STS, 9 de Diciembre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Diciembre 1998 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3753/1994, ante la misma pende de resolución interpuesto por el procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de Prosegur Compañía de Seguridad, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de 8 de febrero de 1994, dictada en recurso número 3258/92. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 8 de febrero de 1994, cuyo fallo dice:
Fallamos: En estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la entidad Prosegur contra la resolución del Ministerio del Interior de 21 de noviembre de 1991, en cuanto confirmatoria en reposición de la de 4 de octubre de 1990, por la que se desestimaba la alzada contra la de la Dirección General de Seguridad del Estado de 31 de agosto de 1989, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de 700.000 pesetas, debemos declarar y declaramos su nulidad parcial, en los términos expuestos en el fundamento jurídico sexto, reduciéndose la cuantía de la multa a 250.000 pesetas, sin expresa imposición de las costas causadas.
La sentencia se funda en lo siguiente:
Las resoluciones impugnadas imponen una sanción a la empresa recurrente por hechos consistentes en simultanear funciones incompatibles uno de sus delegados, depósito indebido de dinero destinado a transporte, carencia en vehículo blindado de cartilla de revisión, prestar servicios a concreta sucursal de Caja de Ahorros sin contrato visado y disponer de emisora de radio con alcance inferior a la distancia de los servicios prestados, todo ello al amparo de los artículos 17 del Real Decreto 629/78, 25.2 y 27.6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con los artículos 1.4 del Real Decreto 880/81 y 1.b y 6 de la Orden de 1 de julio de 1981, así como artículo 4.2 del Real Decreto 1338/84.
La primera cuestión que se ofrece es la consideración de la posible vulneración del artículo 25.1 de la Constitución. Tras un estudio de la evolución jurisprudencial, la sentencia concluye que el Real Decreto 880/1984 o cualquier otra norma reglamentaria sobre la materia en la que se configuren y sancionen conductas en razón finalista de la prevención de hechos delictivos encuentran válida cobertura en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, lo que conduce a un examen casuístico del contenido de tales normas.
Aplicando este principio, entiende la Sala que es correcta la decisión de los actos recurridos sobre lasinfracciones por simultaneidad en el ejercicio de funciones (artículo 17 del Real Decreto 629/78) y con la falta de revisión trimestral de los vehículos e incomunicación de éstos con la emisora base (artículo 6 de la Orden Ministerial de 1 de julio de 1981, en relación con el artículo 27.6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, y 1.b de aquella Orden Ministerial, respectivamente). Por el contrario, no concurre el supuesto previsto en el artículo 4.2 del Real Decreto 1338/1984 (prestación de servicios a la Caja de Ahorros de Toledo, mediante contrato debidamente visado) ni el indebido depósito de fondos (pues el traslado de fondos comporta su debida protección, a tenor del artículo 1.4 del Real Decreto 880/1981).
En consecuencia procede la estimación parcial del recurso reduciendo la sanción económica impuesta a la cuantía de 250.000 pesetas.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Prosegur Compañía de Seguridad, S. A. se formulan, en síntesis, el siguiente motivo de casación:
Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 25.1 de la Constitución.
No puede imponerse una sanción administrativa en ausencia de cobertura legal que predetermine la infracción y la sanción que se aplica a la misma como consecuencia del principio de legalidad (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1985, 22 de febrero de 1989, 3 de marzo de 1989).
El Real Decreto 629/78, la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, el Real Decreto 880/1981, la Orden Ministerial de 1 de julio de 1981 y el Real Decreto 1338/1984 en cuanto definidores de infracciones y sanciones son nulos de pleno derecho por infringir el citado artículo 25.1 de la Constitución (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988).
Discrepa de la tesis mantenida en la sentencia sobre que la cobertura legal es prestada por el artículo 3 del Real Decreto-ley 3/1979, pues lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la administración (sentencia del Tribunal Constitucional 6/1994).
