STS 430/1999, 20 de Mayo de 1999
| Ponente | D. LUIS MARTINEZ-CALCERRADA GOMEZ |
| Número de Recurso | 2045/1995 |
| Procedimiento | RECURSO DE CASACIÓN |
| Número de Resolución | 430/1999 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Primera, de lo Civil |
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Primera del Tribunal Supremo, integrada por los Magistrados al margen indicados, el recurso de Casación contra la Sentencia dictada en grado de Apelación por la Sala de lo Civil de la Audiencia Provincial de Ourense, como consecuencia de autos de Juicio declarativo de menor cuantía, seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de los de dicha Capital, sobre determinadas declaraciones; cuyo recurso fue interpuesto por DOÑA Leticia, representada por la Procuradora de los Tribunales doña María Belén San Roman López; siendo parte recurrida la XUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillen.ANTECEDENTES DE HECHO
Ante el Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de los de Ourense, fueron vistos los autos, juicio declarativo de menor cuantía, promovidos a instancia de doña Leticia, contra la Xunta de Galicia, sobre determinadas declaraciones.
Por la parte actora se formuló demanda arreglada a las prescripciones legales, en la cual solicitaba, previa alegación de los hechos y fundamentos de derecho, que se dictara sentencia por la que, se declarase: a) Que el contrato suscrito entre la Xunta de Galicia y la accionante, en fecha 14 de noviembre de 1986, es válido y eficaz y de duración indefinida; b) Que la accionante ha asumido y cumplido, puntualmente, todas las obligaciones pactadas en el contrato indicado; c) Que la Xunta de Galicia ha incumplido el contrato pactado al no haber abonado a la accionante dentro del término contractual, los incrementos anuales del I.P.C. pactados; d) Que la Xunta de Galicia ha incumplido sus obligaciones al no haber abonado los gastos de ropa, calzado y otras obligaciones asumidas en cuanto a los niños internados en el centro de la accionante; e) Que la Xunta de Galicia ha resuelto unilateralmente, sin justa causa, el contrato celebrado entre las partes el día 14 de noviembre de 1986; f) Que la Xunta de Galicia ha retirado los niños de la Guardería, Casa-Cuna El Progreso, sin que hubiese causa justa, contribuyendo y generando con ello un daño moral, atendiendo las circunstancias que concurrentes; y que hechas las anteriores declaraciones, se condenase a la Xunta de Galicia: 1.- A estar y pasar por las anteriores declaraciones, 2.- A abonar a la accionante, por daños y perjuicios causados, la suma de 107.488.812 pesetas, por los conceptos que se indican en el hecho XIX, de la demanda; 3.- A que abone, igualmente, por daños morales, la suma de 12.000.000 de pesetas; 4.- Al pago de las costas de este juicio.
Admitida a trámite la demanda la representación procesal de la demandada contestó a la demanda, oponiendo a la misma los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente para terminar suplicando sentencia por la que se declarase la incompetencia del orden jurisdiccional civil para conocer del asunto objeto de litis, admitiendo la excepción de falta de jurisdicción por razón de la materia que corresponde al orden contencioso administrativo; o en su defecto se desestimase la demanda, sin entrar en el fondo del asunto, admitiendo la excepción de falta de reclamación previa en vía gubernativa; o en su defecto se desestimase en su totalidad las pretensiones de la actora formuladas en la demanda, y en todo caso, con expresa imposición de costas a la actora.
Por el Juzgado se dictó sentencia con fecha 26 de julio de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLO: Que con desestimación de las excepciones opuestas por la representación procesal de la demandada, y acogiendo en lo menester la demanda formulada por la Procurador doña María Jesús Santana Penin, en nombre y representación de DOÑA Leticia, DEBO DECLARAR Y DECLARO: a) Que el contrato suscrito entre la Xunta de Galicia y la accionante, en fecha 14 de noviembre de 1986, es válido y eficaz y de duración indefinida; b) Que la accionante ha asumido y cumplido, puntualmente, todas las obligación es pactadas en el contrato indicado; c) Que la Xunta de Galicia ha incumplido el contrato pactado al no haber abonado a la accionante dentro del término contractual, los incrementos del I.P.C., pactados; d) Que la Xunta de Galicia ha incumplido sus obligaciones al no haber abonado los gastos de ropa, calzado y otras obligaciones asumidas en cuanto a los niños internados en el centro de la accionante; e) Que la Xunta de Galicia ha resuelto unilateralmente, sin justa causa, el contrato celebrado entre las partes el día 14 de noviembre de 1986; f) Que la Xunta de Galicia ha retirado los niños de la Guardería, Casa-Cuna El Progreso, sin que hubiese causa justa, contribuyendo y generando con ello un daño moral, atendiendo las circunstancias que concurren.- En consecuencia DEBO CONDENAR Y CONDENO a la XUNTA DE GALICIA, a que abone a dicha demandante -por todos los conceptos (daños y perjuicios, así como daños morales) la cantidad total de CUARENTA MILLONES DE PESETAS en concepto de principal, y al pago de los intereses legales de expresada suma desde la fecha de admisión de la demanda a trámite.- Se imponen a la demandada referida todas las costas".
