias en la Revisión del Plan Insular de Lanzarote, dejando sin examinar las demás las demás cuestiones y argumentos de impugnación aducidos por las demandantes como sustento de aquella pretensión principal.

Por lo demás, las cuestiones de las que se ocupa la sentencia son abordadas mediante simple reproducción de lo razonado por la propia Sala de instancia en la resolución de otros recursos dirigidos contra la Revisión del Plan Insular de Lanzarote aprobada por Decreto 95/2000, sin añadir ninguna consideración o matización referida a lo alegado y debatido en el caso concreto que se examina. Así las cosas, la fundamentación jurídica de la sentencia es la siguiente:

Ley 1/1987, es exigible el Estudio Económico Financiero.

Así resulta de lo dispuesto en la Disposición Final Única, apartado tercero de la Ley 1/1987 que establece que "La Revisión de los Planes Insulares de Ordenación de ajustará a lo que dispone la vigente Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y sus Reglamentos para los Planes Generales Municipales de Ordenación".- Por su parte, el artículo 12.Tres e) del RD 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que incluye el Estudio Económico Financiero entre los documentos del Plan General, y en el mismo sentido se pronuncia el artículo 37 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.-Es mas, el propio Plan Insular de 1991 contenía un Estudio Económico Financiero, como uno de sus documentos, lo que evita mayores comentarios sobre su necesidad y sobre el reconocimiento por las propias Administraciones que participan en su tramitación y aprobación de incorporar dicho Estudio entre los documentos del Plan .A iguales conclusiones podemos llegar a la vista del artículo 6.3 de la Ley 1/1987 conforme al cual, y en cuanto a las Normas para la aplicación de las determinaciones del Plan Insular, exige, entre otros " El programa de actuación para el desarrollo del Plan con las correspondientes bases de carácter técnico y económico..".-Quinto.- En aplicación de dicha doctrina, esta Sala ya se pronunció sobre la Revisión Parcial que es objeto del presente recurso en sentencia dictada en el RCA nº 1110/2000, en la que dijimos, que ".. la medida del alcance o importancia de la precisión económica en el Estudio Económico Financiero en relación al Plan Insular de Lanzarote viene dada por la propia doctrina del Tribunal Supremo que se pronunció en relación al Plan de 1991 que pretendía llevar a cabo una drástica reducción del aprovechamiento urbanístico ya patrimonializado careciendo de previsiones indemnizatorias. La sentencia de esta Sala nº 310/1998, de 25 de febrero de 1998, dictada en recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 63/1991 de 9 de abril (LCAN 1991, 155) del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, que aprobó definitivamente el Plan Insular de Ordenación Territorial de Lanzarote, declara la nulidad de los artículos 4.1.2.2.A.2.C y 4.1.3.6 en cuanto modifican la edificabilidad, número de plantas y programación prevista para el Plan Especial del Centro de Interés Turístico Nacional de Montaña Roja. Dicha sentencia fue confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2002 (RJ 2002. 9961 ). La Revisión Parcial contenía una Addenda al Documento Programa de Actuación y Estudio Económico Financiero de 1991, documento 7, sin embargo, el Gobierno de Canarias antes de su aprobación definitiva interesó que se suprimiera toda indemnización a su cargo y que se estableciese, ad cautelam, una previsión económica abstracta por las posibles responsabilidades administrativas.

En palabras del Cabildo el documento se retocó La consecuencia es que, de acuerdo con la Jurisprudencia citada, procede anular los artículos 2.4.1.1., 3.3.1.4, 3..3.2.5, 4.1.2.2 y 4.1.3.6., en cuanto modifican la edificabilidad, número de plazas y programación prevista para el Centro de Interés Turístico Nacional Montaña Roja, y tampoco en esta ocasión contiene previsión indemnizatoria alguna, y los artículos

6.1.2.1.A.3 y 6.1.2.1.A.5 en cuento imponen la obligación del Club Lanzarote S.A: de adaptar el Plan Especial del Centro de Interés Turístico Nacional Montaña Roja".-Sexto.- Por tanto, partiendo de la necesidad de Estudio Económico Financiero, como documento esencial de la Revisión de los Planes Insulares, el tema se reconduce a si existe dicha documentación.-En el documento nº 7 de los que integran la Revisión, denominado "Addenda al Documento Programa de Actuación y Estudio Económico y Financiero del PIO de 1991, introduciendo ad cautelam previsiones indemnizatorias por alteraciones del planeamiento derivadas de la presente reforma/revisión del PIO", se lee literalmente: " El documento del Plan de 1991 Programa de Actuación y Estudio Económico Financiero no se modifica en la presente reforma, no obstante se ha considerado conveniente introducir una valoración de eventuales indemnizaciones por alteraciones de planeamientos en términos de coste a efectos de fijar una previsión y asignación de la misma a las Administraciones territoriales que formulan aprueban la presente reforma del PIOT".-Es decir, el Estudio Económico Financiero que se presenta con la Revisión es el mismo documento del Plan de 1991, si bien, en el curso de la tramitación, se le añade una llamada "Addenda" al documento programa de Actuación y Estudio Económico Financiero del PIOT de 1991 introduciendo previsiones indemnizatorias por alteraciones de planeamiento en términos de coste a efectos de fijar una previsión y asignación de la misma a las Administraciones territoriales que formulan y aprueban la reforma.