Solicita la estimación del recurso, que se case la sentencia impugnada y que se revoquen en su integridad las resoluciones administrativas.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se alega, en síntesis, que los fundamentos jurídicos de la sentencia no resultan desvirtuados por las alegaciones formuladas de contrario, por lo que solicita que se declare no haber lugar al recurso.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 3 de diciembre de 1998, en que tuvo lugar.
El recurso de casación formulado por la representación procesal de la recurrente Prosegur Compañía de Seguridad, S. A. se dirige contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictada el 8 de febrero de 1994 por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministerio del Interior de 21 de noviembre de 1991, en cuanto confirmatoria en reposición de la de 4 de octubre de 1990, por la que se desestimaba la alzada contra la de la Dirección General de Seguridad del Estado de 31 de agosto de 1989, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa de 700.000 pesetas y, declarando su nulidad parcial, se reducía la cuantía de la multa a la de 250.000 pesetas.
El único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se funda en la infracción del artículo 25.1 de la Constitución, dado que, en el parecer de la parte recurrente, la sanción impuesta carece de cobertura legal.
Respecto de la cuestión de fondo planteada en el presente recurso, la Sala ha fijado su doctrina a partir de la sentencia de 27 de junio de 1995.
En ella se declara que, sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988 y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre de 1992, 24 de octubre de 1992, 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestiona el cumplimiento del principio de legalidad por los Reales Decretos 1338/1984, ni el 880/1981, de 8 de mayo), no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal --según se recoge en la citada sentencia-- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.
La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 vino a señalar que «el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución».
Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero, en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos --artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)-- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.
Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite, sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.
La argumentación contenida en la sentencia recurrida, sin embargo, sugiere que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad tendentes a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad puede deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo la expresada finalidad.
La Sala, sin embargo, entiende que esta postura no es aceptable. La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1979 y con los motivos de su promulgación, enrelación con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, en su fórmula literal, caracteriza con la nota de «imposición a las empresas» las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la comisión de delitos a que se refiere.
Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.
Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y --aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos--, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como «impuestas reglamentariamente a las empresas» con carácter general para prevenir la comisión de delitos.
El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos determinados causantes de riesgo como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador comprender en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por otras empresas.
En consonancia con ello, la distinción que recoge el Tribunal Constitucional y esta misma Sala entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino «garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada», se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada hasta ahora por la jurisprudencia con carácter general en una y otra jurisdicción y así debe entenderse también respecto a las demás normas aplicadas por la sentencia impugnada, a saber, el Real Decreto 629/78, la Orden Ministerial de 1 de julio de 1981 y el Real Decreto 1338/1984, de la misma naturaleza y significación jurídica.
Es indiferente que el servicio, como añade la jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el Real Decreto-ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que esta finalidad pretenda lograrse mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
La falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.Así lo ha entendido el legislador, que en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria «la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, que, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente en su totalidad, en reales decretos y órdenes ministeriales».
Lo anteriormente razonado conduce a la estimación del recurso de casación interpuesto por Prosegur Compañía de Seguridad, S. A. y, consiguientemente, a la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no ha lugar a imponer las costas de la instancia y, en cuanto a las originadas en casación, cada parte satisfará las suyas.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Prosegur Compañía de Seguridad, S. A. contra la sentencia dictada el 8 de febrero de 1994 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional cuyo fallo dice:
Fallamos: En estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la entidad Prosegur contra la resolución del Ministerio del Interior de 21 de noviembre de 1991, en cuanto confirmatoria en reposición de la de 4 de octubre de 1990, por la que se desestimaba la alzada contra la de la Dirección General de Seguridad del Estado de 31 de agosto de 1989, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de 700.000 pesetas, debemos declarar y declaramos su nulidad parcial, en los términos expuestos en el fundamento jurídico sexto, reduciéndose la cuantía de la multa a 250.000 pesetas, sin expresa imposición de las costas causadas.
Casamos y anulamos la expresada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.
En su lugar declaramos nulos los actos administrativos recurridos.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta resolución no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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