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de Apelación por la XUNTA DE GALICIA, que fue admitido, y sustanciada la alzada la Audiencia Provincial de Ourense, Sala de lo Civil, dictó sentencia con fecha 31 de mayo de 1995, cuyo fallo es como sigue: "Se acoge el recurso de apelación y se revoca la Sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de los de Orense el 26 de julio de 1994, y con estimación de la excepción de incompetencia de jurisdicción, propuesta por la parte demandada XUNTA DE GALICIA representada por su letrado, y en su consecuencia se absuelve en la instancia a la demandada sin entrar en el fundo del asunto, con imposición de las costras de la primera instancia a la demandante y no se hace pronunciamiento sobre las de este recurso".
La Procuradora de los Tribunales, doña María Belén San Román López, en nombre y representación de DOÑA Leticia, formalizó recurso de Casación que funda en los siguientes motivos: PRIMERO: "Que se formula al amparo del art. 1692.1º L.E.C.: Defecto en el ejercicio de la jurisdicción. Se citan como infringidos los arts. 9.2 y 9.4 L.O.P.J., los arts. 1 y 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956. El presente Motivo incluye un submotivo formulado al amparo del art. 1692.4 de la L.E.C., cuya finalidad es la de atacar la calificación jurídica que del convenio suscrito entre las partes (Xunta de Galicia y recurrente) hace la Sala de instancia, y que es de especial relevancia para el estudio del alegado defecto de jurisdicción, toda vez que depende del régimen jurídico a a que se haya sometido la Xunta de Galicia la circunstancia de ser o no sujeto al derecho administrativo el acto en que consiste la Orden de la Consellería de la Presidencia de 31 de marzo de 1992, resolutoria del vínculo obligacional entre las partes. De no tener su origen el referido acto en una potestad atribuida a la Xunta por una norma administrativa, se tratará de un acto regulado por el derecho privado y no impugnable ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".- SUBMOTIVO ÚNICO: "Que se formula al amparo del art. 1692.4: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se denuncian infringidos los arts. 1281 y 1282 del C.c., el art. 2.7 y el art. 4º, regla 2ª de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965".- SEGUNDO: "Que se formula al amparo del art. 1692.1 L.E.C.: Defecto en el ejercicio de la Jurisdicción. El alegado defecto en el ejercicio de la Jurisdicción se comete mediante violación de lo dispuesto en el art. 9.2 de la L.O.P.J., que atribuye a los Juzgados y Tribunales del orden civil el conocimiento de las materias que le son propias, además de aquellas otras no atribuidas a ningún otro orden jurisdiccional. también vulnera la Sala de apelación lo establecido en el art. 2.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa".- TERCERO: "Que se formula al amparo del art. 1692.1 de la L.E.C.: Defecto en el ejercicio de la Jurisdicción. Se vulnera por la Sala de instancia lo dispuesto en el art. 9.1 y 9.2 L.O.P.J., así como en el art. 51 de L.E.C., en cuanto tales preceptos atribuyen al orden jurisdiccional civil el conocimiento, aparte las materias que le son propias, de todas aquéllas no residenciables en otra jurisdicción".- CUARTO: "Que se formula al amparo del art. 1692.1 L.E.C.: Defecto en el ejercicio de la Jurisdicción. Se denuncia el defecto en el ejercicio de la jurisdicción al haberse desconocido por la Sala de instancia la fuerza atractiva de la jurisdicción civil que proclama el art. 9.2 L.O.P.J.".
Admitido el recurso y evacuando el traslado conferido para impugnación, el Procurador de los Tribunales, don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la XUNTA DE GALICIA, impugnó el mismo.
No habiéndose solicitado por todas las partes personadas la celebración de Vista Pública, se señaló para VOTACIÓN Y FALLO EL DÍA 4 DE MAYO DE 1999, en que ha tenido lugar.
Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. LUIS MARTÍNEZ-CALCERRADA Y GÓMEZ
La Sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Ourense de 31 de mayo de 1995, resolviendo el recurso de Apelación interpuesto por la parte demandada, la Xunta de Galicia, frente a la dictada por el Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de dicha Capital, de 26 de julio de 1994, acoge el mismo, y declara la excepción de incompetencia de jurisdicción, propuesta por la demandada, para resolver el presente litigio derivado de la acción interpuesta por la actora en cumplimiento del Convenio suscrito entre la misma y la citada Junta de Galicia de 14 de noviembre de 1986, decisión que es hoy, objeto del presente recurso de Casación, formalizado por la actora, con base a los siguientes motivos que a continuación se examinan por la Sala.
En el PRIMER MOTIVO DEL RECURSO, se denuncia al amparo del art. 1692.1º L.E.C., "defecto en el ejercicio de la jurisdicción", haciéndose constar "Se citan como infringidos los arts. 9.2 y 9.4 L.O.P.J., los arts. 1 y 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956. El presente Motivo incluye un submotivo formulado al amparo del art. 1692.4 de la L.E.C., cuya finalidad es la de atacar la calificación jurídica que del convenio suscrito entre las partes (Xunta de Galicia y recurrente) hace la Sala de instancia, y que es de especial relevancia para el estudio del alegado defecto de jurisdicción, toda vez que depende del régimen jurídico a que se haya sometido la Xunta de Galicia la circunstancia de ser o no sujeto al derecho administrativo el acto en que consiste la Orden de la Consellería de la Presidencia de 31 de marzo de 1992, resolutoria del vínculo obligacional entre las partes. De no tener su origen el referido acto en una potestad atribuida a la Xunta por una norma administrativa, se tratará de un acto regulado por el derecho privado y no impugnable ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa"; a continuación se expone una serie de "alegaciones legales y doctrinales", y se escribe que, "es relevante la calificación del contrato, no ya porque conduzca su enjuiciamiento a uno u otro orden jurisdiccional, pues en este punto "...de acuerdo con lo dispuesto en el art. 9.4 L.O.P.J., (y art. 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956) 'el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo'. lo que le otorga una naturaleza revisora, desde siempre reconocida por doctrina y jurisprudencia. Sin embargo, en el supuesto de autos no existe el acto de la Administración Pública sujeto al derecho administrativo que se constituye en presupuesto procesal indispensable de la actuación de los órganos de la todavía llamada jurisdicción contenciosa. La ausencia de actividad de la Administración en régimen de poder público, o investida de las prerrogativas que el ordenamiento le confiere, implica a su vez ausencia de sujeción a las normas administrativas de las que nacen las potestades que, en cuanto ejercitadas, se convierten en actos frente a los particulares. La Xunta de Galicia, a través de la Consellería de Traballo e Servicios Sociais, resuelve mediante Orden de 31 de marzo de 1992, el convenio de colaboración suscrito con la recurrente en noviembre de 1986. La mencionada Orden es indudablemente un acto de Administración Pública, de alcance resolutorio, mas no un acto administrativo 'strictu sensu'. A este respecto es decisiva la posición adoptada por la Xunta en el precitado Convenio de Colaboración, y por ende, la naturaleza jurídica que se le atribuya a éste...".
En el SUBMOTIVO ÚNICO de este recurso que, "se formula al amparo del art. 1692.4: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se denuncian infringidos los arts. 1281 y 1282 del C.c., el art. 2.7 y el art. 4º, regla 2ª de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965"; aduciendo que el Convenio que se analiza tiene su base en una actividad de fomento y colaboración de la Administración Pública, que recurre al método de los conciertos para el ejercicio de las competencias asumidas mediante los Reales Decretos de transferencia que se indicaron; que debe tenerse en cuenta, entre otros, el art. 1282 C.c., en cuanto a la calificación del Convenio suscrito, concluyéndose, que se trata de un Convenio de colaboración, que la Junta concierta con la recurrente desprovista de prerrogativas de poder público, que debe de interpretarse como un acto de Administración no sujeto al derecho administrativo y, en consecuencia, inimpugnable ante esa Jurisdicción, de este modo, y no existiendo acto administrativo alguno susceptible de impugnación, devendría incompetente el orden jurisdiccional contencioso, de naturaleza esencialmente revisora, y resultaría incontestable, al amparo del art. 9.2 de la L.O.P.J., el conocimiento por esta jurisdicción; el Motivo no prevalece, ya que, frente a ello, es suficiente con transcribir la recta decisión emanada por la Sentencia recurrida, y que se contiene en su F.J. 1º, en donde se plantea la controversia derivada en la pretensión de la actora de que se cumpla lo dispuesto en el Convenio suscrito entre las partes de 14 de noviembre de 1986, resuelto -según la propia recurrente- por la Orden de 31 de marzo de 1992 de la Conselleria de Traballo e Servicios Sociais de la Xunta demandada, en el F.J. 2º, plasma la "ratio decidendi", a saber: "...La