STS, 20 de Mayo de 1991
| Ponente | PAULINO MARTIN MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1991:14445 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.439.-Sentencia de 20 de mayo de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín.
PROCEDIMIENTO: Revisión..
MATERIA: Designación de Jefe del Departamento de Limpieza Urbana en el Ayuntamiento de
Madrid. Contradicción. Excepción de litisconsorcio pasivo necesario. Causas casacionales.
Relación jurídico-procesal. Inadmisión.
NORMAS APLICADAS: Arts. 24, 53.3 en relación con el 24 CE. arts. 5.°, 6.°, 7.°3 y 238.2 LOPJ. arts. 64 en relación con el 29.1 b), 81, 82 y 102 y 131 de la Ley Jurisdiccional; arts. 531 y 1.809 LEC; art. 80 LPA.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia TS. 24 febrero 1984 ; Sentencias 23 enero, 23 octubre
1986,2 y 17 junio, 23 abril y 23 septiembre 1987, 19 enero, 4 y 17 octubre 1989, 19 octubre 1990,
25 febrero y 25 julio 1991; Sentencias TC 2 mayo y 27 julio 1984, 20 diciembre 1985,14 diciembre 1986,11/1987, 66/1988 y 4 junio 1990 .
DOCTRINA: El recurso contencioso-administrativo es un proceso contra un acto o disposición
administrativo en el que se demanda a la Administración autora del mismo y sin perjuicio de que los
titulares de derechos e intereses puedan o deban comparecer como codemandados o
coadyuvantes para defender el acto o disposición impugnados si les conviniere. El motivo dicho es
de carácter cuasicasacional. La relación jurídico-procesal se constituye, como regla, entre el
demandante y la Administración. Por las particularidades del contencioso-administrativo sería muy
difícil -en muchos casos- que el actor tuviera que identificar y dirigir la demanda contra todos y cada
uno de los posibles afectados.
Si bien la Ley puede y debe a veces establecer trámites de admisión en armonía con la naturaleza
jurídica del recurso de que se trate, debe tenerse en cuenta que los requisitos a establecer, en todo
caso, no pueden llegar a desnaturalizar la figura jurídica del recurso, de conformidad con los
principios que informan el sistema.No poder justificarse una resolución jurisdiccional inaudita parte más que en los casos de
incomparecencia expresa o tácita o por negligencia imputable a la propia parte.
En la villa de Madrid, a veinte de mayo de mil novecientos noventa y uno.
En el recurso extraordinario de revisión núm. 55/1988 que pende ante esta Sala Especial, promovido por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de don Tomás
, y bajo la dirección de Letrado; contra la Sentencia firme dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de fecha 24 de junio de 1986, en autos de recurso núm. 35/1984 , sobre designación del actor como Jefe del Departamento de Limpieza Urbana en el Ayuntamiento de Madrid; siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora doña Cayetana de Zulueta y Luchsinger, y bajo la dirección de Letrado.
Antecedentes de hecho
Por acuerdo de la Alcaldía del Ayuntamiento de Madrid de fecha 22 de febrero de 1984, se desestimó el recurso de reposición formulado por don Tomás contra el dictado por la citada Alcaldía de 2 de septiembre de 1983, por lo que se disponía el nombramiento provisional hasta su designación definitiva de don Fermín , para desempeñar el puesto de Jefe del Departamento de Limpieza Urbana de la mencionada corporación.
Contra los anteriores acuerdos se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala Segunda de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Madrid, en el que, previos los trámites legales oportunos se dictó Sentencia de fecha 24 de junio de 1986 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Fallamos: Que ante el recurso deducido por el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta en representación de don Tomás , seguido en esta Sala con el núm. 35 de 1984, en impugnación del Decreto de la Alcaldía de Madrid de 2 de septiembre de 1983, por el que se disponía el nombramiento provisional y por necesidades del servicio de don Fermín , para desempeñar el puesto de Jefe del Departamento de Limpieza Urbana, y también en impugnación del Decreto de 22 de febrero de 1984 del propio Alcalde-Presidente de la Corporación que desestimaba el recurso de reposición contra el anterior, con acogimiento de la excepción deducida por la representación del Ayuntamiento de Madrid, de litisconsorcio pasivo necesario y no haber sido traído a juicio la persona por él afectada, debemos absolver y absolvemos a citado Ayuntamiento en la instancia del recurso contra él deducido, sin entrar en el fondo del asunto; todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas del procedimiento.»
