STS, 16 de Mayo de 1990

Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, se ha seguido el recurso número 287/ 1981, promovido por Promociones Deportivas Villafranca, S.A., y don Mauricio, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada y codemandada la DIRECCION000 ", sobre aprobación acta reunión por acuerdo de 30 de noviembre de 1980.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de noviembre de 1986, en la que aparece el fallo que dice así "Fallamos: Que rechazando la causa de la inadmisibilidad aducida por falta de jurisdicción debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la recurrente Promociones Deportivas Villafranca, S.A., y don Mauricio contra la aprobación del acta de la Asamblea General de la Comunidad de Propietarios de fecha 30 de noviembre de 1980, debemos declarar y declaramos dicho acuerdo de aprobación del acta indicada contrario a Derecho y en su consecuencia la anulamos. Sin imposición de costas."

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° Que el presente recurso jurisdiccional tiene por objeto impugnar el acuerdo adoptado por la Comunidad de Propietarios del núcleo residencial de Villafranca del Castillo, de fecha 30 de noviembre de 1980, por medio del cual se aprobó el acta de la reunión anterior. 2.º Que la cuestión de fondo planteado se centra en determinar si tal acuerdo está o no ajustado a Derecho y examinadas detenidamente las restantes actuaciones, así como las practicadas en el expediente unido a las mismas en relación con la cuestión planteada, procede hacer las siguientes consideraciones: Que son hechos acreditados en autos, antecedentes, cuyo conocimiento es necesario para resolver este recurso según pone de relieve los recurrentes entre otros particulares y que no han sido desvirtuados los siguientes: 1. La Asamblea General Ordinaria de la Comunidad, cuyos acuerdos se viene a impugnar por medio del presente escrito, fue convocada mediante carta circular dirigida a los comuneros, por el Presidente del Consejo Rector don Jesús María y para el día 15 de noviembre de 1980, con el objeto esencial de someter a su aprobación el presupuesto del ejercicio de 1981; posteriormente se decretó la suspensión de la reunión prevenida para tal fecha y, mediante telegrama se comunicó la posposición de la Asamblea hasta el día 30 de noviembre de dicho años, a las 17 horas; la Asamblea se llevó a efecto bajo el criterio del Consejo Rector de impedir el ejercicio del derecho de voto a determinados comuneros a partir de un acuerdo de dicho órgano de 24 de marzo de 1980; con carácter previo a la reunión impugnada, la Mesa proclama el "quorum" de asistencia en segunda convocatoria, cifrándose ésta en un 247 por 1.000; el Presidente de la Comunidad don Jesús María aclaró que desde luego dicho "quorum" estaba compuesto exclusivamente por los comuneros con derecho a voto, pues se mantenía en sus propios términos el acuerdo del Consejo Rector en cuya virtud tal derecho les quedaba suspendido a aquellos que no se hallaran al corriente en el pago de cuotas; el único acuerdo adoptado en la citada reunión, y que por medio del presente recurso se impugna, lo fue la aprobación del acta de la reunión anterior toda vez que la Asamblea se desarrolló por cauces ciertamente tumultuosos ante la formal potestad de muchos comuneros privados ilegalmente de su derecho a votación.