Por tanto, la consecuencia es que la revisión del Plan Insular no tiene un Estudio Económico Financiero propio, limitándose a dar por reproducido el del propio PIOT que se revisa (Decreto 63/1991 ). Es mas, expresamente en el documento cinco se destaca que la revisión no reforma ni revisa el Programa de Actuación y Estudio Económico Financiero.- Séptimo.- El "quid" de la cuestión es si la llamada Addenda (documento 7) subsana este defecto sustancial y la respuesta forzosamente ha de ser negativa:

En la sentencia dictada en el RCA nº 1111/00 y 1112/00 examinamos las vicisitudes del documento siete durante la tramitación de la Revisión, entre los que deben destacarse:

1. En un primer informe de 24 de abril de 2000, el Jefe del Servicio Jurídico de Ordenación Urbanística proponía el informe favorable a la revisión del PIO condicionado a la supresión del documento nº siete, salvo criterio jurídico en contrario. Y en sus consideraciones jurídicas precisa que "no parece adecuado desde un punto de vista estrictamente técnico que la previsión de una responsabilidad patrimonial sea aceptada por la Comunidad Autónoma sin previo pronunciamiento firme de los Tribunales para cada supuesto, ni previsión presupuestaria al respecto, por lo que se considera, salvo mejor criterio del correspondiente dictamen jurídico, que no debiera integrarse este apartado en el documento aprobado definitivamente".-2.- El posterior informe jurídico de 27 de abril, respecto a la Addenda señala que en cuanto a la responsabilidad patrimonial " se asigna el coste de las eventuales indemnizaciones al Cabildo de Lanzarote y a la Comunidad Autónoma de Canarias por lo que se propone "determinar si la Administración autonómica compromete responsabilidad patrimonial, en su caso, distinta de la solidaria con el Cabildo de Lanzarote".-3.- La Ponencia de la COTMAC de 28 de abril de 2000, decidió informar favorablemente el PIOL con las precisiones realizadas por el Director General, en las que apuntaba "parece factible que se prevea cautelarmente un régimen indemnizatorio en abstracto".

4. - La COTMAC en sesión de 4 de mayo de 2000, acordó informar la Revisión del Plan Insular de Lanzarote formulada por el Cabildo Insular, si bien estimando precisa la supresión del documento número 7 de previsiones indemnizatorias, siendo el tenor literal del acuerdo el siguiente:

   "Primero. Informar favorablemente la aprobación definitiva parcial de la Revisión del Plan Insular de Ordenación de la Isla de Lanzarote, consistente, básicamente, en reducir el número de plazas alojativas turísticas y en modificar la programación de estas, ralentizando su ejecución, debiendo corregirse con carácter previo a la aprobación definitiva las siguientes cuestiones:

1. Debe suprimirse toda previsión indemnizatoria a cargo del Gobierno de Canarias (documentos V y VII del Plan), estableciendo, ad cautelam, una previsión económica abstracta por las posibles responsabilidades administrativas derivadas de la presente revisión del Plan Insular.

2. Debe justificarse la diferencia detectada entre el número de licencias urbanísticas municipales estimadas y las autorizaciones sectoriales turísticas emitidas con carácter previo a aquellas en virtud de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 7/1995. 3. Deben corregirse las deficiencias sustantivas y formales señaladas en el apartado 4.3.4 del informe.

Comunicar al Cabildo Insular de Lanzarote la obligación legal de adaptar el Planeamiento Insular a lo dispuesto en la Ley 12/1984, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias, que, en su Disposición Transitoria Primera incorpora, como contenido de los Planes Insulares, el propio de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como en contenido establecido en la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias . Dicha adaptación legal deberá producirse en el plazo de un año.

El presente acuerdo, en unión del expediente administrativo y documentos técnicos anejos, se elevará al Consejo de Gobierno de Canarias para que, en ejercicio de sus competencias, resuelva definitivamente.

El presente acuerdo será debidamente notificado al Cabildo Insular de Lanzarote".

5. - El 11 de mayo y 16 de mayo de 2000 se emiten nuevos informes del Jefe de Servicio de Ordenación Urbanística en los que señala que se presenta un nuevo documento número Siete denominado "Addenda al documento Programa de Actuación y Estudio Económico Financiero del PIO de 1991 introduciendo ad cautelam previsiones indemnizatorias por alteraciones de planeamiento derivadas de la reforma/revisión del PIO".

