Régimen jurídico del desahucio administrativo (II). Requisitos objetivos: supuestos en que es aplicable la potestad de desahucio administrativo en el ordenamiento jurídico español
| Autor | Miguel Ángel Ruiz López |
| Páginas | 315-389 |
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En línea con los textos constitucionales modernos influenciados por la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789706, el artículo 33.3 CE («nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con los dispuesto por las Leyes») establece diversas garantías de la propiedad privada. Solo si concurren los requisitos que el precepto reclama pueden los ciudadanos verse desprovistos, total o parcialmente, de su propiedad sobre una cosa, de un derecho o de un interés patrimonial legítimo. En tales casos la propiedad cede ante la prevalencia del interés general con el fin de satisfacer las demandas de los ciudadanos.
Son tres las garantías constitucionales de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos: 1) un fin de utilidad pública o interés social (causa expropiandi); 2) el derecho del expropiado a la correspondiente indemnización, que debe procurar un razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación, y 3) la realización de la expropiación de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes, o garantía del procedimiento expropiatorio, que constituye la aplicación específica del principio constitucional de legalidad en esta materia, velando por la protección de los derechos a la igualdad y seguridad jurídica, con la consiguiente interdicción de eventuales expropiaciones discriminatorias o arbitrarias707.
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El fundamento de la privación singular no es la función social, sino la causa de utilidad pública o interés social para cuya consecución se ejerce la potestad expropiatoria, que está vinculada estrechamente, por tanto, al derecho de propiedad en cuanto supone una excepción al mismo, que forma parte de su contenido esencial708.
Pues bien, el art. 51 LEF configura la indemnización como requisito previo a la ocupación:
Hecho efectivo el justo precio, o consignado en la forma prevista en el artículo anterior, podrá ocuparse la finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya en virtud del procedimiento excepcional regulado en el artículo siguiente.
Del mismo modo, el art. 52.2 REF establece que, en el procedimiento general, «la ocupación administrativa de la cosa expropiada solo podrá realizarse cuando los titulares de los derechos hayan percibido la indemnización que pudiera corresponderles».
La regla del previo pago tiene una larga tradición en nuestro Derecho709, pero ha sufrido un proceso degenerativo nada desdeñable a partir de la generalización del procedimiento de urgencia (art. 52 LEF) y la extensión de las actas previas de ocupación. La Constitución sustituye la expresión de «previo pago» por la de «mediante la correspondiente indemnización» (art. 33.3 CE); circunstancia que para García de Enterría y Fernández Rodríguez no priva de respaldo constitucional al previo pago710. El Tribunal Constitucional considera, en cambio, que dicho precepto consiente
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tanto las expropiaciones en que la Ley impone el previo pago de la indemnización, como las que no lo exigen, no siendo, por tanto, inconstitucional la Ley que relega el pago de indemnización a la última fase del procedimiento expropiatorio (STC 166/1986, de 19 de diciembre).
En cualquier caso, en el procedimiento general de expropiación forzosa es requisito previo a la ocupación de la finca o al ejercicio del derecho o bien el pago del justiprecio o bien su consignación, en la forma prevista en el art. 50 LEF. Solo entonces se notifica a los ocupantes de la finca expropiada el plazo para desalojarla (arts. 53 y 54 REF). Es aquí donde entra en juego el desahucio administrativo. Este último precepto establece de hecho que los desahucios y lanzamientos que exija la ocupación de las fincas expropiadas tendrán carácter administrativo.
La expropiación determina, además, la extinción de los derechos de arrendamiento y de cualesquiera otros derechos relativos a la posesión y ocupación de los bienes expropiados (art. 52.1 REF)711, de modo que opera como un título jurídico que predispone la ocupación de cualesquiera bienes y derechos de contenido patrimonial sobre la finca expropiada, legitimando el ejercicio de facultades coercitivas como el lanzamiento712.
