STS, 24 de Enero de 1989

Por acuerdo de fecha 12 de abril de 1985, la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Tauste (Zaragoza) ordenó a doña Carla y sus hijos doña María Luisa , don Arturo y don Carlos Miguel el cese inmediato en el aprovechamiento comunal de las tierras a canon de labor y siembra en la total superficie de 31.76.75 hectáreas que figuraban a 56 nombre de su fallecido esposo y padre don Serafin , dejando dichas tierras a disposición del Ayuntamiento en el plazo de diez días bajo apercibimiento de ejecución por desahucio administrativo pudiendo solicitar la viuda 10 hectáreas al igual que los demás vecinos cabezas de familia; siendo recurrido este acuerdo en reposición y desestimado por silencio administrativo, siendo llevado a cabo por resolución de 29 de mayo de 1985, notificado el 1 de junio.

Contra los anteriores acuerdos doña Carla y sus hijos doña María Luisa , don Arturo y don Carlos Miguel , interpusieron recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, formulando la demanda con el suplico de que "teniendo por presentado este escrito con su copia, y por devuelto el expediente administrativo, se sirva admitir todo ello, tener por evacuado el trámite de formalización de la demanda sustanciándola en la forma determinada por la Ley y, en definitiva, dicte en su día sentencia por la que se declare: 1." Que los actos impugnados, dictados por el Ayuntamiento de Tauste, uno expreso de fecha 12 de abril de 1985 y el otro presunto, recaídos en expediente sustanciado contra doña Carla y sus hijos doña María Luisa , donArturo y don Carlos Miguel , no son conformes con el ordenamiento jurídico. 2." Que en consecuencia, los referidos actos deben ser anulados, dejándolos sin valor ni efecto alguno. 3." Que la entidad local demandada, si se opusiera a esta demanda, debe ser condenada en costas.»

El Tribunal dictó Sentencia de fecha 14 de marzo de 1987 , cuyo fallo dice literalmente: "Fallamos: Desestimamos el presente recurso núm. 417/ 1986 deducido por doña Carla y doña María Luisa

, don Arturo y don Carlos Miguel contra el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Tauste de 12 de abril de 1985, confirmando en reposición en forma presunta y objeto de impugnación, sin hacer expresa condena en costas.»