6. - Finalmente, el Decreto 95/00, de 22 de mayo, incluye en su artículo 1.1.1.6 d) 2, entre la Documentación del Plan Insular, el Estudio Económico " con el contenido de evaluación económica y de asignación de inversiones Sus especificaciones se entienden como meramente estimativas en lo que respecta a las previsiones de inversión pública o privada y a la evaluación de costes".-En otros procesos, el Cabildo opuso que el denominado documento siete no fue suprimido sino retocado y que de hecho presentó una Addenda al documento Programa de Actuación y Estudio Económico Financiero del PIOT de 1991, introduciendo ad cautelam previsiones indemnizatorias genéricas por alteración de planeamiento derivadas de la Revisión del Plan Insular, remitiéndose al Sr. Secretario de la COTMAC con fecha 8 de mayo de 200, registrado bajo el número 4409 de registro General de salida.-Sin embargo, esta Sala consideró que, al no aportarse el documento retocado con el expediente administrativo, ni en el proceso, la aprobación definitiva del Plan Insular por Decreto 95/00 lo fue de acuerdo con el informe de la COTMAC que no preveía el retoque del documento sino su supresión, con inclusión de una cláusula "ad cautelam" que es la prevista en el artículo 1.1.1.6 d) 2 del Decreto 95/2000, conforme a la cual, se incluye entre la documentación del Plan Insular, el Estudio Económico " con el contenido de evaluación económica y de asignación de inversiones. Sus especificaciones se entienden como meramente estimativas en lo que respecta a las previsiones de inversión pública o privada y a al evaluación de costes".-Puede concluirse, por tanto, que en el Decreto aprobado no se contienen esas bases en tanto en cuanto que se limita a dar por reproducido un Estudio Económico Financiero del Plan de 1991, con el añadido de una cláusula económica que no puede considerarse base alguna, y que, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo antes examinada, tampoco incluye una previsión mínima de las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, ni cantidad alguna, en abstracto o en concreto, de ingresos y gastos de dicha ejecución de acuerdo con una previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización.-En este sentido, el propio alcance de la revisión, en cuanto reduce la oferta turística exclusivamente a la hotelera, reduce la creación de plazas turísticas, afecta a licencias ya concedidas ( incluso en las mismas palabras de la COTMAC, ralentiza la ejecución de nuevas plazas), demuestra, inequívocamente, que se producen importantes consecuencias de naturaleza económica que afectan a terceros.-Precisamente, el artículo 6.1.3.1.B) 5 del Decreto 63/91, establecía que " El Plan Insular podrá ser revisado o modificado en todo momento. En todo caso, su programa de actuación deberá se revisado cada cuatro años (1994, 1996, y año 2002) y siempre que el Cabildo Insular lo estime conveniente por considerar que el desarrollo insular lo así exige. Las modificaciones y sobre todo las revisiones constituyen momentos especialmente adecuados para adoptar cuantas medidas requiera el desarrollo insular, tanto si se trata de cambios básicos del Plan, como si dichas variaciones se originan para incidir con mas firmeza en cualquiera de sus determinaciones actuales".-Y esas nuevas medidas, o ese cambio sustancial característico de la Revisión, hacía necesario el Estudio Económico Financiero propio, con inclusión de unas mínimas bases económicas que no existen, por lo que el recurso contencioso- administrativo, en cuanto pide la nulidad del Plan Insular por este motivo, debe ser estimado, tal y como ya hicimos en los RCA nº 1111/01, 1112/01 y 1115/01..................."

La doctrina sentada en dicha sentencia, así como en las que cita, es plenamente aplicable al presente proceso en el que se examina la legalidad del mismo acto y, además, las entidades recurrentes coinciden parcialmente en los motivos de impugnación, uno de ellos, precisamente, el que determinó la declaración de nulidad de la Revisión. Además, en este procedimiento y en el periodo probatorio, se aportó el informe pericial del recurso 1115/2000, respecto al cual dijimos en aquella sentencia "que la revisión transforma uso turístico en uso residencial, pues bien, el informe pericial obrante en autos muestra claramente la diferencia de valor de uno y otro uso">>.

La representación del Cabildo Insular de Lanzarote preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 13 de enero de 2006 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce cinco motivos de casación, el primero de ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los cuatro restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de tales motivos es el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y, en concreto, del artículo 61.5 en relación con el 33.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al haberse aplicado indebidamente la unidad de doctrina a partir de una identidad de situaciones inexistente y de una prueba pericial que no figura en las actuaciones ni ha sido objeto de contradicción en este proceso. 2. Infracción por aplicación indebida e interpretación errónea de los artículos 12.3.e/ de la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1976), 37.5 y 42 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y 2.2 y 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con la aplicación indebida e interpretación errónea de la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2003 y con la inaplicación de la jurisprudencia sobre el contenido, alcance y relevancia del Estudio Económico Financiero de los planes y la innecesariedad de previsiones indemnizatorias en los mismos.