Resultan elocuentes las palabras de la Redacción de El Consultor, que a propósito del RBEL/1986, se refiere al alcance con que opera el desahucio ad-
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ministrativo de los bienes y derechos expropiados, al ser frecuente que los ocupantes exhiban títulos muy diversos:
No tendría sentido expropiar si no se pudiera desalojar a los ocupantes. No obstante, la cotidiana realidad nos demuestra que expropiado un inmueble, a la hora de derribar aparecen ocupantes con títulos más o menos discutibles. La Administración, si actúa con la lógica debida, debe incluir en la relación de bienes y derechos sujetos a expropiación los de los arrendatarios, precaristas y ocupantes conocidos. Si ello no fuera posible así todavía se le ofrece a la Administración municipal este segundo camino de aplicar el desahucio administrativo en sus dos fases (indemnización y desalojo)713.
Habiéndose analizado más atrás los sujetos que ostentan el derecho a indemnización expropiatoria, así como los criterios, plazos y procedimiento para fijar dicha indemnización, conviene centrar ahora la atención en los perfiles esenciales del desahucio administrativo de los bienes y derechos expropiados, en tanto que supuesto objetivo típico, así como su engarce con la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas y sus consecuencias sobre la adquisición de la propiedad.
Como ya consta, el desahucio administrativo no es un medio autónomo de ejecución forzosa, sino que se trata de una potestad cuyo ejercicio exige la previa extinción o declaración de caducidad del título jurídico que ampara la utilización de un bien de dominio público. Satisfecho este requisito, el ejercicio del desahucio administrativo se muestra, en la mayoría de los supuestos que contempla el ordenamiento jurídico, como una variedad de la compulsión directa sobre las personas consistente en el lanzamiento por los agentes de la Administración. Configurado sustancialmente como un procedimiento administrativo y sumario aplicable a los bienes demaniales y comunales, por extensión se aplica a los bienes expropiados, pues no en vano el ejercicio de la potestad expropiatoria se concreta en actos administrativos ejecutables por la fuerza que operan a modo de acto ejecutivo (v. gr. el acta previa de ocupación). «El precio íntegro de la tasación se satisfará al interesado con anticipación a su desahucio», decía el art. 8 de la Ley de 1836, y es que la entidad expropiante es la nueva propietaria, mientras que el expropiado es el antiguo ocupante, sin derecho a permanecer o a alegar su posesión por carencia sobrevenida de título que lo ampara. Lo característico de este desahucio es su carácter administrativo, sin intervención alguna de la autoridad judicial y sin que se admitan interdictos (art. 101 LPC).
No hay que olvidar tampoco que la expropiación constituye un modo de adquisición de los bienes de dominio público [arts. 15.b) y 24 LPAP], entendiéndose implícita la afectación del bien o derecho al uso general, al servicio público, o a fines y funciones de carácter público.
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Por esta razón, son aplicables íntegramente los arts. 58 a 60 LPAP a los bienes adquiridos por la Administración General del Estado714, si se exceptúan aquellos bienes que no integran el dominio público, como ocurre con los beneficiarios particulares715. Con el desahucio motivado por razones expropiatorias se persigue una finalidad eminentemente pública, pasando los bienes a formar parte del dominio público una vez afectados e esos fines716.
La STS de 18 de octubre de 2005 (RJ 2005/8.529) versa sobre un edificio afectado a uso público (oficinas municipales) y que en la modificación del PGOU fue calificado como dotacional para uso público, pues el Ayuntamiento pretendía instalar en él un Museo. Se procedió entonces a expropiar los derechos arrendaticios existentes en el edificio mencionado, hasta el desalojo. El Alto Tribunal considera que aquellos actos administrativos ponen de manifiesto un inmediato interés público, cuyo alcance y entidad resulta del hecho de constituir causa determinante de la calificación del inmueble como de dominio público, con las consecuencias que ello implica para el uso y disposición del mismo.
Hasta la aprobación de la LPAP existía solamente una regulación específica en esta materia: la del ámbito local (RBEL/1986), a que se hará referencia seguidamente. Pero, desde luego, las Administraciones Públicas territoriales podían (y debían) ampararse en los arts. 51 LEF, 54 REF y 101.1 LPC para ejercer el desahucio administrativo. Como se recordará, era obligación del Gobernador Civil notificar a los ocupantes de la finca expropiada el plazo en que debían desalojarla, de acuerdo con los plazos mínimos señalados en la legislación de arrendamientos urbanos y demás disposiciones legales (art. 53 REF). Dos importantes...
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