Consellería de la Presidencia a través de la Dirección Xeral de Xusticia, subdirección Xeral de Protección de Menores, tiene asumidas las competencias de tutelar y prestar atención a los jóvenes y niños que, por circunstancias especiales e inadaptación, abandono o marginación etc., necesitan de una protección específica por parte de los poderes públicos (Decreto 188/86 de 12 de junio, Consellería de la Presidencia), y en consecuencia en el antecedente III, en relación con el 1º, se dice que 'La Consellería de la Presidencia está interesada en aceptar la colaboración de la Guardería Casa-Cuna 'EL PROGRESO' citada, para que desarrolle las funciones educativas, cuidado y atención de los menores, víctimas de la desatención por parte de sus padres o tutores y que se encuentran bajo la tutela de los poderes públicos', de manera que se desprende de lo expuesto que la Consellería ejerce su potestad en la prestación del servicio público y en base a ello, la Guardería 'El progreso', desarrolla la tarea colaboradora asistencial de los menores bajo la tutela de la Administración"; asimismo, en los FF.JJ. 3º, 4º y 5º, se añade: "Prueba de lo antes dicho, es que se establece en el convenio, que la Consellería de la Presidencia, en base a lo dispuesto en los artículos 3 y 10 del Decreto 118/86 de 12 de julio, ejerce el control, inspección y seguimiento sobre la mencionada Guardería Casa-Cuna, sin ninguna traba y condición y con la periodicidad que crea oportuno y que la tramitación del ingreso de un menor en el Centro se hace siempre a través de la Sección de Menores de la Delegación de la Xunta en Orense y de acuerdo con la normativa que establezca la Subdirección Xeral de Protección de Menores... También es significativo, el requisito habilitante de la inscripción de la mencionada Guardería en el Registro de Instituciones, Organismos, Asociaciones y Centros que desarrollan funciones en protección de menores y también que en el pacto decimotercero la Administración, se reserva, la facultad de suspender unilateralmente el convenio, de forma provisional o definitivamente... Por sentado lo anteriormente expuesto, se aprecia que el convenio es administrativo por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público, conforme al art. 4 de la Ley de Contratos del Estado, y porque el convenio revela la presencia en la causa, de un fin público, como elemento esencial del mismo (st. 8 de marzo de 1986), por lo que procede acoger la excepción de incompetencia de jurisdicción propuesta...": a todo lo que se añade en razón al contenido de dicho Convenio, cuyo cumplimiento se exige por la parte actora, y con independencia de que no exista al respecto ningún acto administrativo que pueda atraer, en el sentir del Motivo, la competencia del orden administrativo, ya que en su caso, lo será por razón de la materia, que es evidente, esa atribución (es suficiente entre varias normas de cobertura, citar el art. 27- núm. 23 de L.O. 1/1981 de 6 de abril del Estatuto de Galicia, que prescribe la competencia "ope materiate" de la Junta) lo que, además, según el propio impugnante se ampara no sólo en esa normativa que se hace constar al respecto, sino cuanto se indica, con absoluta corrección, entre otros argumentos legales en la correspondiente a la Ley de 21/1987, 11 de noviembre en Materia de Adopción y Protección de Menores, al sancionar la posibilidad de que existan entidades privadas colaboradoras en los objetivos o designios de dicha materia de adopción, y con base a ello y, teniendo en cuenta la consideración de que la actora es la Directora responsable de la Guardería Casa-Cuna "El Progreso", y así lo destaca la Audiencia, acontece que la citada Guardería ha sido habilitada al efecto, como centro colaborador de tal administración, y que esta habilitación consta con la preceptiva inscripción de la Guardería en los específicos registros, a lo que se agrega la función de control y de la propia Consejería, según el Pacto 3º del citado Convenio a tenor de los arts. 3 y 10 del D. 118/86 y la citada inscripción a tenor del art. 12 según O. 1-7-84; es claro, por tanto, que la relación entre habilitante y habilitado, es indiscutiblemente de naturaleza administrativa en virtud sobre todo del objeto sobre el que recae; que para evaluar esa colaboración, es aplicable, asimismo, el preámbulo de la citada Ley 21/87, así como su Disposición Adicional 1ª, párrafo 2º, aparte, además la del Decreto de la Junta de Galicia, núm. 196/88 de 28 de julio, (D.O.G. 17-8-88) en cuya Disposición primera señala que "a los efectos de lo dispuesto en el párrafo 2º, D.A. 1ª. de la Ley 21/87, de adopción antes mencionada, se establecerá por Orden de la Consejería de Trabajo y Bienestar Social, los requisitos que deben reunir las Asociaciones, para ser habilitadas como instituciones colaboradoras, así como para su acreditación; sin que, por último, se haya vulnerado el art. 4-2º de la Ley de Contratos del Estado, pues, en esta normativa, que, precisamente aplica la Sala "a quo" en su transcrito F.J. 5º, se encuentra confirmada la tesis que se sostiene, ya que es obvio, que el citado Convenio, a tenor de su contenido -F.J. 2º- tiene "una directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público (art. 4.2 L.C.E. según D. 923/1965 de 8 de abril aplicable a la sazón; es evidente, que estos argumentos conducen inexorablemente al rechazo del Motivo.