Notificada a las partes dicha Sentencia comparece ante esta Sala especial de revisión el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de don Tomás , mediante escrito de demanda de fecha 11 de noviembre de 1987, interponiendo recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia firme dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de fecha 24 de junio de 1986 , alegando como motivo de revisión el art. 102.1, apartado b) de la Ley de esta jurisdicción , y suplicando se dicte Sentencia por la que se revise la impugnada dictando otro Fallo en su lugar ajustado a derecho.
Aportados los autos del recurso núm. 35/1984 y emitido informe por el Ministerio Fiscal en el que estima procede admitir a trámite el recurso, la Procuradora doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contesta a la demanda por escrito de 28 de diciembre de 1990, suplicando se dicte Sentencia por la que desestimando las pretensiones revisoras mantenidas de contrario, se confirme la Sentencia impugnada.
No habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba por las partes, se señaló para la votación y Fallo del recurso el día 13 de mayo de 1991, fecha en que tuvo lugar el acto.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín.
Fundamentos de Derecho
El motivo único aducido como soporte de la pretensión de revisión se apoya en el supuesto previsto en el apartado 1 b) del art. 102 de la Ley de la jurisdicción , en relación con el derecho a la plena garantía jurisdiccional que a todos otorga el art. 24 CE ., al alegar contradicción entre la Sentencia impugnada (la dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial deMadrid, de 24 de junio de 1986 , que en el recurso 35/1984 y en impugnación del Decreto de la Alcaldía de Madrid de 2 de septiembre de 1983 en el que disponía el nombramiento provisional de don Fermín como Jefe del Departamento de Limpiezas Urbanas y Decreto de la propia Alcaldía de 22 de febrero de 1984 desestimatorio de la reposición, acoge la excepción de litisconsorcio pasivo necesario, aducida por el Ayuntamiento -al no haberse traído ajuicio a la persona afectada-, absolviendo en la instancia a la Administración municipal demandada, sin entrar en el fondo y sin declaración sobre costas), y las Sentencias del Tribunal Supremo y de la Audiencia Territorial de Madrid de 14 de febrero de 1984 y 23 de octubre de 1986, respectivamente.
La pretensión de revisión se ampara en la causa dicha -1 b) del art. 102 de la Ley de la jurisdicción - por entender que la Sentencia recurrida contradice el contenido doctrinal sustentado por Sentencias anteriores de la propia Sala de la Audiencia Territorial de Madrid y del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1984 y 23 de octubre de 1986.
Es esta una Sentencia que declara la inadmisibilidad del recurso por no haberse dirigido la demanda contra un particular (en este caso funcionario), apreciando excepción de litisconsorcio pasivo necesario, con olvido de que el recurso contencioso-administrativo es un proceso contra un acto o disposición administrativo, en el qué se demanda a la Administración autora del mismo y sin perjuicio de que los titulares de derechos e intereses puedan o deban comparecer como codemandados o coadyuvantes para defender el acto o disposición impugnados si les conviniere.
Y aunque sin desconocer las dificultades que ab initio ofrece el cauce de la causa de revisión invocada (los requisitos de identidad objetiva pudieran aparecer como dudosos, siguiendo el criterio rígido de la interpretación tradicional) no puede olvidarse que el motivo dicho es de carácter cuasicasacional como ha resaltado incluso la jurisprudencia de la Sala (Sentencias de 17 de junio de 1987, 4 y 17 de octubre de 1989, etc.) y en tal supuesto, resultan de obligada aplicación las normas contenidas en el art. 24 CE . (prohibición de indefensión, derecho a un proceso público con todas las garantías, etc.); unido todo ello a que el art. 5.°4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prescribe que en todos los casos en que, según Ley, proceda el recurso de casación será suficiente para fundamentarlo la alegación de infracción de precepto constitucional. Indudablemente, el recurso de revisión previsto en la Ley de la jurisdicción, no es propiamente un recurso de casación en sentido estricto, pero no es menos cierto que entre las causas que amparan el recurso previsto en el art. 102 de la Ley de la jurisdicción , la doctrina, desde siempre (la jurisprudencia también lo ha resaltado en varias ocasiones) ha conceptuado de causas casacionales las previstas en los apartados a), b) y g) del núm. 1 del artículo citado de la Ley de la jurisdicción , lo que aparece reforzado por la especial protección que demandan los derechos fundamentales en nuestro sistema ( art. 53.3 en relación con el art. 24 CE. y art. 5.° y 6.° de la Ley Orgánica del Poder Judicial ).
