STS, 3 de Junio de 1981

SENTENCIA

Excmos. Sres:

Don Manuel Gordillo García

Don Aurelio Botella Taza

Don Vicente Marín Ruiz

En la Villa de Madrid, a tres de junio de mil novecientos ochenta y uno.

VISTO el recurso de apelación interpuesto por la Mercantil "FINCAS Y CRÉDITOS, SA.", representada por el Procurador Don Albito Martínez Diez, bajo & dirección de Letrado; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 10 de noviembre de 1.977 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña , en recurso sobre denegación de licencia de construcción

RESULTANDO

RESULTANDO Que la Comisión Provincial de Urbanísmo de Lugo, en sesión del día 11 de febrero de

1.976 adoptó la resolución de no otorgar a FINCRESA Licencia Municipal de obras para la construcción de un edificio de 24 viviendas, locales comerciales y sótano de garaje, en finca sita en -el nuevo acceso de Lugo a Santiago (Abuín), de dicha ciudad. Interpuesto recurso de reposición ante dicha Comisión Provincial, fue desestimado en 9 de abril de 1.976.

RESULTANDO Que FINCRESA interpuso contra los anteriores actos administrativos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de La Coruña, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se declarara: " A) Que no es conforme a Derecho el acto administrativo dictado por la Comisión Provincial de Urbanismo de Lugo, en sesión celebrada el 9 de abril de 1.976, al resolver el recurso de reposición interpuesto por la Entidad recurrente contra acuerdo de la citada Comisión Provincial de Urbanismo. B) Declarar que debe otorgarse al recurrente la licencia municipal de obras para la construcción de un edificio de 24 viviendas, locales comercíales, y sótano de garaje, en la finca sita en el nuevo acceso de Lugo a Santiago (Abuín), de la ciudad de Lugo". Dado traslado al Abogado del Estado y a la representación del Ayuntamiento de Lugo contestaron la demanda suplicando la desestimación del recursó. Evacuado el trámite de conclusiones, La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente partedispositiva: " FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por "Fincas y Créditos, SA." (Fincresa) contra acuerdos de la Comisión Provincial de Urbanismo de Lugo de. 11 de febrero y 9 de abril de 1.976, que denegaron a la entidad recurrente licencia de obras para construir un edificio en el nuevo acceso de Lugo a Santiago, acuerdos que confirmamos por su adecuación al ordenamiento jurídico; no hacemos declaración sobre el pago de costas".

