STS, 22 de Mayo de 1994
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| ECLI | ES:TS:1994:3969 |
| Fecha de Resolución | 22 de Mayo de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.447.-Sentencia de 22 de abril de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Igualdad. Denegación de permiso de trabajo.
NORMAS APLICADAS: Ley 62/1978, de 26 de diciembre. Constitución Española. Ley Orgánica 7/1985. Real Decreto 1099/1986, de 26 de mayo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 31 de mayo y 5 de octubre de 1993.
DOCTRINA: No puede admitirse que la concesión del permiso de trabajo deba ser una
consecuencia de la colegiación, pues el tratamiento de cada uno de estos actos está
perfectamente diferenciado, no habiendo inconveniente alguno en que, obtenida la colegiación,
pueda denegarse posteriormente el permiso, si así lo impone la aplicación de las normas concretas
rectoras de éste.
En la villa de Madrid, a veintidós de abril de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 1.148 de 1992 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978 , interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra Sentencia de fecha 27 de noviembre de 1991, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , sobre denegación de permiso de trabajo. Habiendo sido parte apelada doña Gema , que no comparece en esta instancia, pese a haber sido emplazada en tiempo y forma; y oído el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que estimando como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo núm. 750/91, tramitado de acuerdo con el procedimiento especial establecido en la Ley de 26 de diciembre de 1978 de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona y promovido por don Eladio Sin Cebria, en nombre y representación de doña Gema , contra denegación del permiso de trabajo solicitada el 12 de febrero de 1991, por resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Dirección Provincial de Valencia) de fecha 11 de abril de 1991, debemos declarar y declaramos contraria a Derecho la mencionada resolución, con imposición de costas a la parte demandada».
Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación mediante escrito razonado en el que después de formular las alegaciones que estimóconvenientes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimatoria del presente recurso, anulando, revocando y dejando sin efecto la sentencia apelada.
La apelación fue admitida en un solo efecto, remitiéndose las actuaciones previo emplazamiento de las partes, habiendo comparecido la parte apelante en tiempo y forma para sostener la apelación.
Por su parte el Ministerio Fiscal, en su escrito de 2 de enero de 1992, se opone a la apelación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de abril de 1994, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.
Fundamentos de Derecho
Apela el Abogado del Estado la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Gema , por el cauce especial de la Ley 62/1978, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, contra la resolución administrativa por la que se le denegó el permiso de trabajo solicitado para ejercer en el municipio de Oliva (Valencia) la profesión de odontóloga por cuenta propia.
La recurrente, ciudadana argentina, casada con un ciudadano alemán, tenía título de odontólogo expedido en la Argentina, homologado en España por el Ministerio de Educación y Ciencia, y había obtenido la colegiación en nuestro país a virtud de sentencia estimatoria de anterior recurso contra el acuerdo denegatorio de dicha colegiación.