Así las cosas, en el presente caso el recurso contencioso-administrativo núm. 35/1984 fue promovido por la representación actora contra el Decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Madrid de 2 de septiembre de 1983 (sobre nombramiento provisional del Sr. Fermín para el puesto de Jefe del Departamento de Limpieza Urbana, correspondiente al esquema orgánico aprobado por el acuerdo plenario de 22 de julio de 1983). Y en lo que fuera necesario contra dicho último acuerdo y contra la posible ratificación o nombramiento definitivo del señor nombrado. Asimismo, contra la desestimación presunta del escrito de reposición de 14 de noviembre de 1983.
En el suplico de la demanda contenido en el escrito de 17 de abril de 1984 delimita el ámbito de la pretensión en el sentido de pedir la estimación del recurso con revocación de los acuerdos impugnados por su nulidad manifiesta o de pleno derecho, reconociendo al actor el derecho a seguir desempeñando en propiedad su plaza de Ingeniero Director del Departamento de Limpiezas obtenida mediante el previo concurso entre Ingenieros Industriales del Ayuntamiento a cuya plantilla ya pertenecía previamente.
Con carácter subsidiario procede declarar que el demandante tiene derecho a ostentar sin previa prueba ni requisito adicional alguno la Dirección de cualquier departamento de su especialidad que no suponga otra cosa que la supresión o alteración de la denominación actual, sin que para nada afecte a su derecho la simple variación o adición intrascendente de uno u otro adjetivo a la denominación del Departamento (o de su titular) del que es Director por concurso.
Como se ve de todo lo expuesto el recurso contencioso-administrativo está bien planteado en cuanto es un proceso entablado contra un acto administrativo o una disposición y la parte demandada es la Administración autora del acto, etc. Ello no obsta para que los titulares de derechos e intereses afectados puedan comparecer como codemandados o coadyuvantes para defender -si les conviene- el acto impugnado.Por ello lo que aparece como indudable es que la relación jurídico-procesal se constituye, como regla, entre el demandante y la Administración. El actor cumple con dirigir la demanda contra la Administración que ha dictado el acto recurrido. Los afectados pueden o no comparecer. El estar presentes es un derecho que tienen, pero si no lo hacen no es incluso necesaria su declaración de rebeldía. Por las particularidades del contencioso-administrativo sería muy difícil -en muchos casos- que el actor tuviera que identificar y dirigir la demanda contra todos y cada uno de los posibles afectados. Por ello mismo no es trasladable sin más, las prescripciones del art. 531 y preceptos concordantes de la Ley de Enjuiciamiento Civil y por ende no es encuadrable entre las excepciones que la Ley prevé, la de litisconsorcio pasivo necesario que la Sentencia aplica, absolviendo a la Administración sin entrar en el fondo del asunto; declarando en realidad la inadmisibilidad aunque se aparta en su formulación de lo prescrito en los arts. 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción .
Por todo ello podemos decir que si bien la Ley puede, y debe a veces, establecer trámites de admisión en armonía con la naturaleza jurídica del recurso de que se trate, debe tenerse en cuenta que los requisitos a establecer, en todo caso, no pueden llegar a desnaturalizar la figura jurídica del recurso, de conformidad con los principios que informan el sistema. Menos aún, puede el Juez por vía de aplicación, denegar el acceso al recurso (o el estudio sobre el fondo) en atención a una causa no legal o en aplicación no justificada ni razonable de alguna de las causas legales de inadmisión. A tal efecto la jurisprudencia constitucional ha declarado que la figura de la «inadmisión» ha de ser entendida de conformidad con su finalidad y sin poder ello poder convertir el presupuesto procesal en obstáculo insalvable o insuperable, rechazando que pueda convertirse en fuente de incertidumbre e imprecisibilidad para la suerte de las pretensiones aducidas (Sentencias de 23 de abril de 1987 y 19 de enero de 1989, etc.).
Todo ello explica la incorrección jurídica de la solución dada y que no sólo contradice la doctrina de la Sentencia citada de contrario como punto de referencia (SSTS de 24 de febrero de 1984 y de la propia Sala de 23 de octubre de 1986, etc.) sino que supondría introducir en el recurso contencioso-administrativo una causa de inadmisibilidad no prevista legalmente y que en este supuesto representa para el demandante una auténtica indefensión en cuanto se deja de estudiar y dar respuesta a la pretensión ejercitada con violación del derecho a la plena garantía jurisdiccional que a todos otorga el art. 24 CE .