2. Recurrido, dicho acuerdo si la Comunidad de Propietarios de aprobación del acta indicada ante el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada, ante el silencio administrativo de dicha Corporación se interpuso recurso el presente contencioso-administrativo. 3.° Que en relación al anterior acuerdo adoptado por dicha Comunidad de Propietarios de fecha 24 de marzo de 1980 consistente en suspender el derecho de voto de todos aquéllos, los comuneros que no estuviesen al corriente en el pago de cuotas, que fue recurrido ante la Asamblea primero y luego ante el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada conforme al artículo 37 de los Estatutos de dicha Comunidad y posteriormente por vía contencioso- administrativa ante la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, recurso número 287/1983, que fue el recurso número 187/1983 de esta Sala Cuarta en el que recayó sentencia número 407, de fecha 7 de julio de 1984, y dado que la impugnación de la aprobación del acta de fecha 30 de noviembre de 1980 que en este recurso se pretende se basa en la suspensión del derecho de voto a ciertos comuneros, la Sala entre otros particulares razonó en los considerandos de aquella sentencia en cuanto a la inadmisibilidad de aquel recurso "que las actuaciones practicadas y expediente acompañado aparecen acreditados los siguientes hechos necesarios para la resolución del presente recurso: 1. Que con la denominación de "Comunidad de Propietarios del núcleo residencial de Villafranca del Castillo" se constituyó una comunidad integrada por los titulares de parcelas de propiedad privada del citado núcleo de conformidad con el artículo 53 y concordantes del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Propiedad Urbana de 9 de abril de 1976 y artículos 38 y siguientes del Reglamento de Reparcelamiento de 7 de abril de 1966, con la naturaleza jurídico- administrativa de entidad urbanística colaboradora, con personalidad propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, estando inscrita en el Registro Especial de la Dirección General de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo con fecha 19 de julio de 1979, y se rige por los Estatutos acompañados a la demanda aprobados definitivamente por el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada el 5 de abril de 1978; 2. que el Consejo Rector de la entidad urbanística colaboradora referida en sesión celebrada el día 24 de marzo de 1980 tomó el acuerdo de "suspender el derecho de voto de todos los comuneros que no estuviesen al corriente de un determinado número de pago de cuotas", interponiéndose recurso de alzada ante la Asamblea General Ordinaria por la sociedad Promociones Deportivas Villafranca, S.A., y por don Mauricio, propietarios de terrenos de la urbanización, siendo por ello comuneros de la misma, que no mereció contestación, por lo que se formuló recurso de alzada ante el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada, conforme al artículo 37 de los Estatutos, que tampoco obtuvo resolución expresa; 3. que el 18 de abril de 1980 se celebró una Asamblea General, adoptándose los acuerdos de censura de la gestión común y aprobación de la Memoria y cuentas del ejercicio de 1979, tomándose los acuerdos correspondientes pero sin permitir el voto a los antes mencionados deudores por entender que el acuerdo del Consejo Rector era ejecutivo, y formulado recurso de alzada contra tal acuerdo ante el Ayuntamiento mencionado no fue resuelto expresamente; 4. Que el 30 de mayo de 1980 la Asamblea General de la Comunidad tomó otro acuerdo decidiendo la renovación total de su Consejo Rector, que se tomaron mediante la privación del derecho de voto de los comuneros ya referidos, dando lugar al correspondiente recurso de alzada ante el Ayuntamiento anteriormente citado, promoviendo después los correspondientes recursos contencioso-administrativos que fueron acumulados en el actual y en el que se solicita la nulidad de los mencionados acuerdos por entender que son nulos de pleno derecho de acuerdo con el artículo 47 y 48 en su caso de la Ley de Procedimiento Administrativo, por no tener atribuciones el Consejo Rector para negar a ningún comunero el derecho de voto a la luz de todo el articulado de los Estatutos de la Comunidad. Que la Comunidad de Propietarios del núcleo residencia Villafranca del Castillo se opone alegando con carácter prioritario y fundamental la inadmisibilidad al amparo del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, por entender que no es factible la revisión por esta jurisdicción de los actos impugnados, por no tener carácter administrativo la