El anterior fallo se basa en los siguientes Considerandos: PRIMERO.-, Que en el presente recurso, interpuesto por "Fincas y Créditos, SA." (Fincresa), contra acuerdos de la Comisión Provincial de Urbanismo de Lugo de 11 de febrero y 9 de abril de 1.976, dictados por subrogación en la competencia municipal en razón del silencio de la Comisión Municipal Permanente a solicitud de licencia para construir un edificio en el nuevo acceso de Lugo a Santiago, la entidad recurrente, además de sostener que la licencia resultó otorgada por aplicación de la doctrina del silencio administrativo, combate los acuerdos recurridos negando la existencia de los motivos, tenidos en cuenta por las resoluciones recurridas y de los alegados por los representantes de la Administración como fundamento de la denegación de licencia, es decir, que la concesión de licencias estaba en suspenso en la zona en que se pretende construir, que el terreno carece de los servicios mínimos necesarios para poder ser edificado, que el edificio proyectado rebasa en altura y número de pisos el límite máximo permitido y que no guarda las distancias exigidas por la Ley de Carreteras. SEGUNDO.- Que habiéndose denunciado ante la Comisión Provincial de Urbanismo el siLencio del Ayuntamiento a la solicitud de licencia por escrito registrado el 13 de enero de 1.976, el plazo de un mes a que se refiere el artículo 9.1.7º a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales finalizaba el mismo día 13 del siguiente mes de febrero, en vez del día 12 como el recurrente sostiene habida cuenta que dicho plazo debe ser computado de fecha a fecha de acuerdo con el sistema previsto en los artículos 59.y 60.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que en la actualidad es de aplicación general y para toda clase de plazos conforme al criterio de uniformidad que estableció el artículo 5.1 del Código Civil , según la redacción que le dio le Ley de 17 de marzo de 1.973 ; que reformó su Título Preliminar, cómputo que debe realizarse, de conformidad con el artículo 303 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y sentencie de la Sala 5ª de 25 de mayo del año en curso, iniciándolo al día siguiente, en este caso el 14 de enero, y concluyendo el día correlativo del mes siguiente, o sea el día 13 del siguiente mes de febrero, a lo que debe añadirse que no está acreditado que la notificación de la resolución se efectuase con posterioridad a esa fecha, falta de constancia de la notificación que, ciertamente, juega a favor del interesado cuando se trata de interponer un recurso o ejercitar un derecho, pero cuya admisión resulta mucho más problemática cuando las consecuencias que pretenden derivarse suponen la formación, creación o constitución del derecho mismo, todo lo cual, en definitiva, carece en este caso de transcendencia, ya que la Ley de 2 de mayo de 1.975 que reformó la del Suelo, que ara la que se hallaba vigente en la fecha" en que se solicitó la licencia, introdujo el apartado 3º de su artículo 165 después recogido en el 178.3 del Texto refundido aprobado por Real, Decreto de 9 de abril de 1.976 , a cuyo tenor el silencio administrativo no opera en el otorgamiento de licencias en contra de las prescripciones de dicha Ley, dé los planes; proyectos, programas y, en su casó, de las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento; y como se razonará, el proyecto presentado infringe les normas urbanísticas que le son de aplicación, erigiéndose en obstáculo insalvable para la operátividad del silencio administrativo TERCERO.-Que la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencióso-Administrativa, al referirse al objeto del recurso en el apartado IV de su Exposición de Motivos y en el articulado, principalmente en los artículos 37 y 39, distingue dos clases de actos impugnables, las disposiciones generales y los actos administrativos, señalando la Exposición de Motivos que disposición general equivale a precepto de carácter general con categoría inferior a la Ley, es decir, las disposiciones generales tienen una finalidad normativa y se integran, con mayor o menor rango, en el ordenamiento jurídico, en tanto que los actos administrativos, con independencia de que puedan tener como destinatarios un sólo sujeto o también una pluralidad de ellos, persiguen siempre una finalidad particularizada sentencias del Tribunal Supremo de 25 de enero de 1.966, 28 de febrero y 8 de julio de