La anterior sentencia se apoya en los siguientes fundamentos de Derecho: "1." Considerando: Que constituye el objeto de este recurso, la determinación de si está ajustado al ordenamiento jurídico el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de la villa de Tauste de 12 de abril de 1985 -confirmando en reposición en forma presunta- por el que se denegó a los actores la continuación en el aprovechamiento de parcelas de labor y siembra, que figuraban a nombre de su fallecido esposo y padre don Serafin , con una extensión de 31.76.75 hectáreas, con lo que los hoy actores resultaban llevar más de 10 hectáreas, en aplicación a las normas establecidas por el Ayuntamiento. Sobre el mismo tema ya se ha pronunciado la Sala en Sentencia núms. 246/1984, de 25 de junio, y 21/1985, de 21 de enero , entre otras, lo que conducirá -ahora- a una reiteración de argumentos. 2." Considerando: Que en el presente recurso, los actores han variado sus fundamentos respecto a cuanto afirmaron como hechos en el recurso núm. 166/1984, como es de ver en el estudio comparativo de ambas demandas, ya que en aquélla afirmaban en el hecho segundo: "Resulta que tanto mis representados como sus ascendientes, desde tiempo inmemorial, han venido cultivando directa y personalmente determinadas parcelas sitas en "montes comunales" del Ayuntamiento de Tauste y pagando por su uso y disfrute una renta- que ha venido llamándose 'canon de labor y siembra' y también la correspondiente derrama por la repercusión de la cuota del régimen especial agrario de la Seguridad Social. En el mismo caso de mis representados están numerosos vecinos de Tauste. Para disciplinar y regular las relaciones jurídicas derivadas del cultivo de tales parcelas se aprobó y publicó la vigente Ordenanza Reguladora del Régimen Jurídico de la Cesión a Canon de Labor y Siembra de los Montes y Terrenos Comunales de fecha 28 de junio de 1963 y autoriza por el Gobernador Civil el 7 de diciembre del mismo año (copia íntegra de la referida Ordenanza figura aportada en el expediente administrativo unido a los presentes autos)." Por el contrario en la presente demanda en el hecho segundo afirma: "Resulta que tanto mis representados como sus ascendientes y causantes en derecho desde tiempo inmemorial, han venido cultivando directa y personalmente determinadas parcelas sitas en el término municipal de Tauste. Que tal cultivo y consiguiente posesión la han venido haciendo y detentando de forma quieta y pacífica, siempre en concepto de dueños, y de buena fe y sin oposición de persona alguna y menos del Ayuntamiento demandado..." Las tierras o parcelas que en la otra litis aportó recibos del pago del canon y que en ésta afirma son poseídos en concepto de dueños negándole el carácter de "comunales" son las mismas, al igual que el Letrado que los dirige. 3." Considerando: Que en los anteriores asuntos citados fallados por esta Sala y en virtud del principio de unidad de doctrina que consagra el art. 102.l.b) de la Ley Jurisdiccional , se hace constar la siguiente. "Tercer Considerando: Que la primera y sustancial precisión que debe hacerse para determinar la razón que pueda asistir al actor, frente a las resoluciones que le deniegan la continuación en el disfrute del lote que venía llevando a nombre de su padre -con la excepción de la finca a que se ha hecho referencia- es la de que los bienes a que se contraen las discutidas cesiones tienen el carácter de comunales, definidos por el art. 187 de la Ley de Régimen Local , como los de dominio municipal, cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente a los vecinos y el art. 2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en que divide los bienes patrimoniales de las mismas en los Municipios en de propios y comunales, y éstos definidos por el art. 5.b ) como aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde exclusivamente a la comunidad de vecinos; en tal condición son los entes locales los que regulan su disfrute por ser titulares del derecho patrimonial y pertenecerles los derechos administrativos derivados del mismo en su condición de representantes legales de la Comunidad; los vecinos disfrutan los bienes en nombre del Ayuntamiento como propietario, y los poseen al modo en que lo hace un arrendatario o precarista en nombre del titular; y como no pueden ser poseídas a título de dominio, los actos que pueden ejercitar sobre ellos son de simple disfrute y el Ayuntamiento solamente vendrá obligado a cumplir con las condiciones de la norma reguladora del disfrute, sin necesidad para recuperarlos de ejercer acciones de reivindicación, no pudiendo el que las disfruta acceder a su propiedad ni a través de una posesión, que no tiene título de dueño, ni del ejercicio del Derecho arrendaticio de accesión a la propiedad incompatible con la naturaleza de los bienes comunales que son inalienables, imprescriptibles o inembargables conforme disponen el art. 188 de la Ley de Régimen Local y 94 del Reglamento de Bienes . Cuarto Considerando: Que los Ayuntamientos gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, lo proclama el art. 137 de la Constitución y consecuentemente tienen la potestad de dictar normas, lo que ya venía a declarar el art. 108 de la Ley de Régimen Local al preceptuar que en la esfera de su competencia los Ayuntamientos podrán aprobar Ordenanzas y Reglamento que no contendrán preceptos opuestos a las Leyes o disposiciones generales y a ratificar los arts. 5 y 7 del Reglamento de Servicios delas Corporaciones Locales , al comprender el primero entre los medios de intervención de las Corporaciones en la actividad de sus administrados, entre otros, las Ordenanzas y Reglamentos, que son conforme expresa el segundo la forma que han de revestir las disposiciones de las Corporaciones, que han de regir con carácter general. Quinto Considerando: Que el Ayuntamiento de Tauste para regular el aprovechamiento y disfrute de sus montes y terrenos comunales, haciendo uso de las facultades que reconoce a la Administración Local el art. 101, apartado b), de la Ley en orden a la administración, regulación y aprovechamiento de dichos bienes, y partiendo de que de inmemorial su forma de explotación fue la cesión a los vecinos de parcelas mediante pago de un canon en el régimen conocido como 'labor y siembra', aprobó la Ordenanza reguladora en agosto de 1963, visada por el Gobernador Civil de Zaragoza en 7 de septiembre siguiente, Ordenanza, que constituye la norma básica de aquel régimen de aprovechamiento, además de las disposiciones que en ella se citan, como de aplicación cuales son la legislación de arrendamientos rústicos, dado el carácter que da a la cesión su art. 1.3 y con carácter supletorio las normas del ROF. Reglamento de bienes y disposiciones civiles en cuanto no se opongan a la naturaleza administrativa de los bienes sujetos al régimen de cesión. Sexto Considerando: Que es trascedente a los efectos que aquí interesa destacar de la Ordenanza reguladora de la cesión, la disposición con- 56 tenida en su art. 1 .° definiendo la cesión a canon de labor y siembra como 'la asignación a vecinos o personas de raigambre, cabeza de familia en la villa de Tauste, de una o varias parcelas de los montes y terrenos comunales, sitos en este término municipal, para ser cultivadas, durante tres años como mínimo, prorrogables por la tácita por el sistema de año y vez, mediante el pago de un canon anual fijado unilateralmente por el Ayuntamiento de Tauste' y la de su art. 2 ." al sancionar que 'el Ayuntamiento como representante del común de los vecinos será el que otorgue las concesiones o asignaciones de las parcelas que hayan de ser cultivadas por los cesionarios o canon de tierras comunales'; teniéndose en cuenta en la cesión, según proclama el art. 5.2 , el carácter social de las cesiones que hace que se constate expresamente el precepto, que de éstas han de beneficiarse con prioridad los cultivadores más modestos, lo que en suma viene a sancionar el art. 192 de la ley de Régimen Local al señalar que a falta de explotación colectiva, se adjudicarán los bienes por lotes a los vecinos en proporción directa al número de familiares que tengan a su cargo e inversa a su situación económica; fundándose las declaraciones municipales, además de los estrictos motivos que constan en los acuerdos recurridos, en la tenencia por el actor otras 8 hectáreas de tierras de labor y siembra, a su propio nombre y en la necesidad de poner en marcha otros acuerdos corporativos en que para evitar la acumulación de tierras en un número menor de vecinos, era preciso recabar aquellas que llevaban por herederos llevadores a su vez de lotes a su nombre; con tal proceder se favorece en principio la finalidad social que la Ordenanza proclama, de tal suerte que sean los más posibles, los vecinos beneficiados, siempre que sean cabezas de familia o arraigados, evitando que con el paso del tiempo los lotes se concentren en un menor número de cultivadores, lo que en suma presupone el ejercicio por el Ayuntamiento de una potestad que le confiere la Ley, dada la naturaleza jurídica de los bienes comunales, en que en su condición de representante legal de la comunidad, le corresponde la regulación de la defensa, el aprovechamiento y disfrute de tales bienes, conforme proclama y concreta el art. 2 ." de la Ordenanza reguladora; y en tanto no se demuestre que el Ayuntamiento vulnera la Ordenanza, o hace mal uso de sus potestades o incurre en desviación de poder, ha de partirse de que, es el Ayuntamiento como representante del común de los vecinos, el que otorga y asigna las parcelas en una distribución justa e igualitaria en que ha de primar la función social y la protección al cultivador modesto. Séptimo Considerando: Que de una detenida lectura de la Ordenanza reguladora no aparece que haya sido vulnerado el art. 3.°, núm. 4 , que preceptúa que 'se admite la sucesión en la cesión a canon de labor y siembra de la viuda e hijos legítimos casados, en los términos admitidos por la costumbre del lugar; si bien de la testifical practicada se deriva, que el hecho sucesorio en el disfrute de un lote, ha sido admitido de inmemorial, la interpretación gramatical y finalista del precepto con la expresión 'se admite', no impone al Ayuntamiento una obligación, sino que constata una facultad de la que en el cumplimiento del fin social que se pretende podrá obviarse, si así se entiende, cuando pudiera desaparecer ese fin con la posible acumulación a través del tiempo de lotes resultado de sumar a los propios, los adquiridos por sucesión, lo que evidentemente no puede ampararse, máxime dada la naturaleza del derecho de disfrute de esta clase de bienes en que como sienta la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de enero de 1968 el derecho a participar en el aprovechamiento del monte o terreno comunal es de carácter administrativo y estrictamente personal, independiente del Derecho hereditario, por lo que esta posibilidad que la Ordenanza otorga no escapa a que la sucesión en los lotes de los mayores pueda tener lugar, pero sólo cuando se den los supuestos y condiciones exigidas para cada caso por la Ordenanza reguladora, porque ciertamente no puede hacerse de mejor condición al que adquiere por sucesión que al que lo hiciese por derecho propio."