3. Infracción por inaplicación de los artículos 46 a 50 de la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1976 ) y de la jurisprudencia relativa al ius variandi en la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico.

4. Infracción de los artículos 319 y 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del artículo 1218 del Código Civil en relación con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de abril .

5. Vulneración de las reglas establecidas en los artículos 60.6 y 61.5 en relación con el 33.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, así como los artículos 120.3 de la Constitución, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al haberse aplicado indebidamente la unidad de doctrina a partir de una identidad de situaciones inexistente y de una prueba pericial que no figura en las actuaciones ni ha sido objeto de contradicción en este proceso.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia declarando haber lugar al recurso de casación dejando sin efecto la sentencia recurrida y dictando otra en su lugar en la que se desestimen el recurso contencioso-administrativo y todas las pretensiones formuladas en la demanda.

También preparó recurso de casación contra la sentencia el Gobierno de Canarias, que formalizó su interposición mediante escrito presentado el 21 de marzo de 2006 en el que, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aduce un único motivo de casación que se desdobla en dos apartados:

1. Infracción del artículo 47.1 en relación con el artículo 12.1.e/ y el 41.1 de la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1976 ), relativos a la revisión de los instrumentos de planeamiento y la obligatoriedad de un estudio económico, así como del artículo 37 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y 2.2 y 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones

2. (Infracción de) la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2002 en relación con la sentencia de la Sala de instancia de 25 de febrero de 1998 que resuelve los recursos contencioso-administrativos interpuestos contre el Decreto territorial 63/1991, de 9 de abril, por el que se aprobó definitivamente el PIOT de Lanzarote.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso-administrativo con imposición de las costas a la parte contraria.

La representación de la Fundación César Manrique, que también había preparado recurso de casación, lo interpuso mediante escrito presentado el 16 de enero de 2006 en el que aduce ocho motivos de casación, el primero al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los siete restantes invocando el artículo 88.1.d/ de dicha Ley. Cada uno de estos motivos de casación responde, en síntesis, al siguiente enunciado:

1. Infracción de la formas esenciales del juicio, produciendo indefensión, con infracción de los artículos 48.1 y 4 (remisión del expediente) y 61 (práctica de las pruebas) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con violación del artículo 24 de la Constitución.

2. Infracción de las normas reguladoras de la prueba contenidas en los artículos 1215, 1216 y 1218 del Código Civil y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre valoración de la prueba documental pública, en relación con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, sobre documentos públicos administrativos, al concluir la sentencia recurrida, de forma arbitraria e ilógica, que el documento nº 7 del PIO revisado ha sido suprimido, cuando únicamente fue suprimido del citado documento nº 7 la concreta imputación de previsiones indemnizatorias al Gobierno de Canarias.

3. Infracción por inaplicación del artículo 66 de la Ley 30/1992 que recoge el principio de conservación de los actos, con infracción también de los artículos 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 130 del Reglamento de Planeamiento relativo al procedimiento bifásico de aprobación de los planes, por cuanto la sentencia anula el Plan revisado cuando debería anular la supresión, supuestamente ilegal, en sede de aprobación definitiva, de las previsiones indemnizatorias previstas en el documento nº 7 en los términos contenidos en el acuerdo de aprobación provisional.

4. Infracción, por inaplicación, de los artículos 2.2, 41, 43 y 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en lo relativo a supuestos indemnizatorios por alteración del planeamiento, así como de la jurisprudencia referida al carácter restrictivo de la indemnización por la modificación o revisión del planeamiento (cita sentencias del Tribunal Supremo de 5 de enero de 1990, 25 de febrero, 30 de julio, y 24 de noviembre de 1992, 26 de enero, 6 y 14 de abril, 25 de mayo, 21 de junio y 28 de septiembre de 1993, 7 de diciembre de 1994 y 10 de abril de 1995 ).

5. Infracción, por inaplicación, de la jurisprudencia referida al alcance del ius variandi en la revisión de los planes, en relación con los artículos 47 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 157 del Reglamento de Planeamiento (cita sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1999, 10 de febrero de 1999 y 29 de septiembre de 1998 ).

6. Infracción, por inaplicación, de la jurisprudencia contenida en sentencias del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1999 y 22 de septiembre de 1997 en el sentido de que la falta de previsión específica de las cantidades necesarias para hacer frente a las indemnizaciones que la aprobación del Plan pueda generar a favor de persona determinada no puede ser argumento contra el estudio económico financiero previsto en el Plan.

7. Infracción, por aplicación indebida como derecho supletorio estatal, de los artículos 37 y 42 del Reglamento de Planeamiento en relación con los artículos 9, 10, 11 y 12 del mismo Reglamento, referidos a la exigencia de Programa de Actuación y de estudio económico financiero en los planes generales municipales de ordenación y a las exigencias documentales de los planes directores territoriales de coordinación, figuras éstas a las que se asimilan subsidiariamente los planes insulares de Canarias.