En el SEGUNDO MOTIVO, articulado por igual amparo procesal, se denuncia el defecto en el ejercicio de la Jurisdicción, teniendo en cuenta, además, lo dispuesto en el art. 9.2 de la L.O.P.J., sobre la "vis" atractiva de esta Jurisdicción, aduciéndose que con la pretensión ejercitada lo que se persigue es una indemnización por daños y perjuicios, incluidos daños morales, causados a la actora por el incumplimiento del convenio suscrito entre ambas partes en noviembre de 1986, y que se evalúan por la demandante en la cantidad por todos los conceptos, de 119.488.812 ptas.; que, naturalmente, teniendo en cuenta que se persigue, un derecho indemnizatorio, debe ser objeto de entendimiento por la jurisdicción civil; y se responde al respecto, que ello no es posible, ya que la causa de dicha indemnización, proviene del incumplimiento de un contrato, cuya indiscutible naturaleza administrativa, ha quedado antes reseñada en el Motivo anterior, por lo cual, será este orden el adecuado para valorar esa protección.
En el MOTIVO TERCERO, denuncia igual defecto en el ejercicio de la Jurisdicción, puesto que, según lo dispuesto en el art. 9.1 de la L.O.P.J., así como el art. 51 L.E.C., se atribuye al orden jurisdiccional civil el conocimiento aparte las materias que le son propias, de todas aquéllas no residenciables en otra jurisdicción; el Motivo, hace premisa de la cuestión, ya que, la materia controvertida es, perfectamente residenciable no en este orden, sino, en la jurisdicción contenciosa, tal y como se ha indicado al responder en el Primer Motivo, por lo cual, procede el rechazo del mismo, al igual que, el CUARTO MOTIVO y último del recurso, en el que se denuncia el defecto en el ejercicio de la Jurisdicción y el mal que supondría confirmar la Sentencia recurrida puesto que, se incurría en lamentable peregrinaje de Jurisdicciones; tampoco el Motivo debe aceptarse, ya que, sin perjuicio de los inconvenientes que supone esa pretendido desvío el peregrinaje de jurisdicciones, en el caso, de que así aconteciera, se subraya, que, frente a cualquier valoración apreciable de esa expresión forense, ha de prevalecer la recta observancia de la normativa sobre los distintos institutos jurídicos que están en juego en la controversia, y aquí pende, - como se ha dicho- el planteamiento de una reclamación por incumplimiento de un Contrato o Convenio suscrito, entre la Xunta de Galicia y la actora de 14-11-1986, que, por razón de la materia, tiene un indiscutible carácter administrativo que no es posible desconocer, por lo tanto, procede, pues, rechazar el Motivo, y con ello, desestimar el recurso con las demás consecuencias derivadas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo españolFALLAMOS
QUE DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS NO HABER LUGAR AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por la representación procesal de DOÑA Leticia, frente a la Sentencia pronunciada por la Sala de lo Civil de la Audiencia Provincial de Ourense en 31 de mayo de 1995; condenamos a dicha parte recurrente al pago de las costas ocasionadas en este recurso. Y a su tiempo, comuníquese esta resolución a la citada Audiencia con devolución a la misma de los Autos y Rollo de Sala en su día remitidos.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos ALFONSO VILLAGÓMEZ RODIL.- LUIS MARTÍNEZ-CALCERRADA Y GÓMEZ.- ALFONSO BARCALA Y TRILLO-FIGUEROA.- RUBRICADO.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el EXCMO. SR. D. Luis Martínez-Calcerrada y Gómez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando celebrando Audiencia Pública la Sala Primera del Tribunal Supremo, en el día de hoy; de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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