El núcleo de la fundamentación jurídica de la sentencia apelada se contiene en su fundamento de Derecho tercero, que es del siguiente tenor literal:
Tercero. La cuestión a establecer es, según entiende esta Sala, si la denegación del permiso de trabajo supone vulneración de los arts. 11.3, 13, 14, 24 y 35 de la Constitución Española . Aunque la Administración se ha basado en el art. 18 de la Ley Orgánica 7/1985 , lo cierto es que en el presente caso no concurren ninguno de los dos supuestos contemplados en los apartados a) y b) del mencionado precepto y que justificarían un trato desigual en relación con la concesión de permiso de trabajo. Antes al contrario, como alega la documentada formalización de la demanda, los informes de la OMS y del propio Ministerio de Sanidad y Consumo español establecen la existencia de un fuerte déficit de odontólogo, de manera que, lejos de constituir un problema en el mercado de trabajo, parece más bien una necesidad de la salud pública española poder contar con profesionales suficientemente reconocidos. Se trata además del cumplimiento de lo establecido en el art. 2.º 2 del Convenio de Cooperación Cultural entre el Reino de España y la República Argentina (reforzado por la misma Ley Orgánica 7/1985 de 1 de julio que otorga trato de preferencia a los nacionales [sic] de países iberoamericanos), así como del Convenio de 14 de abril de 1969 sobre doble nacionalidad entre ambos Estados y de lo establecido en el art. 15.2 del Real Decreto 1099/1986 de 26 de mayo que reconoce el derecho a concesión de permiso de trabajo por cinco años en las circunstancias que concurren en la interesada, sin que, finalmente, quepa alegar infracción de directrices comunitarias, puesto que lo establecido en el anexo XXXII, apartado II.3 del Acta de Adhesión del Reino de España a la Comunidad Europea no afecta, en cuanto al ejercicio profesional de la Odontología, a compromisos bilaterales contraídos con anterioridad al Acta de Adhesión entre España y terceros Estados. Por lo demás, el art. 4º de la directiva 78/687 de 25 de julio de 1978 del Consejo de la CE posibilita el ejercicio profesional de la demandante en nuestro país. Además, es bien claro el principio establecido por reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo y de este mismo Tribunal (sic) el sentido de que la obtención del permiso de trabajo es consecuencia de la Colegiación, y no al contrario. La actuación de la Administración, en este caso, supone una vulneración de lo establecido en los arts. 13 y 14 de la Constitución Española
.
El Abogado del Estado apelante censura la aplicación del principio de igualdad que se hace en la sentencia, sosteniendo que la resolución recurrida no hacía sino aplicar la Ley Orgánica 7/1985 , teniendo en cuenta los informes existentes en el expediente administrativo sobre la situación de demanda de empleo de los odontólogos españoles y la necesidad de limitar la libre instalación en España de los extranjeros en beneficio del empleo nacional, imputando a la sentencia que al aplicar indebidamente los arts. 14 y 13 de la Constitución Española lo que hace es eliminar la preferencia que la Ley Orgánica 7/1985otorga al empleo de los nacionales españoles.
Por su parte el Ministerio Fiscal postula la confirmación de la sentencia apelada, en la que prosperó su propia tesis, coincidente con la de la recurrente.
Centrados los términos del debate, hemos de destacar de partida que el caso actual es sustancialmente coincidente con los que fueron resueltos por esta misma Sala en Sentencias de 31 de mayo y 5 de octubre de 1993, también referentes a odontólogos argentinos, que, tras haber obtenido la homologación de sus títulos profesionales y la colegiación en España, vieron denegadas sus solicitudes de permiso de trabajo, por consideraciones similares a los que en este caso llevaron a la Administración laboral a denegársela a la demandante en este proceso, los cuales recurrieron por la misma vía procesal especial y ante el mismo Tribunal del que procede la sentencia aquí apelada, y con el mismo resultado estimatorio, fundado en argumentos similares a los de dicha sentencia.
Es claro que tales elementos de semejanza reclaman una solución coincidente por exigencias de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley.
La clave común de los precedentes procesos referidos y del actual consiste en el dato de las limitaciones propias del objeto del proceso especial de la Ley 62/1978 , y en la marginación del mismo de las cuestiones atinentes a la aplicación de la legalidad ordinaria.
Es desde esa obligada perspectiva desde la que debe enjuiciarse la corrección de la sentencia apelada, en función de la crítica que de ella hace el Abogado del Estado apelante.
La lectura del transcrito fundamento de Derecho tercero de la sentencia apelada pone de manifiesto una inexactitud técnica en su inicio, seguida de un saldo lógico, que culmina en la afirmación conclusiva, no fundamentada, sino más bien gratuitamente apodíctica, de que «la actuación de la Administración, en este caso, supone una vulneración de lo establecido en los arts. 13 y 14 de la Constitución Española».
La inexactitud de partida se produce cuando la Sala enuncia «la cuestión a establecer», que, según ella es «si la denegación del permiso de trabajo supone vulneración de los arts. 11.3, 13,14, 24 y 35 de la Constitución Española».
