STS, 28 de Mayo de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 28 Mayo 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de mayo de dos mil nueve
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5.806/2.006, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PUENTES VIEJAS, representado por la Procuradora Dª Mª Leocadia García Cornejo, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 25 de mayo de 2.006 en el recurso contencioso-administrativo número 2.030/2.003, sobre denegación de segregación de término municipal.
Es parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada por la Sra. Letrada de dicha Administración.
En el recurso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 25 de mayo de 2.006, desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Puentes Viejas (Madrid) contra el Decreto 175/2003, de 17 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se deniega la alteración de términos municipales consistente en la segregación del término municipal de Puentes Viejas, para constituir tres nuevos municipios.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de octubre de 2.006, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Puentes Viejas ha comparecido en forma en fecha 13 de diciembre de 2.006, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 19/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, por infracción de los artículo 3 y 5 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1.985 ; de los artículos 137, 140 y 148.1.2º de la Constitución, y de la jurisprudencia, y
- 2º, por infracción del artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de febrero, reguladora de las Bases del Régimen Local, del artículo 3.1.c) del texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, del artículo 3 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, y de la jurisprudencia.
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se declare la estimación del recurso contencioso-administrativo, declarando la anulación del Decreto 175/2003, de 17 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. Mediante otrosí solicita que se acuerde la celebración de vista pública.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de fecha 18 de abril de 2.007.
Personada la Letrada de la Comunidad de Madrid, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia confirmatoria de la recurrida.
Por providencia de fecha 17 de febrero de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 26 de mayo de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
El Ayuntamiento de Puentes Viejas impugna en casación la Sentencia de 25 de mayo de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contra la denegación de la segregación del municipio recurrente de tres núcleos de población para constituir otros tantos nuevos términos municipales. El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid había rechazado tal solicitud mediante el Decreto 175/2003, de 17 de julio.
La Sentencia recurrida justifica el fallo desestimatorio en los siguientes términos:
" SEGUNDO.- La sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2005 (RJ 2005/6902 ) acude a su sentencia de 7 de junio de 2005 (RC 2775/2002 ) donde ha tenido ocasión de declarar que el principio de autonomía local que se caracteriza en la Constitución de garantía institucional y se configura de modo bifronte, en su dimensión objetiva y subjetiva, como principio vertebrador de la organización territorial básica del Estado y como derecho de la colectividad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, no acoge en su contenido el reconocimiento de un derecho a la preservación del municipio individualmente considerado, que garantice la inalterabilidad de sus límites territoriales, ni el derecho de autodeterminación o de libre creación de nuevos municipios por voluntad de sus vecinos. En este sentido, dicha Sala ha declarado en la sentencia de 31 de octubre de 2000 (RC 4635/1993 [RJ 2000\8890 ]), recordando la doctrina establecida en la precedente sentencia de 30 de octubre de 1989 (RJ 1989\7581 ) que: «la voluntad mayoritaria de un grupo de vecinos de segregar la parte del territorio de un término municipal en el que residen no es por si sólo determinante de la resolución de la Administración que debe basarse en causas objetivas tendentes a acreditar la incidencia de un hecho diferencial, que en orden a la mejor gestión de los intereses de una agrupación humana requiere la creación de un nuevo municipio...». Esta comprensión del contenido de la autonomía local se desprende también de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional expresada en las sentencias 170/1989, de 19 de octubre (RTC 1989\170), 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989\214) y 308/1994, de 21 de noviembre (RTC 1994\308). Se infiere de la sentencia constitucional 214/1989 (RTC 1989\214 ), que enjuicia la legitimidad constitucional del artículo 13.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (RCL 1985\799, 1372 ), el criterio doctrinal de que la creación de nuevos municipios, por afectar a la garantía constitucional de la autonomía local de los municipios preexistentes, no puede desvincularse ni disociarse de que para constituir efectivos núcleos de población que configuren una nueva entidad local, deben concurrir los requisitos del elemento poblacional y del elemento territorial con suficiente entidad para ser calificados como tales. El referido artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local concreta esta directiva constitucional, según afirma el Tribunal Constitucional, en la sentencia 214/1989 (RTC 1989\214 ), al imponer como exigencia mínima para poder articular una nueva entidad local autónoma la necesidad de que concurra el presupuesto de un núcleo de población territorialmente diferenciado que cuente con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados. Carece de fundamento la invocación del artículo 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local (RCL 1989\412 ) que establece que «el ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades mas cercanas a los ciudadanos», que, según la parte recurrente por «eludir cualquier referencia a organización administrativa concreta», determinaría que el principio de autonomía local no se circunscribe a los entes locales existentes, permitiendo que se constituyan en reflejo de colectividades humanas, dando carta de naturaleza al derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos que mas directamente les conciernen. El artículo 4.3 de la Carta Europea de Autonomía local, que consagra el principio de subsidiariedad, que formaliza en el plano normativo un criterio básico rector de la distribución de responsabilidades y competencias en favor de los Entes locales por su configuración institucional de «Administraciones de proximidad», que permite acercar al máximo los procesos de decisión de los asuntos públicos a los ciudadanos, en relación con las funciones atribuidas a otros Entes territoriales, con la pretensión de reforzar la legalidad democrática de su actuación y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, permite extraer como directriz hermenéutica que sólo debe transferirse a un nivel de gobierno de mayor ámbito las funciones que no pueden realizarse de forma apropiada y eficiente por los gobiernos locales, pero no constituye una regla jurídica válida para favorecer la constitución de nuevos municipios.