1.968, 10 de mayo de 1.969, 14 de junio de 1.973 y 19 de junio de 1.974 -, distinción que tiene trascendencia especialmente a efectos de su impugnabilidad, pues mientras las disposiciones generales, de conformidad con el articulo 37.1 y 39 de la Ley Jurisdiccional , pueden ser objeto de un doble recurso, uno directo, contra la disposición misma;, encaminada a su anulación y que produce efectos "erga omnes", y otro indirecto, en que se impugna él acto de aplicación individual, que no afecta a la subsistencia de le disposición y solamente produce sus efectos en cuanto al sujeto o sujetos recurrentes y en el campo concreto de aplicación objeto del recurso, en cambio, en el acto administrativo solamente es posible la impugnación del mismo, tanto si la notificación se ha hecho personalmente, por afectar a personas determinadas, como si, por ser destinatarios una pluralidad indeterminada de sujetos, es suficiente su publicación, en cuyo caso, como señala el artículo 46.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , es suficiente la publicación para qué se produzcan sus efectos en cuanto a los sujetos indeterminados que son sus destinatarios - sentencias de 8 de mayo de 1.965, 2 de marzo de 1.967, 16 de junio del mismo año y 23 de junio de 1.970 pues bien, es evidente que el acuerdo municipal de suspensión de licencias no tiene finalidad normativa ni crea derecho; siendo mera aplicación y cumplimiento de la Ley del Suelo; criterio que,con excepción de la sentencia de 6 de junio de 1.975 , ha sido mantenido por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 8 de marzo de 1.961, 27 de febrero de 1.964 y 12 de noviembre de 1.975 , si bien, por ser de los que afectan a una pluralidad indeterminada de sujetos, como son todos los posibles constructores de la zona afectada por la suspensión, el artículo 22.1 de la Ley que reformó la del Suelo, actual artículo 27.1 del Texto refundido , su publicación habrá de hacerse en el Boletín Oficial de la provincia o provincias en las que haya de surtir efecto y en uno de los diarios de mayor difusión, a partir de cuyo momento surtirá sus efectos de conformidad con el citado artículo 46.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , tratándose por tanto de un acto administrativo que no admite más que su impugnación directa obteniéndose como conclusión de todo lo expuesto que, la existencia de un acuerdo municipal de suspensión de licencias en la zona en que se proyecta el edificio litigioso, en cuanto al que no se ha discutido el cumplimiento de los trámites precisos para su ejecutividad, impide el otorgamiento de licencias en esa zona, por tanto también de la controvertida en este recurso, con independencia de las consecuencias que pudieran originarse por la anulación del acuerdo de suspensión de licencias, si es que ha sido impugnado, pero cuya adecuación al ordenamiento jurídico no es posible discutir en este recurso como si se tratase de una disposición general CUARTO.-Que el artículo 67.1 de la Ley de 2 de mayo de 1.975 , que reformó la del Suelo, estableció que el suelo urbano, además de las limitaciones especificas que le imponga el planeamiento, estará sujeto a la de no poder ser edificado hasta que la respectiva parcela mereciere la calificación de solar, salvo que se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación mediante las garantías que reglamentariamente se determinen, estando reconocido que el terreno en que se proyecta el edificio objeto de la solicitud de licencia carece de algunos de los servicios exigidos por el artículo 63.3 para que pueda reconocérsele la condición de soler, obstáculo que el recurrente trata de obviar haciendo referencia a la posibilidad de que sean realizadas las obras necesarias para dotarlo de esos requisitos mínimos, con olvido de que, como puso de manifiesto la sentencia de 25.de octubre de 1.976 , perfectamente aplicable a la nueva redacción del artículo 67.1 de la Ley reformada del Suelo , que no hizo más que recoger el criterio jurisprudencial sobre licencias condicionadas a la realización de obras necesarias para que el terreno estuviere dotado de los servicios mínimos, lo prescrito en el artículo 9.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales es que la licencia se otorgue o deniegue atendiendo precisamente al proyecto de obras que necesariamente ha de presentarse, puesto que éste es el que, habrá de determinar la obra futura y si cumple o no los requisitos exigidos, por lo que no es posible que la Administración imponga condicionamientos no solicitados y que no han sido contemplados en el proyecto presentado QUINTO.- Que los mismos Razonamientos son aplicables en lo que respecta a la altura del edificio proyectado y número de plantas, que rebasan los límites permitidos en la zona, sin que el segundo de dichos obstáculos quede eliminado por la afirmación que hace el recurrente en su escrito de conclusiones de que además de las seis plantas está permitida también la construcción de un ático, pues el simple examen de la memoria, que expresamente se refiere a la construcción de un edificio de siete plantas (baja y seis tipo) y, sobre todo, de los planos de "alzados" y "secciones" incluidos en el proyecto, pone de manifiesto que el proyecto no se prevé la construcción de ningún ático, resultando aplicable la misma doctrina expuesta con anterioridad en cuanto al condicionamiento de licencias, que en este extremo ha sido también ratificada en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo del año en curso , en la que expresa que no es admisible condicionar el otorgamiento de una licencia a la reducción de una o mas plantas, le que resultaría contradictorio con el proyecto, tanto más, puede añadirse, si ese condicionamiento tiene por objeto la construcción de un ático al que para nada sá refiere el proyecto. SEXTO.-Que aunque el articulo 37 de la Ley de Carreteras de 19 de diciembre de 1.974 prohibe efectivamente las construcciones a ambos la dos de las carreteras que no se ajusten a la línea de edificación que fija a 25 metros de la arista exterior de la calzada, es preciso tener en cuenta que cuando se trate de travesías y tramos de carreteras que discurran por zonas urbanas o estén incluidas en las Redes Arteriales, las normas que rigen son las contenidas en los artículos 47 y siguientes, pero, en todo caso, existiendo una autorización de la Jefatura Provincial de Carreteras de Lugo para edificar a 15 metros del eje de la calzada, otorgada en virtud de la competencia concurrente que en el otorgamiento de licencias corresponde a dicho organismo, que reconoce derechos subjetivos a favor del recurrente, habrá de estarse a lo establecido en la misma, en tanto no sea revocada por vía de impugnación o se anule cumpliendo los requisitos legales. SÉPTIMO.- Que aun no siendo aceptable la última de las alegaciones examinadas, sin dolo todas las demás, cada una de las cuales sería impedimento suficiente para el otorgamiento expreso o presunto de la licencia solicitada, se impone la confirmación de los acuerdos recurridos, que la denegaron; sin que a efectos de costas deba hacerse pronunciamiento específico sobre su pago, por no apreciarse en ninguna de las partes motivos de temeridad o mala fe a que se refiere el artículo 131.1 de la Ley procesal de esta Jurisdicción. RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaría la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 22 de mayo de 1.981.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Aurelio Botella Taza.VISTOS; Los preceptos legales y reglamentarios invoca dos en los escritos de las partes y en la sentencia recurrida, así como los que a continuación se citan y demás disposiciones concordantes de general aplicación.