De los preceptos constitucionales referidos sólo el art. 14 y el 24 (este último, por lo demás, no tiene relación con ninguno de los planteamientos ulteriores, ni se declara después su vulneración) tienen trascendencia a los efectos del objeto limitado de este proceso especial, pues los demás quedan fuera del mismo, referido a los derechos fundamentales, contenidos en la sección primera del capítulo II del título primero, junto con el derecho a la igualdad (art. 14) y la objeción de conciencia (art. 30).
La cita de los dos primeros preceptos constitucionales (arts. 11.3 y 13) opera, aparentemente, en la sentencia apelada como base para retribuir a la aplicación de los Convenios bilaterales, que pasa a citar a continuación, una trascendencia constitucional, susceptible de atribuir a la tutela de los derechos que de ellos se derivan la tutela privilegiada, propia de los derechos fundamentales. Así lo demuestra otra inexacta expresión del fundamento de Derecho primero de la sentencia apelada, en el que se define el ámbito limitado del proceso especial de la Ley 62/1978 , y se dice que «hay que señalar que, para la procedencia de esta clase de recurso, basta con que nos hallemos ante una actuación de la Administración que pueda afectar a alguno de los derechos constitucionalmente protegidos», desconociendo así la diferente jerarquía constitucional de los derechos constitucionales, y que sólo los calificados como fundamentales, el de igualdad y la objeción de conciencia, configuran el ámbito propio del citado recurso.
Mas ese planteamiento es inaceptable, debiéndose mantener la diferente funcionalidad de los distintos preceptos desde la perspectiva procesal en que estamos situados.
La sentencia apelada pasa después a analizar la correcta aplicación al caso del art. 18 de la Ley Orgánica 7/1985 , negando que concurran ninguno de los supuestos contemplados en los apartados a) y b) del mismo, que justificarían, dice, un trato desigual en relación a la concesión de permiso de trabajo.
Hablar de «trato desigual en relación con la concesión de permiso de trabajo»'no parece adecuarse al sentido de los apartados, y revela una apriorística equiparación de los ciudadanos españoles y los extranjeros, censurada por el Abogado del Estado en sus alegaciones apelatorias, cuya censura debemos compartir.
Contra lo que indica la sentencia, no estamos ante la necesidad de un trato igual de ciudadanosnacionales y extranjeros, que pueda ser exceptuado en los dos supuestos de los apartados a) y b) del art. 18 de la Ley Orgánica 7/1985 , pues sólo a los ciudadanos extranjeros, y no a los nacionales, se refiere la necesidad del permiso de trabajo.
La desigualdad normativa de las situaciones jurídicas de unos y otros ciudadanos es dato de partida, y la misma no entra en colisión con el art. 14 de la Constitución Española , pues su diferente posición jurídica se establece en la propia Constitución, art. 13.1 , cuando, para establecer los límites de los derechos de los extranjeros, remite a los tratados y la ley, dejando así un amplio margen para que en ésta se puedan diferenciar las condiciones de ejercicio de los derechos atribuidos a los ciudadanos extranjeros, en comparación con las de los nacionales.
Sobre esa base los apartados a) y b) del art. 18 de la Constitución Española en modo alguno pueden considerarse, como hace la sentencia apelada, a modo de supuestos de desviación de un régimen de igualdad de trato en la concesión del permiso de trabajo, sino simplemente como normas limitativas de una concesión, que, al referirse sólo a ciudadanos extranjeros, no admite ninguna posible equiparación con la situación de los ciudadanos españoles.
La referencia a los ciudadanos españoles en dichos dos apartados, y el juicio sobre los elementos de sus respectivos supuestos, nada tiene que ver con una posible aplicación del art. 14 de la Constitución Española , ni puede por tanto convertirse en un problema de aplicación de este precepto constitucional lo que es un puro problema de aplicación de la legalidad ordinaria.