Cosa distinta es que aquí, perfectamente identificado el funcionario que desempeñaba la plaza atribuida provisionalmente por los acuerdos combatidos, debió ser emplazado personalmente por resultar insuficiente el efectuado mediante la publicación del anuncio en el «Boletín Oficial» [ art. 64 en relación con el art. 29.1 b) de la Ley de la jurisdicción ]. Y ello a pesar de que la Sala de instancia en la providencia de admisión del recurso a trámite de 27 de enero de 1984 ordena «requerir a la Administración demandada para que proceda a emplazar ante esta Sala, por veinte días, personalmente o en las formas previstas en el art. 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo a quienes sean titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y aparezcan identificados en el expediente»; mandato que no aparece cumplido (así puede afirmarse después de examinar los autos de Primera Instancia) por el Ayuntamiento. Por eso la Sala debió exigir el cumplimiento de lo ordenado, en vez de desentenderse de su propio proveído y menos aceptar la excepción que dedujo, como causa de inadmisión, cuando lo procedente era, para evitar una resolución judicial que pudiera ocasionar una posible indefensión al funcionario afectado por la pretendida nulidad del acuerdo de nombramiento impugnado, seguir la línea de la doctrina jurisprudencial (siguiendo la del Tribunal Constitucional) reiterada en fallos declaratorios de nulidad de actuaciones, incluso después de haberse dictado Sentencia (al amparo del art. 24.1 CE. y art. 7.°3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ) y de las que son muestra las SSTS de 23 de enero de 1986, 2 de junio y 23 de septiembre de 1987, 25 de febrero de 1991 y del TC de 2 de mayo y 27 de julio de 1984, 20 de diciembre de 1985, 14 de diciembre de 1986, etc. para que las personas perfectamente identificadas y sin duda afectadas por la pretensión ejercitadas sean llamadas a comparecer previo emplazamiento individual en forma legal para impedir la indefensión, al no poder justificarse una resolución jurisdiccional iaudita parte, más que en los casos de incomparecencia expresa o tácita o por negligencia imputable a la propia parte (SSTC 11/1987, 66/1988 y de 4 de junio de 1990, y de esta Sala de 19 de octubre de 1990 y 25 de febrero de 1991, etc.).
Procede en consecuencia, declarar la viabilidad del recurso; al amparo de la causa alegada [1
b)] en relación con lo preceptuado en los arts. 24 y 53 CE ., unido a que la norma contenida en el art. 238.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, refuerza tal conclusión; y ser procedente, por ello, la estimación del recurso con rescisión de la Sentencia impugnada, ordenando la retroacción del trámite procedimental de la instancia, con nulidad de actuaciones al momento de contestación a la demanda, para que previo emplazamiento en forma de los titulares de derechos e intereses legítimos afectados y en particular el Sr. Fermín (en realidad exigir o llevar a la práctica lo acordado y no cumplido por la providencia de la Sala de instancia de 27 de enero de 1984) puedan comparecer y formular escritos de contestación a la demanda,instar el recibimiento a prueba, etc., dando posteriormente a los autos el curso legal y en su momento dictar nueva Sentencia conforme a Derecho y en la que se tendrán en cuenta las consideraciones generales que en esta revisión se contienen.
Al estimarse el recurso de revisión por imperativo del art. 1.809 de la Ley procesal civil , en relación con el párrafo segundo de los arts. 102 y 131 de la Ley de la jurisdicción , no procede formular declaración expresa sobre costas. Devuélvase el depósito en el caso de haberse constituido.
Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación.
Que debemos estimar el recurso de revisión núm. 55/1988 promovido por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de don Tomás , dirigido por Letrado, contra la Sentencia firme dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 24 de junio de 1986 (recurso núm. 35/1984 ), por resultar la revisión entablada procedente en derecho. Y en consecuencia, se declara rescindida dicha Sentencia, dejándola sin efecto.
Asimismo, se declara la nulidad de actuaciones en el proceso de instancia, ordenando la retroacción del trámite procedimental al momento procesal adecuado, para que los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos afectados por la pretensión ejercitada y en particular don Fermín puedan comparecer, previo emplazamiento individual hecho en forma legal, formular escritos de contestación y proposición de prueba, etc. Dictándose en su día nueva Sentencia conforme a derecho y en la que habrán de tenerse en cuenta las consideraciones generales en que se funda este fallo. Todo ello sin declaración sobre costas. Devuélvase el depósito.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Rafael de Mendizábal Allende.- Pablo García Manzano.- José Luis Martín Herrero.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Julián García Estartús.- Ángel Rodríguez García.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Carmelo Madrigal García.- Ricardo Enríquez Sancho.- Mariano Baena del Alcázar.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín, Magistrado del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala Especial de Revisión, de lo que como Secretaria de la misma, certifico.- María Dolores Mosqueira Riera.- Rubricado.
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