El artículo 13 de la Ley 7/1985 defiere la regulación sobre la creación o supresión de municipios a lo que disponga la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. Los criterios mínimos de orden material (los de orden formal se limitan a la audiencia de los municipios interesados y al dictamen de los órganos consultivos) que el legislador estatal impone a los autonómicos son que se trate de núcleos de población territorialmente diferenciados y que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales, de modo que no disminuya la calidad de los servicios que venían siendo prestados. A falta de regulación específica en la Comunidad madrileña en aquellas fechas habrá que acudir a la legislación estatal. En el supuesto de autos no hay controversia sobre al territorialidad y diferenciación de los municipios en cuestión, y no sólo porque la Comunidad lo reconozca sino, igualmente, porque constituían municipios efectivos hasta su integración en el año 1975. Se plantean problemas a las referidas a la viabilidad económica de los municipios resultantes y la no disminución en la calidad de prestación de los servicios por los mismos de los que venían siendo prestados, pues bien, a tal respecto hemos de acudir al estudio económico que se aporta por los Promotores de la Segregación a los efectos de integrar el expediente y de cumplimentar las exigencias del artículo 14 del Reglamento de Población (RCL 1986\2662), y así un examen del mismo (folio núm. 18 y ss) nos lleva a considerar que el mismo se realiza partiendo de las obligaciones ajenas, Comunidad Autónoma y Estado, a las que se añaden los recibos de las compañías y tributos locales contribuciones especiales y tasas para alcanzar una cifra aproximada de 100.000.000 pesetas anuales ó 236.406 pesetas por habitante terminado por indicar que "los gastos medios estimados al 1 de enero de 2000 de mantenimiento, conservación, reparación y prestación de servicios directos por conceptos y en pesetas por cada uno de los habitantes del núcleo estarían claramente en relación con los ingresos obtenidos". La Sala entiende que son meras alegaciones sin fundamento contable alguno pues no expresan las partidas desglosadas por población en función de las capacidades de captación de ingresos que resultarían por la disgregación y de las obligaciones de gastos que se generarían al prestar todos los servicios de forma independiente y sobre presupuestos diferenciados por lo que difícilmente se podrá valorar las posibilidades reales de viabilidad económica de los municipios resultantes y la no disminución en la calidad de prestación de los servicios por los mismos de los que venían siendo prestados lo que lleva a la desestimación del presente recurso." (fundamentos de derecho segundo y tercero)
El recurso se articula mediante dos motivos, ambos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero de ellos se aduce la infracción de los artículos 3 y 5 de la Carta Europea de Autonomía Local y 137, 140 y 148.2 de la Constitución, así como de la jurisprudencia, por no haberse reconocido el derecho a la segregación solicitada de los tres núcleos de población que integran el Municipio recurrente. El segundo motivo se basa en la supuesta infracción de los artículos 13.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de febrero ); 3.1.c) del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril); 3 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio ); y de la jurisprudencia recaída en la materia, debido a la apreciación de que los núcleos que aspiraban a segregarse no poseían capacidad económica para ello.
Sobre el primer motivo, relativo al derecho a la segregación municipal.