entidad que los ha acordado y no vulnerar una norma de Derecho Administrativo, ya que a su juicio sólo puede tener tal carácter los tomados con fines urbanísticos, para los que la normativas de esta clase prevé las "entidades urbanísticas colaboradoras", y añadiendo, que así lo entiende el artículo 37 de los Estatutos, que hace referencia a los supuestos que resuelven cuestiones urbanísticas o administrativas, concluyendo que la cuestión planteada en este recurso no queda comprendida en ninguna de las dos materias, por lo que no era procedente formular recurso de alzada ante el Ayuntamiento y consecuentemente interponer el presente contencioso-administrativo. Que el Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, dispone en el artículo 26 al estudiar las entidades urbanísticas colaboradoras que tendrán carácter administrativo y dependerán en este orden de la Administración Urbanística actuante, las que se regirán en primer lugar por sus Estatutos, según prevé el artículo 24; y el artículo 37 de los mismos establece la posibilidad de formular recurso de alzada ante el Ayuntamiento en las cuestiones urbanísticas y administrativas, en general, sin hacer limitación alguna, y finalmente el artículo 38 concreta que el Ayuntamiento tiene el deber de fiscalizar la actuación de la Comunidad, como Órgano de Control Urbanístico, pudiendo proceder a la inspección de los documentos, libros y demás elementos para conocer la actuación que de aquélla y su desenvolvimiento económico, afectando la actuación de la Corporación a controlar la faceta administrativa interna, por tanto los actos impugnados que se acordador por el Consejo rector y la Asamblea General de la Comunidad que se recogen en el primer considerando, forman parte de una actividad de la entidad que directamente está en relación con cuestiones urbanísticas y administrativas, como las obras de conservación urbanística o mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los distintos servicios que tiene a su cargo la entidad referida, ya que el excluir a un determinado número de comuneros de sus derechos a participar e intervenir en la formación de la voluntad asamblearia que rige la administración de la entidad, conforme dispone el artículo 9.° de los Estatutos en el apartado E) y F), puede repercutir de forma directa los resultados que se tomen y en la actuación de la misma en la conservación de los elementos urbanísticos referidos y, por tanto, es materia susceptible de recurso ante el Ayuntamiento de acuerdo con el repetido artículo 37 y posterior revisión por la jurisdicción contencioso-administrativa, hecho que viene a ser reconocido por la Comunidad cuando empleó el procedimiento de apremio administrativo para cobrar las cuotas de los comuneros, razones por las que debe ser rechazada la falta de jurisdicción alegada, desestimando la misma como causa de inadmisibilidad del presente recurso, pasando a resolver el fondo de la cuestión planteada, y en cuanto al fondo del mismo "que el acuerdo adoptado por el Consejo Rector de la Comunidad de Propietarios de Villafranca del Castillo, entidad urbanística colaboradora, el día 24 de marzo de 1980, privando del derecho de voto a todos los comuneros que fueran deudores a la Comunidad con abierta infracción de lo dispuesto en el artículo 9.°, apartados E) y F), de los Estatutos, que establece tal derecho, se ha tomado sin que exista artículo o precepto alguno que le autorice a dicho Consejo o lo faculte para impedirles del ejercicio del derecho reconocido estatutariamente, por tanto se esta ante el supuesto de un órgano manifiestamente incompetente para dictar el acto en cuestión, que lleva consigo la nulidad de pleno derecho conforme dispone el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin que pueda aceptarse la manifestación útil que se hace en un informe de que el artículo 9.° se refiere a concurrir a las Asambleas y poder intervenir expresando sus opiniones, ya que claramente se añade que su intervención en la formación de los acuerdos es proporcional a sus respectivas cuotas de participación en la Comunidad; que asimismo los acuerdos tomados por la Asamblea General de la Comunidad, en 18 de abril y 30 de mayo de 1980, se alcanzaron sin permitir la participación en la emisión de voto de los comuneros que habían sido privados por el Consejo Rector, lo que implica prescindir de las normas esenciales de los Estatutos para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, infringiendo así el citado artículo 47, en el apartado c), de la mencionada Ley de Procedimiento Administrativo, que lleva consigo también la nulidad de pleno derecho".