ACEPTANDO en lo sustancial los Considerandos de la sentencia apelada; y no se acepta el inciso del Considerando tercero comprendido entre las frases "por cierto con el trámite" y "....y 233 del Texto refundido".

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO Que no son desestimar las alegaciones de apelación en cuanto referidas a enunciados contenidos en la fundamentación de la sentencia impugnada que, por su intrascendencía para la motivación del fallo ya advertida por el propio Tribunal "a quo", no exponen doctrina y sí solo ambigúas posibilidades de interpretación y praxis legal como ocurre con las incompletas afirmaciones sobre falta de constancia de notificación fuera de plazo incluidas en el Considerando segundo y sobre cuestión concerniente a silencio administrativo positivo alegado en la demanda con respecto a la licencia solicitada; siendo suficiente para no apreciar dicho otorgamiento tácito la preeminencia y especialidad que para la materia poseen las disposiciones del artículo 165 apartado 3 de la Ley del Suelo reformada por la de 2 de mayo de 1.975 en conexión con el 95 de la supletoria Ley Procedimental , pues impiden y vedan el expresado efecto autorizante en casos de proyectos "contra legem" como aquí lo fue el acompañado a la petición de licencia tanto por no incluir los servicios mínimos exigidos en los artículos 63, 66 y 67 de la Ley del Suelo reformada correspondientes a los 78 párrafo a), 81 inciso 2 y 83 apartado 1 del Texto refundido como por extensión del proyecto y aneja Memoria a siete plantas de viviendas cuando el Plan General sólo autorizaba seis; inadecuaciones estas que "ex lege" y por razones de fondo impiden la efectividad positiva del silencio aún para cualquier hipótesis de validez constitutiva de sus bases procedimentales a tenor del artículo 9 número 1 apartado 7 párrafo a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales a que remite él artículo 165 de la Ley reformada del Suelo .

CONSIDERANDO Que la misma intrascendencia alcanza para el presente caso el tema de si, por sus caracteres intrínsecos, es o no disposición de carácter general la suspensión de licencian, pues aunada aquí al acuerdo municipal de 14 de noviembre de 1.975 que aprobó inicialmente el Plan Parcial, y automáticamente asignados "ope legis" a tal aprobación dichos efectos suspensivos ( artículo 22 de la Ley reformada del Suelo correspondiente al 27 inciso 3 del Texto refundido ), su impugnación de modo autónomo para cualquier formalización directa o indirecta con respecto al Plan Parcial determinante se halla supeditada a motivos distintos de aquellos que, al tenor del mencionado precepto de la Ley del Suelo, dan lugar a la suspensión automática de referencia; y comoquiera que la Inmobiliaria apelante impugna la suspensión con base en supuesta ilegalidad de las modificaciones urbanísticas que introducía el Plan Parcial, resulta obvia la imposibilidad de impugnar la suspensión de modo independiente hasta que el referido Plan Parcial, automáticamente determinante de los efectos suspensivos, sea de suyo impugnable con la aprobación definitiva y sin perjuicio de las pretensiones indemnizatorias a que, en su caso, hubiere lugar en Derecho; razones que bastan para rechazar las alegaciones de la actora y apelante, y cuyos expresados razonamientos de esta Sala son ádemás compatibles con los contenidos sobre el tema en la sentencia recurrida a título estos de a mayor abundamiento y para el supuesto de una impugnación por separado de la suspensión con respecto al trámite del Plan Parcial determinante de aquella.