8. Infracción de la jurisprudencia relativa al alcance y contenido de los estudios económico financieros para la validez y eficacia de los planes (se citan sentencias del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1987, 18 y 26 de julio, 2 de noviembre y 15 de diciembre de 1993, 16 de mayo de 1994, 23 de enero de 1995, 11 de diciembre de 1997 ).

El escrito de la Generalitat termina solicitando que se case la sentencia recurrida y, en su lugar, se resuelva acordando la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con condena en costas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de diciembre del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

En las presentes actuaciones se examinan de forma conjunta los recursos de casación interpuestos por el Cabildo Insular de Lanzarote, el Gobierno de canarias y la Fundamentación César Manrique contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 22 de abril de 2005 (recurso contencioso-administrativo 1113/2000) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de las entidades Las Coloradas, S.A. y Jaberme, S.L., se anula el Decreto 95/2000 de 22 de mayo del Gobierno de Canarias, Consejería de Presidencia, que aprueba definitivamente la revisión parcial del Plan Insular de Ordenación de Lanzarote.

Han quedado señaladas en el antecedente segundo las cuestiones y pretensiones que planteaban las demandantes en el proceso de instancia así como la respuesta que dieron las Administraciones demandadas en sus respectivos escritos de contestación (la representación de la Fundación Cesar Manrique, parte codemandada, no formulo contestación a la demanda). En el antecedente tercero han quedado trascritas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, que en buena medida no vienen sino a reproducir la fundamentación de un pronunciamiento anterior de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Y, en fin, hemos visto también el enunciado de los motivos de casación aducidos por el Cabildo Insular de Lanzarote (antecedente cuarto), el Gobierno de Canarias (antecedente quinto) y la Fundamentación Cesar Manrique (antecedente sexto). SEGUNDO.- La lectura de los tres escritos de interposición del recurso de casación lleva a constatar que los motivos aducidos son idénticos a los aducidos por esos mismos recurrentes en el recurso de casación nº 6301/06 dirigido contra la sentencia de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 2 de octubre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1114/00), sentencia ésta cuya fundamentación jurídica, a su vez, es sustancialmente coincidente con la de la sentencia aquí recurrida. Así las cosas, dado que los motivos de casación se plantean en ambos casos en términos idénticos -la única diferencia radica en que en el caso presente quienes fueron demandantes en el proceso de instancia no se han personado como parte recurrida- no procede sino reiterar aquí lo razonado en nuestra sentencia de 4 de diciembre de 2009 que resuelve el mencionado recurso de casación nº 6301/06 . En dicha sentencia hemos declarado lo siguiente:

Contra esa sentencia han formulado recurso de casación la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, (que esgrime un motivo de impugnación), el Cabildo Insular de Tenerife (que expone cinco) y la Fundación César Manrique (que utiliza ocho motivos de casación).

Para el estudio de esos motivos conviene comenzar exponiendo unas ideas generales sobre la necesidad de que los Planes Urbanísticos contengan el documento llamado "Estudio Económico Financiero", sobre la necesidad de que los Planes Insulares cuenten también con ese documento, y, finalmente, sobre si lo tiene o no el que aquí se impugna.

Cuando esta Sala ha afirmado que la importancia del llamado "Estudio Económico Financiero" ha sido devaluada por la jurisprudencia (v.g. sentencias de 11 de Marzo de 1999, 31 de Mayo de 2001 y 13 de Noviembre de 2003, por todas) lo ha dicho en el sentido de que para su validez no es necesario que consten en él las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del Plan, (detalle que es propio de los concretos proyectos en que aquéllas se plasmen); sino que lo que se quiere decir es que, a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío, la vocación de realización y de real materialización que estos tienen debe venir apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar el Plan a la realidad.

Desde este punto de vista, no ha existido ninguna jurisprudencia que haya devaluado la importancia del Estudio Económico Financiero, entre otras cosas porque el ordenamiento jurídico urbanístico no lo permite. En efecto, la exigencia de Estudio Económico Financiero es general en las leyes urbanísticas, que lo imponen en los Planes más importantes y en los más modestos. Así, el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico 2159/78, de 23 de Junio, exige que la documentación de los Planes Directores Territoriales contenga unas bases de carácter técnico y económico, que forman los Programas de Actuación; el artículo 37.5 exige el Estudio Económico Financiero entre la documentación de los Planes Generales; el artículo 57.6 lo impone para los Planes Parciales; el artículo 77-2 -g) lo requiere para los Planes Especiales; el artículo 74.1 .f) lo establece para los Programas de Actuación Urbanística; únicamente los artículos 95 a 97 del citado Reglamento guardan silencio sobre esta exigencia para las Normas Subsidiarias, que ha sido llenado en sentido positivo por nuestra jurisprudencia (STS de 21 de Enero de 1992, 31 de Mayo de 2001 y 30 de Octubre de 2009 ).