4.° Considerando: Que de la expresa doctrina se desprende la facultad municipal para el desahucio llevado a cabo, así como la posesión por los actores de las parcelas municipales sin tener la condición de titulares de la cesión, que era el esposo y padre de los recurrentes fallecido con anterioridad, quedando únicamente por expresar que las tierras cultivadas tienen el carácter de comunales, por admisión en el anterior pleito, constante reconocimiento de la expresada calidad en las sentencias dictadas por esta Sala y reconocimiento por don Arturo en su escrito de 6 de marzo de 1984 y también por la doctrina que expresa la sentencia de esta Sala núm. 278/1979 . 5.° Considerando: Que uno de los principios que informan elordenamiento jurídico es el de que "los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe" -art. 7.1 del Título Preliminar del Código Civil -, que se infringe o falta cuando -como dice la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Primera, de 29 de enero de 1965 - "... se finge ignorar lo que se sabe... se realiza un acto equívoco para beneficiarse intencionadamente de su dudosa significación o se crea una apariencia jurídica para contradecirle después en perjuicio de quien puso su confianza en ella...". La jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido haciendo frecuente uso de este principio general, en campos tan distintos como el de las notificaciones, los contratos administrativos, la expropiación forzosa, etc., declarando que "... el principio de buena fe es inspirador tanto para los actos de la Administración como para los de administrados" (Sentencia de la Sala Cuarta de 23 de enero de 1976 ). 6." Considerando: Que íntimamente ligado con el principio con el principio de la buena fe se encuentra el de los actos propios recogidos también con reiteración, por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues como - recuerda la Sentencia de la Sala Cuarta de 5 de junio de 1978 , que cita resoluciones anteriores de 11 de diciembre de 1969, 21 de abril de 1970 y 23 de junio de 1971, y cuya tesis vuelve a ser ratificada por la Sala Tercera el 26 de diciembre del mismo año de 1978- "... en esta jurisdicción es aplicable el principio de Derecho, de que nadie puede ir válidamente contra sus propios actos, cuando éstos, reúnan los requisitos y presupuestos previstos para ello... pues si este principio vincula a la Administración, en justa reciprocidad también constriñe al administrado...". 7." Considerando: Que cuanto antecede conduce a la desestimación del recurso, sin que el nuevo planteamiento del actor, ni las citadas otras Ordenanzas distintas a las que la Sala tuvo en su día en cuenta, pueda impedir este pronunciamiento. 8.° Considerando: Que en materia de costas no procede hacer expresa condena.»

Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de doña Carla y doña María Luisa que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 18 de enero de 1989 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Visto siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Antonio Bruguera Manté.

Fundamentos de Derecho

Aceptamos los de la sentencia recurrida y

Las mismas cuestiones que plantean los apelantes en esta alzada fueron ya resueltas por esta Sala en sus Sentencias de 31 de diciembre de 1986 y 30 de abril de 1987 al confirmar las de la Sala Territorial de Zaragoza de 21 de enero y 10 de abril de 1985 respectivamente en pleitos en los que era también parte apelada el Ayuntamiento de Tauste. Por ello, y en aplicación del principio de unidad doctrina que consagra el art. 102.lb) de nuestra Ley Jurisdiccional , y por los mismos fundamentos contenidos en tales sentencias que la ahora apelada recoge en lo esencial, procede confirmar esta última y rechazar el recurso de apelación contra ella interpuesto.

No hay méritos para la imposición de costas.

Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por doña Carla y su hija doña María Luisa contra la Sentencia dictada por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Zaragoza el 14 de marzo de 1987 en los autos de los que el presente rollo dimana, cuya sentencia confirmamos en todas sus partes. Nº 57 hacemos mérito de las costas de esta apelación.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don Antonio Bruguera Manté, de lo que como Secretario de la misma certifico.