CONSIDERANDO Que el énfasis argumental de la Sociedad recurrente se concentra en su escrito de alegaciones de apelación sobre la circunstancia de que con el tiempo transcurrí do para el trámite de sus impugnaciones ha vencido el plazo de suspensión de las licencias y también se ha aprobado definitivamente el Plan Parcial, lo que si bien permite a dicha Constructorá presentar nueva solicitud de licencia con proyecto adecuado al mismo, le perjudica sin embargo, pues mientras que en el Plan General la altura máxima autorizada es de seis plantas en el Plan Parcial solo se permiten tres, según alega dicha recurrente, razón por la cual estima que el Plan Parcial contradice el General con infracción del artículo 13 apartado 1 inciso 2 del Texto refundido de la Ley del Suelo y consecuente necesidad, a su entender, de declarar radicalmente nulas las expresadas normas del Plan Parcial; tesis, empero, también de manifiesta ineficacia, tanto por plantear cuestiones ajenas al litigio y de causación posterior a la solicitud de licencia, como por la ya indicada discordancia del proyecto presentado con el propio Plan General que la apelante invoca toda vez que no fueron seis sino siete plantas de viviendas y locales lo que pretendía construir, sin que los Intentos de la recurrente para calificar ahora de insignificante ático el exceso de edificación puedan prosperar contra las evidencias fácticas resultantes del proyectó y Memoria acompañados a la petición de licencia.

CONSIDERANDO Que, por último, la accionante viene aquí a reconocer que el terreno carecía de losservicios mínimos para su calificación de solar edificable, pero que a cuarenta metros podía hacerse toma de agua y a unos treinta metros enlace con alcantarillado, lo mismo que provisión de energía eléctrica en puestos cercanos que no determina; y ante la inexistencia de prueba de tales posibilidades pide la parte que esta Sala las verifique haciendo uso de las facultades otorgadas a la misma por el artículo 75 de la Ley Jurisdiccional , al par que insiste en que la carencia de dichos servicios mínimos en el predio no debe motivar denegación de la licencia pretendida sino otorgamiento condicionado a su instalación; razones estas asimismo ineficientes porque si bien los artículos 171 y 171 bis de la Ley del Suelo reformada (correlativos con los 184 y 185 del Texto refundido ) prevén el señalamiento de condiciones en las licencias, sin distinguir entre impuestas de oficio y correspondientes a garantizar compromisos legalmente exigidos a peticionarios de licencias, es este segundo supuesto el que concierne al caso de conformidad con el artículo 67 de la Ley del Suelo reformada (83 apartado 1 del Texto refundido) ya que ausentes las disposiciones reglamentarias anunciadas en el precepto referido cumple identificar y precisar en el proyecto o en la Memoria aneja al mismo -y no simplemente indicarlos ya en el cauce jurisdiccional- los datos y factores materiales que hicieran posible el simultáneo aseguramiento de los servicios mínimos examinados como necesaria base fáctica de las garantías a concretar en el condicionamiento de la licencia.

CONSIDERANDO: Que las, precedentes conclusiones, con más la sustancial aceptación de los razonamientos de la Audiencia, desvirtúan las alegaciones de apelación y obligan a confirmar la sentencia de dicho Tribunal así como a desestimar el recurso que la impugna; sin que, se aprecien circunstancias de las señaladas en el artículo 131 apartado 1 de la Ley de lo Contencioso Administrativo a efectos de expresa imposición de costas procesales.