Con esta batería de previsiones del ordenamiento urbanístico, no es extraño que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las realizaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, y que haya concluido que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera figura decorativa, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo.

Los Planes Insulares de Ordenación no se sustraen a esa exigencia. La impone el artículo

6.4 de la Ley Autonómica 1/87, de 13 de Marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, al exigir, entre la documentación que le es propia los "Programas de actuación para el desarrollo del Plan con las correspondientes bases de carácter técnico y económico", bases que, a falta de mayor precisión legal, habrán de especificar, al menos, los gastos que conlleven las previsiones del Plan y las fuentes de financiación.

Respecto del contenido del Estudio Económico Financiero (o de las "Bases de carácter económico") el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento (referente a los Planes Generales) alude sólo a la evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización correspondientes a la estructura general y orgánica del territorio y a la implantación de los servicios, incluidos en los programas cuatrimestrales, y no incluye, por lo tanto, la evaluación económica de las indemnizaciones que exija la ejecución del Plan, lo que ha llevado a la jurisprudencia de esta Sala (v.g. STS de 22 de Septiembre de 1997 ---apelación 7002/90--- y de 4 de Mayo de 19999 ---casación 3151/94---) a afirmar que no es necesario que el EEF incluya "las indemnizaciones que la aprobación del Plan puede generar a favor de persona determinada". Sin embargo, esa jurisprudencia se refiere a Planes cuya ejecución exige indemnizaciones singulares ("a favor de persona determinada", dice la segunda de las sentencias citadas) pero no a Planes cuya finalidad primera es precisamente limitar el aprovechamiento de planes con obras de urbanización ejecutadas o en ejecución, e incluso limitar el aprovechamiento adquirido en licencias ya otorgadas; en estos casos no se trata de que la ejecución del Plan exija meras indemnizaciones (v.g. por vinculaciones singulares) sino de que la misma finalidad del Plan exige limitaciones generalizadas de aprovechamientos patrimonializados, que han de ser compensados con las correspondientes indemnizaciones.

El PIOL impugnado, en efecto, reduce la oferta turística a la hotelera, revisa la distribución parcial de las edificabilidades previstas en los Planes Parciales, modifica la programación de plazas turísticas, que también limita, declara incompatibles con la nueva ordenación las licencias ya otorgadas y que excedan de las asignadas en el Plan Insular y prohíbe el otorgamiento de nuevas licencias que excedan del 25% de la capacidad alojativa.

Todos estos no son efectos colaterales del Plan Insular, sino que constituyen la finalidad misma que el planificador pretende, y se trata por lo tanto de conceptos indemnizables ínsitos en el Plan, cuya evaluación económica y fuentes de financiación deben especificarse en el EEF, si no se quiere hacer del Plan un puro dibujo o una privación ilegal y generalizada de derechos adquiridos.

El Plan Insular de Ordenación aquí impugnado carece del documento llamado Estudio Económico Financiero, o "Bases de carácter económico".

Así lo ha dado como probado la Sala de instancia en lo que parece ser el segundo fundamento de Derecho de la sentencia impugnada, donde, a propósito del denominado documento nº 7, y después de estudiar los informes del Sr. Jefe del Servicio de Ordenación Urbanística de 24 de Abril de 2002, 11 de Mayo y 16 de Mayo de 2000, el jurídico de 27 de Abril de 2000 respecto a la Addenda y el de la Ponencia de la Comisión de 28 de Abril de 2000, llega a la conclusión, clara y rotunda, de que "la aprobación realizada por el Decreto 95/00 lo fue de acuerdo con el informe de la COTMAC, que no preveía el retoque del documento sino la supresión...".

En consecuencia, es un hecho declarado probado que el documento llamado Addenda fue suprimido, y que el Plan se aprobó sin él.

Como veremos después, al responder a uno de los concretos motivos de impugnación, este hecho no puede ser discutido en casación.

Con lo dicho están respondidos y rechazados la mayor parte de los motivos de casación esgrimidos por las tres partes aquí recurrentes, si bien precisaremos algunas ideas respecto de sus argumentos concretos.

La Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias expone un motivo de casación, subdividido en dos, ninguno de los cuales puede prosperar.

1. Por lo que llevamos dicho, ni la sentencia impugnada ha infringido los artículos 47.1, en relación con el 12.1.e) y 12-3-e) del T.R.L .S. de 1976, en lo referente a la obligatoriedad del EEF, ni tampoco el artículo 41-1 de la Ley del Suelo 6/98 y 37 del Reglamento de Planeamiento, en lo referente a las indemnizaciones por alteración del planeamiento. Sobre lo primero, nos remitimos a lo dicho más arriba. Sobre lo segundo conviene precisar que la Sala de instancia no ha reconocido derecho a idemnización alguna, sino que se ha limitado a anular el Plan por falta de EEF en el que debieron constar las bases de carácter económico sobre las indemnizaciones que la ejecución del Plan exige (y que son inherentes a las propias determinaciones de éste, por ejemplo, en los casos de licencias ya otorgadas, según el artículo 42 de la Ley 6/98 o en los casos de alteración del planeamiento, según su artículo 41 ).