4.° Que la Comunidad de Propietarios, personada en autos a través de su representante, así como la Abogacía del Estado, solicitó la inadmisibilidad del recurso con base, entre otros razonamientos, a que: Declare la parte actora que la Comunidad de Propietarios, cuyo acuerdo se impugna, ostenta la naturaleza jurídica de entidad urbanística colaboradora, circunstancia de la que deriva su sujeción a la fiscalización del Ayuntamiento en cuestión y, en definitiva, el carácter administrativo de la vía impugnatoria previa utilizada y la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa; es decir, que en cuanto que la demanda interpuesta se basa exclusivamente en la supuesta infracción por el acuerdo recurrido de determinados preceptos estatutarios de la Comunidad actuante y no en la hipotética vulneración de disposiciones legales o administrativas de eficacia general, el reconocimiento de la competencia de la jurisdicción contenciosa requeriría no sólo el pronunciamiento favorable acerca de la naturaleza administrativa de la persona jurídica autora del acto objeto de recurso, sino, también, y además, respecto del carácter jurídico administrativo de los Estatutos supuestamente vulnerados, ya que la competencia de la Sala viene determinada por la conjunción de ambos elementos subjetivo y objetivo, por obra de lo cual aquellas actuaciones del Ente público que no se hallen sujetas al Derecho Administrativo resultan ajenas a este orden jurisdiccional; el Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, señala al efecto que las entidades urbanísticas colaboradoras se regirán por sus Estatutos y por lo dispuesto en el propio Reglamento, añade determinadas reglas (artículo 24.3) especiales en relación con las diferentes modalidades que de tales entidades se hallan legalmente previstas (Juntas de Compensación, Asociaciones Administrativas de Propietarios en el Sistema de Cooperación y Entidades de Conservación), sin que en el presente supuesto sea conocida la calificación que al efecto correspondería al ente autor del acto impugnado; ha de mencionarse, en relación con lo expuesto, la improcedente alegación que hace el actor de los artículos 47 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en primer lugar porque los Estatutos constituyen la regla básica y fundamental del ente y, en su caso, supuesto que no se admitieran las alegaciones anteriormente expuestas, el carácter administrativo de la cuestión debatida había de justificarse, precisamente, en función de tal consideración, y, además porque la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo únicamente se extiende al procedimiento de las Corporaciones Locales y de los Organismos Autónomos (artículo 1.°4 de la Ley), calificaciones no comprensibles de la entidad aquí contemplada; y a este respecto cabe decir que la Sala rechaza tal petición de admisibilidad con base en los razonamientos anteriormente tenidos en cuenta, sobre este mismo particular o cuestión previa adjetiva o prioritaria tenidos en cuenta en anterior sentencia aludida número 407 de 7 de julio de 1984, recurso número 187/1983, transcritos en el anterior apartado, que para no incurrir en repeticiones innecesarias damos aquí por reproducidos, y que centraban tal denegación a la petición de inadmisibilidad en la interpretación que había de darse al artículo 26 del Reglamento de la Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, determinante de que las entidades urbanísticas colaboradoras tendrán carácter administrativo y dependerán en este orden de la Administración Urbanística actuante, las que se regirán en primer lugar por sus Estatutos, según prevé el artículo 24, y el artículo 37 de los mismos establece la posibilidad de formular recurso de alzada ante el Ayuntamiento en los casos allí indicados que la expresada sentencia matiza y razona. 5.° Que en cuanto al fondo del asunto planteado, nulidad del acuerdo adoptado por la Asamblea General de la Comunidad de Propietarios indicada, en fecha 30 de noviembre de 1980, aprobando el acta anterior que se impugna con base en que es nulo de pleno derecho al estar adoptado bajo la supresión del derecho de voto a determinados comuneros se contraviene los preceptos legales y estatutarios, es evidente que la Sala conforme a la normativa aplicable al caso que declaró nulos anteriores acuerdos, privando del voto a determinados comuneros por no estar al corriente en el pago de cuotas, todo ello según se recoge acerca de este particular en el anterior apartado de esta sentencia con razonamientos que aquí damos por reproducidos, es evidente procede esencialmente declarar la nulidad de dicho acto de aprobación de anterior acta que ya venía viciada de nulidad absoluta por las razones apuntadas, extremos todos ellos que obligan a estimar el recurso interpuesto. 6.° Que no son de estimar razones determinantes de una expresa condena en costas, según determina el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional.

Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 8 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos: Los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia apelada y en esta resolución, y los de general y pertinente aplicación. Aceptando los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida.

La pretensión revocatoria de la apelante, la DIRECCION000 ", de la sentencia que declaró la nulidad de su acuerdo de 30 de noviembre de 1980 por haber sido privado del derecho de voto a los comuneros morosos de las cuotas sociales adeudadas, y desestimó la inadmisibilidad aducida por el Abogado del Estado, apartado de esta apelación invocada también por la codemandada, estimando ser incompetente esta jurisdicción para conocer del recurso interpuesto, ha sido fundamentada reiterando la petición de inadmisibilidad y, de no darse lugar a ella, el ser conforme a Derecho el acuerdo impugnado aprobatorio del acta anterior de la Asociación a que contrae el acto recurrido.

La inadmisibilidad fundada en no tener naturaleza administrativa el acuerdo recurrido y los acuerdos privativos del derecho de voto en base a los cuales se impidió a algunos comuneros votar en la sesión en que se adoptó el de 30 de noviembre de 1980, rechazada por el Tribunal de Instancia, según los razonamientos anteriormente tenidos en cuenta sobre el mismo particular en la sentencia 407 de 7 de julio de 1984, recurso 187/ 1983, por la que anularon los acuerdos privativos de ese derecho por la causa indicada de morosidad en el pago de las cuotas asignadas a los comuneros, no puede estimarse que concurra en este supuesto al no incidir la causa prevista en el artículo 82.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ya que el carácter de las entidades colaboradoras de la acción urbanística de la Administración, sean éstas de constitución obligatoria o voluntaria, implican por la naturaleza y finalidad de su objeto; la participación, bajo la tutela de la Administración actuante y su intervención fiscalizadora en los actos de la entidad, en la actividad urbanística sujeta al Derecho Público Administrativo en el que convergen el interés de la propiedad privada y el público que exige la ordenación del suelo; sin perjuicio de que su gestión pueda ser encomendada a la Administración o a los organismos privados, artículo 4.° del texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, sujetos en el ejercicio de sus potestades urbanísticas al Derecho Administrativo; cuestión ésta apreciada correctamente por el Tribunal de Instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y concordantes de la Ley del Suelo y 24 y siguientes de su Reglamento de Gestión Urbanística ; naturaleza administrativa de los actos de esas entidades colaboradoras de la urbanización que no ofrece duda al exigir su constitución la aprobación de la Administración actuante, artículo 27 de ese Reglamento, y ser impugnables sus acuerdos ante la misma, artículo 29; sin que pueda aducirse en este caso que el acto de aprobación por la Asamblea de un acta anterior de la entidad sea ajena al ejercicio de la potestad de aprobar la gestión administrativa de la entidad, así como el que se impidiera el derecho al voto de los comuneros morosos pueda entenderse como un acto de la Asamblea ajeno al Derecho Público Administrativo, toda vez que la privación de ese derecho implica por su naturaleza el modificar lo establecido en los Estatutos, alterando el presupuesto de participación de los asociados y, en consecuencia, infringiendo lo dispuesto sobre la inclusión en la entidad de los titulares de un derecho contemplado en la norma estatutaria que trae causa de los derechos y obligaciones de los propietarios del suelo, según el sistema de actuación aplicable, o de las obligaciones de conservación de las urbanizaciones, artículo 25 del Reglamento de Gestión en relación con el 126 de la Ley del Suelo para el sistema de compensación, y 131.3 del mismo Cuerpo legal para el de cooperación, de lo que se deduce que el derecho de participar mediante el voto en las asambleas de propietarios es de naturaleza administrativa al incidir en la actividad urbanizadora o en la conservación de su obra; y por ello debe desestimarse lo alegado acerca de la inadmisibilidad del recurso al ser el acuerdo recurrido y la desestimación del recurso de alzada formulado ante el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada un acto de los comprendidos en el artículo 1.° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa .

En cuanto al fondo de la pretensión ejercida en esta apelación procede afirmar que la privación del derecho de voto constituye un acto que de naturaleza a la entidad constituida por los partícipes en la urbanización en razón de sus derechos sobre el suelo comprendido en la misma, sin que pueda estimarse implícito en los Estatutos ni admitir que la Comunidad por el impago de las cuotas quede indefensa frente a los morosos, ya que la vía de apremio administrativo en el ejercicio legítimo de la entidad para exigir el pago de unas cuotas, es el medio adecuado para el cumplimiento de una de las obligaciones de los comuneros que responden con sus bienes de esa obligación, entre ellos el de la parte del suelo de la urbanización de que son titulares; privación que no puede contemplarse como medida disuasoria o correctora del impago de las cuotas, pues con ello se desvirtúa la propia naturaleza de la entidad, apartando a quienes tienen derecho a conformar con su voto la voluntad asociativa que se vería privada de la legitimidad en sus decisiones.

Por lo expuesto, y en base a los mismos fundamentos de la sentencia apelada, procede estimar el recurso de apelación interpuesto, sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.