La ulterior cita en el fundamento que analizamos de la sentencia apelada de los informes de la OMS, del Ministerio de Sanidad y Consumo, del art. 2° 2 del Convenio de Cooperación Cultural sobre el Reino de España y la República Argentina, del Convenio sobre doble nacionalidad entre ambos Estados , del art. 15.2 del Real Decreto 1099/1986 , del Acta de Adhesión del Reino de España a la Comunidad Europea y de la directiva 78/687 del Consejo de la Comunidad Europea, nada tiene que ver con un posible problema constitucional de desigualdad en la aplicación de la Ley entre españoles y extranjeros, sino que se trata de un puro problema de aplicación a la demandante de una normativa específica, en la que no está concernido ningún derecho fundamental. La defensa frente a la hipotética vulneración de esa normativa no tiene, pues, acomodo en el proceso especial elegido por la demandante, como sostuvo con acierto el Abogado del Estado en la primera instancia, aunque sin éxito en la sentencia.
Existe así un salto lógico del planteamiento constitucional con el que se inicia el fundamento analizado, a un plano de legalidad ordinaria, sin que se exprese al final en qué sentido la afirmada vulneración de esa legalidad ordinaria revela la vulneración del art. 14 de la Constitución Española , que es, según se ha dejado dicho, el único de los citados en la sentencia (aparte del art. 24 de la Constitución Española del que no se vuelve a hacer la más mínima referencia en cuanto a su hipotética vulneración) que puede incluirse en el ámbito del proceso especial en el que nos movemos, puesto que la equiparación con su hipotética vulneración de la del art. 13, como objeto posible del proceso especial, es inaceptable.
Y es precisamente por razón de ese inexplicado salto lógico por lo que calificábamos de gratuitamente apodíctica la afirmación final de la vulneración de los arts. 13 y 14 de la Constitución Española .
Resulta asimismo inadecuada al caso la afirmación del fundamento analizado de que «es bien claro el principio establecido por reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo y de este mismo Tribunal el (sic) sentido de que la obtención del permiso de trabajo es consecuencia de la colegiación, y no al contrario».
No puede admitirse, ni desde luego este Tribunal Supremo lo ha dicho, que la concesión del permiso de trabajo deba ser una consecuencia de la colegiación, pues el tratamiento del régimen de cada uno de estos actos está perfectamente diferenciada, no habiendo inconveniente alguno en que, obtenida la colegiación, pueda denegarse posteriormente el permiso, si así lo impone la aplicación de las normas concretas rectoras de éste. Sobre el particular, y como terminante desmentido de la tesis de la sentencia apelada, es muy expresiva la Sentencia de esta Sala de 5 de octubre de 1993, fundamento de Derecho 2.ª, que citábamos al principio, y cuyo fundamento damos aquí por reproducido.
Ha de concluirse, por todo lo expuesto, que la sentencia apelada, como sostiene el Abogado del Estado, ha aplicado indebidamente a este caso el art. 14 de la Constitución Española , desconociendo la primaria diferenciación de situaciones entre ciudadanos nacionales y extranjeros, y que, por el contrario, no existe vulneración del referido precepto constitucional en la resolución impugnada en el proceso, por lo quedebemos estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia apelada y desestimar el recurso contencioso-administrativo que dicha sentencia estimó. Todo ello sin perjuicio, y al margen de los meros problemas de legalidad ordinaria sin cabida en este proceso especial.
Es procedente la imposición a la demandante de las costas de la Primera Instancia, al desestimarse totalmente su pretensión, conforme a lo dispuesto en el art. 10.3 de la Ley 62/1987 , sin que, por el contrario, proceda hacer especial declaración en cuanto a las de la segunda, según reiterada jurisprudencia.
Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 27 de noviembre de 1991, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , que revocamos, y en su lugar, debemos desestimar, y desestimamos, el recurso contencioso-administrativo que dicha sentencia estimó, con expresa imposición a la demandante de las costas de la Primera Instancia, y sin hacer especial imposición de las de la apelación.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Vicente Conde Martín de Hijas.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.-Saavedra Maldonado.-Rubricado.
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