Entiende el municipio recurrente que los preceptos invocados en este motivo, así como la jurisprudencia que se cita en el mismo, establecen el derecho de los municipios a que se reconozca su autonomía, y que dicho derecho habría sido conculcado en relación con los antiguos municipios de Manjirón, Paredes de Buitrago y Serrada de la Fuente, que ostentaron personalidad jurídica pública hasta su integración en 1.975 en el ahora recurrente.
El motivo ha de ser rechazado de plano. Con la confusa argumentación que se ha tratado de resumir la entidad actora no acredita de ninguna manera la infracción de los preceptos constitucionales y legales que invoca en el motivo. En efecto, los citados preceptos reconocen un derecho a la autonomía que hay que ponerlo en relación con las concretas exigencias legales que habilitan a un núcleo poblacional a que sea reconocido como un municipio autónomo, sin que baste su simple invocación para justificar el desconocimiento del derecho a la autonomía municipal. Siendo así que los antiguos municipios se integraron en la fecha indicada de 1.975 en el ahora recurrente, el derecho a la constitución en municipios autónomos debe ejercerse de conformidad con la concreta regulación legal que establece el procedimiento de segregación. De esta manera, sin acreditar la infracción de la regulación legal de dicho procedimiento no puede sostenerse que se haya conculcado ni los preceptos legales invocados ni la jurisprudencia citada, que en ningún momento hacen derivar el derecho a la segregación de la mera pretensión formulada por un núcleo poblacional, haya o no sido reconocido como Ayuntamiento autónomo en el pasado.
Sobre el segundo motivo, relativo a la capacidad financiera para asegurar la prestación de servicios.
Bajo la apelación de los preceptos legales que se han indicado supra, la recurrente combate la valoración que efectúa la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de su Sentencia respecto de la falta de acreditación por parte de la actora de la viabilidad económica de los municipios resultantes de la desagregación pretendida y de la no disminución en la calidad de prestación de servicios por los mismos.
La argumentación de la institución actora no puede prosperar por un doble motivo. Por un lado, la apreciación que se efectúa en la Sentencia al respecto es una valoración sobre hechos que no es posible revisar en esta sede de casación, en la medida en que se configura como una evaluación del material aportado por la parte actora para acreditar la suficiencia económica de los núcleos de población que aspiran a segregarse. Pues bien, tal evaluación se efectúa de manera motivada, sin que pueda afirmarse en modo alguno que constituya una valoración arbitraria o irrazonable o que incurra en error patente, por lo que no es posible su revisión en casación. En efecto, como hemos afirmado de manera constante y reiterada, el recurso de casación se configura legalmente como un remedio extraordinario destinado exclusivamente a revisar la correcta aplicación e interpretación del derecho, sin que puedan rectificarse en el mismo los hechos probados o valoraciones fácticas de cualquier tipo (entre otras muchas, sentencias de esta Sala de 25 de septiembre de 2.003 -RC 3.465/1.998-, de 24 de octubre de 2.003 -RC 3.925/1.998- y de 30 de diciembre de 2.003 -RC 3.083/1.999 -). Y sin duda la apreciación de si la parte ha acreditado o no la suficiencia de capacidad económica de los municipios resultantes de la segregación pretendida de acuerdo con los datos de hechos e informes o estudios económicos aportados por las partes constituye una valoración fáctica de esa naturaleza, toda vez que dicha apreciación cumple con los requisitos antedichos de motivación, razonabilidad ausencia de error notorio.
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que la denegación de la solicitud de segregación se basaba también en la insuficiencia de población en los tres núcleos que aspiraban a la segregación del Municipio común, y que dicho fundamento - taxativamente confirmado por el Consejo de Estado en su dictamen- ni ha sido desvirtuado en la instancia ni se combate ahora en la casación. Quiere esto decir que, con independencia de lo ya visto en relación con la falta de capacidad económica de los citados núcleos de población, en ningún caso podría prosperar la pretensión segregacionista rechazada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, ya que en todo caso seguiría operando como obstáculo no desvirtuado el incumplimiento del requisito relativo a la cantidad de población.
Conclusión y costas.
Al rechazarse los dos motivos en que se basa el recurso de casación procede su desestimación. Se imponen las costas a la parte recurrente, según lo preceptuado en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Puentes Viejas contra la sentencia de 25 de mayo de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 2.030/2.003. Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-María Jesús Pera Bajo.-Firmado.-
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SJS nº 5 44/2023, 29 de Marzo de 2023, de Vigo
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