2. Por lo demás, la sentencia impugnada no infringe lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Julio de 2002, la cual se refería a otro PIOL anterior (el de 1991) y no argumentó nada sobre el EEF.

El Cabildo Insular de Lanzarote esgrime cinco motivos de casación.

1. - En el primero alega, por el cauce del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional, la infracción de sus artículos 61.5 y 33.7, por aplicación indebida del principio de unidad de doctrina, al partir la Sala en su decisión de una identidad de situación con las anteriores sentencias dictadas en los recursos 1120 y 1011/2000, en realidad inexistente, y de una prueba pericial que no ha sido objeto de contradicción, al haberse practicado en otro proceso.

   Este motivo debe ser rechazado.

   La Sala transcribe (aunque ya vimos que muy confusamente) los argumentos de otras sentencias referidas también al PIOL del año 2000, y, por lo tanto, atinentes al mismo supuesto.

   La mera cita de un informe pericial sobre la diferencia de valor entre las plazas turísticas y las residenciales, carece de importancia para juzgar acerca de las consecuencias económicas del PIOL impugnado, algunas de las cuales (v.g. las referidas a licencias ya otorgadas) no necesitan para ser afirmadas de prueba pericial alguna, (aunque quizá sí para su concreta cuantificación).

   Con otro ropaje, en el motivo quinto se alegan los mismos argumentos, que han de ser rechazados por idénticas razones.

2. - En segundo lugar, se alega la infracción de los artículos 319 y 317 de la LEC, 1218 del CC. y 46 de la Ley 30/92, todo ello como consecuencia de haber concluido la Sala de instancia que el llamado documento nº 7 había sido suprimido en la aprobación definitiva, lo que en su opinión no es cierto.

   Se trata, como se ve, de discutir la valoración que de la prueba ha hecho la Sala de instancia, cosa que no cabe en la vía casacional, como no sea que la valoración sea irrazonable, ilógica o contradictoria o que infrinja las normas sobre eficacia tasada de ciertos medios probatorios. Pero este no es el caso, porque, según vimos más arriba, la Sala llega a la conclusión de que ese documento no fue retocado, sino suprimido, y lo afirma después de examinar con lógica y detenimiento lo que dicen varios informes; razón por la cual no es conceptual ni procesalmente lícito que esta parte recurrente haga supuesto de la cuestión y afirme ahora que esos mismos documentos dicen otra cosa.

3. - En el motivo tercero se alega la infracción de los artículos 12.3.e) del TRLS de 1976, 375 y 42 del Reglamento de Planeamiento y 2.2 y 41 de la Ley 6/98, sobre naturaleza y alcance del EEF y sobre la innecesariedad de que éste prevea indemnizaciones por alteración del planeamiento.

   Se trata de un motivo que debe ser desestimado por las mismas razones que tenemos expuestas en los fundamentos de Derecho quinto, sexto y séptimo.

4. - En el motivo cuarto se alega la infracción de los artículos 46 a 50 del T.R.L . S. de 9 de Abril de 1976, que reconocen a la Administración un "ius variandi" urbanístico.

   El motivo debe ser rechazado.

   Ni la Sala de instancia ni este Tribunal Supremo han negado a la Administración sus competencias para modificar el originario PIOL de 1991 a fin de subvenir a las necesidades de racionalidad urbanística, medioambiental y económica en la oferta turística de la Isla. Es seguro que los designios de la Administración de la Comunidad Autónoma y del Cabildo Insular están dirigidos a lograr el desarrollo más armónico y razonable para Lanzarote; no hay el más mínimo dato para dudar de la legítima finalidad de la actuación de las Administraciones canarias. Pero las competencias han de ser ejercidas de la forma en que el ordenamiento urbanístico prescribe, y en el presente caso, la ausencia del EEF ha viciado el Plan Insular de Ordenación, haciéndolo disconforme a Derecho.

La "Fundación César Manrique" expone ocho motivos de casación, ninguno de los cuales puede ser estimado.

1. - Por la vía del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, se alega la infracción de su artículo 48, párrafos 1 y 4 y de su artículo 61, en relación con el 24 de la Constitución Española.

   Se dice en el motivo que el llamado documento 7 (Addenda) forma parte del expediente administrativo, a pesar de lo cual no ha sido aportado al proceso. Y al afirmar la Sala su supresión en la aprobación definitiva, a pesar de haber sido propuesta y admitida la prueba de reproducción del expediente administrativo, ha originado indefensión para las partes demandadas y codemandadas.

   Este motivo debe ser rechazado.

   No es que la llamada "Addenda" (documento nº 7) no exista como documento. Existe y ha sido aportado al proceso por el Cabildo Insular como documento nº 5 de su escrito de proposición de prueba. Lo que la sentencia de instancia da como probado es que ese documento fue suprimido en la aprobación definitiva siguiendo el informe de la COTMAC (es decir, no que se destruyera, sino que se excluyó de esa aprobación).

   Y sobre este extremo ---supresión o no supresión del documento--- las partes han podido argumentar y probar lo que a su derecho ha convenido, por cuya razón no ha existido la infracción que se denuncia.

2. - En el segundo motivo se alega la infracción de los artículos 1215, 1216 y 1218 del CE. y 319 de la LEC, sobre valoración de la prueba, al concluir la Sala de instancia que el documento nº 7 fue suprimido cuando lo cierto es que sólo fue modificado.

   El motivo debe fracasar por las mismas razones que dimos en el fundamento de Derecho octavo.

3. - Se alega después la infracción del artículo 66 de la Ley 30/92, en relación con el art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 130 del Reglamento de Planeamiento, sobre conservación de los actos, y ello porque la Sala debió sólo anular la supresión de la previsión indemnizatoria y no anular todo el Plan Insular de Ordenación.

   Tampoco este motivo puede prosperar. La Sala da como probado que no existe EEF (o "Bases de carácter económico") y ello produce lógicamente la anulación del Plan como un todo.

4. - Se alega en el motivo cuarto la infracción de los artículos 2.2, 41, 43 y 44 de la Ley 6/98, sobre indemnizaciones, por haber partido la Sala de la afirmación de que existen derechos a la indemnización, cuando estos son excepcionales, según la jurisprudencia; aparte de que no existe la drástica reducción de aprovechamiento que la Sala afirma.

   El motivo debe decaer por las mismas razones que expusimos en el fundamento de Derecho décimo, al responder al motivo A) de los esgrimidos por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias.

5. - En el quinto motivo se alega la infracción de la jurisprudencia por inaplicación de la referente al "ius variandi".

   Valga para su rechazo lo que dijimos al responder al motivo cuarto de los expuestos por el Cabildo Insular de Lanzarote.

   También en este motivo se utiliza el argumento de que al aplicar la Sala de instancia los mismos razonamientos de su anterior sentencia de 25-2-98 está extendiendo los efectos anulatorios de los vicios formales del Decreto 63/91 al Decreto aquí impugnado 25/2000, como si fueran disposiciones idénticas, cuando el segundo es producto del ejercicio de un nuevo "ius variandi".

   El motivo debe ser rechazado, porque no es cierto que la Sala haya extendido los vicios formales del Decreto que aprobó el PIOL de 1991 al que aprobó el aquí impugnado 95/2000 . La sentencia de instancia ha anulado éste último por no tener EEF, lo que no fue causa de la anulación del Decreto anterior, que lo fue por falta de previsiones indemnizatorias, cosa materialmente distinta.

   (Por lo demás, nada impide anular dos disposiciones diferentes con base en el mismo argumento, si es que éste resulta de aplicación en ambos casos).

6. - En el sexto motivo se cita como infringida la jurisprudencia de esta Sala según la cual la falta de previsión indemnizatoria no constituye un vicio del EEF que sea causa de anulación del Plan.

   Ya tenemos respondido a este argumento en el fundamento de Derecho séptimo, donde aclaramos el sentido de nuestras sentencia de 22 de Septiembre de 1997 y 4 de Mayo de 1999 .

7. - El séptimo motivo se funda en la infracción del Derecho estatal supletorio (artículos 37, 42, 9, 10, 11 y 12 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ), en cuanto los Planes Directores Territoriales de Coordinación no requieren EEF, sino sólo "Programa de Actuación con las correspondientes bases de carácter económico", lo que, en opinión de la Fundación César Manrique, es distinto.

   Dada la vocación de efectividad que tienen los Planes urbanísticos, nada permite concluir que el requisito de expresión y constancia de los costes económicos que su ejecución conlleve y la de sus fuentes de financiación, sea distinta en los Planes Directores que en el resto de las figuras de planeamiento. Y ese es, sin duda, el contenido de las "Bases de carácter económico" que se citan en el artículo 6.4 de la Ley Autonómica 1/1987, de 13 de Marzo y en el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento 2159/1978, de 23 de Junio .

8. - En último lugar, se alega la infracción de la jurisprudencia sobre exigencia y contenido del EEF, motivo que hemos de rechazar con base en los argumentos que tenemos expuestos en los fundamentos de Derecho quinto a séptimo>>.

Por las razones expuestas todos los motivos de casación examinados han de ser desestimados, y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deben imponerse las costas del recurso de casación a los recurrentes, por terceras e iguales partes.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.