STS, 29 de Septiembre de 1999
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 518/1993 |
| Fecha de Resolución | 29 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso Contencioso-Administrativo directo interpuesto por DON Alexander , representado por la Procuradora Doña Rosario Sánchez Rodríguez, contra el acto presunto en virtud de Silencio Administrativo del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Secretaría de Gobierno y contra el acto presunto en virtud de silencio administrativo del Ministerio de Sanidad y Consumo, en relación con el margen de beneficios de oficina de farmacia, habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 8 de marzo de 1.989 por la representación procesal de Don Alexander se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra los citados actos presuntos en virtud de silencio administrativo del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaria de Gobierno y del Ministerio de Sanidad y Consumo, y subsidiariamente contra la citada Resolución del Servicio Valenciano de la Salud, que han causado estado en la vía administrativa.
Mediante escrito de 8 de octubre de 1.998 por Don Alexander se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, previos los trámites oportunos, dictar sentencia declarando el derecho de mi representado a la indemnización de daños solicitada más los intereses devengados desde la fecha de la reclamación y todo ello condenando a la administración al pago de las costas del presente recurso al existir temeridad y mala fe.
En 9 de febrero de 1.999 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, se dicte en su día Sentencia por la que declare la inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación, confirmando en todo caso el acto administrativo impugnado.
Evacuado el trámite de conclusiones que les fue conferido a las partes y tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalosé el día 22 de septiembre de 1.999 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Se plantea nuevamente ante esta Sala -esta vez tras dilatados avatares procedimentales- el tema de la reclamación individualizada de una indemnización de perjuicios imputable a la Administración del Estado (y con carácter subsidiario al Servicio Valenciano de la Salud) por el importecuantificado de 824.373 pesetas, más el importe de los correspondientes intereses devengados desde la fecha de la reclamación del importe precitado. Es consecuencia la pretensión indemnizatoria de la anulación de la Orden de Presidencia de Gobierno de 10 de agosto de 1.985 sobre márgenes comerciales en materia de venta de medicamentos y que resultó anulada por Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de 4 de julio de 1.987. En el aludido pronunciamiento se mencionaba expresamente la concurrencia de todos cuantos elementos configuran la responsabilidad objetiva del Estado, tal como aparece configurada en el artículo 106 de la Constitución y 121-122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1.954, como consecuencia de la disminución que se había acordado en la misma de los márgenes de beneficio de las oficinas de farmacia en la dispensación de medicamentos, si bien se acordaba que las indemnizaciones procedentes habrían de ser solicitadas directamente por los farmacéuticos perjudicados, sin que cupiese la sustitución de parte procesal entonces intentada por los Colegios Oficiales o el Consejo General.
En desarrollo de la posibilidad apuntada se dictaron posteriores resoluciones por esta misma Sala, cabiendo mencionar expresamente las de 15 de octubre de 1.990, más de un centenar de Sentencias dictadas entre los días 16 de octubre de 1.990 y 11 de enero de 1.991 que reproducen de modo prácticamente literal la anterior, y las de 9 de marzo y 17 de julio de 1.992 (estas últimas posteriores al Dictamen del Consejo de Estado emitido el 20 de febrero anterior, más adelante citado con mayor extensión), todas ellas referidas a reclamaciones formuladas conjuntamente por una pluralidad de farmacéuticos que se estimaban perjudicados por la aplicación de la Orden en su día anulada. En este caso concreto se trata de una reclamación aislada, por el importe mencionado en el Fundamento Jurídico anterior, y en la que, abandonando la línea de oposición seguida en ocasiones anteriores, el Abogado del Estado reduce su contestación a dos motivos específicos: la circunstancia de haber caducado el plazo otorgado para presentar la demanda, convirtiéndola en extemporánea, y la existencia de un voto particular en el dictamen emitido por el Consejo de Estado en el que se resalta la obligación de las entidades concertadas con el Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de soportar la revisión de las facturaciones que resulte del acto de fijar el margen comercial según el precio legal que sea procedente, una vez declarada la nulidad de la Orden Ministerial de 10 de agosto de 1.985. Según esta tesis, no correspondería a la Administración Pública el deber de indemnizar, por vía de responsabilidad, lo que tiene su específico y normal cauce restitutorio en el ámbito de la relación contractual entre el Consejo General mencionado y las entidades concertadas con el mismo a efectos de adquisición de medicamentos (Insalud, Muface y similares).
Refiriéndonos al primero de los motivos de oposición, únicamente cabe su decidida repulsa. Para considerar caducado el plazo otorgado para formular la demanda contenciosa, el Abogado del Estado incluye en el computo de los veinte días hábiles que menciona el artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 los transcurridos entre el 12 y el 22 de junio de 1.990, fecha en que se suspendió el primer plazo fijado para interponer la demanda con el fin de completar el expediente administrativo a petición del actor (artículo 70 de la misma Ley) por la Audiencia Nacional, que entonces entendía del procedimiento. Sin embargo, ese cálculo es erróneo ya que, decidida definitivamente la competencia a favor de este Tribunal Supremo, se otorgó un nuevo plazo de veinte días mediante Providencia de esta Sala de 5 de septiembre (notificada el día catorce) y dentro del cual se presentó el escrito de demanda atendido el cómputo procedente de los días hábiles que mediaron. Por otra parte, dicha Providencia fue oportunamente notificada al representante de la Administración sin que contra ella se hubiese interpuesto recurso alguno, por lo que en modo alguno cabría ahora su rectificación.
Tanto la Sentencia de 4 de julio de 1.987, como las de 15 de octubre de 1.990, posteriores del mismo año y de 1.991, 9 de marzo y 17 de julio de 1.992, insisten en la realidad del perjuicio económico inferido, de manera directa y cuantificada en sus respectivos casos, a los titulares de las oficinas de farmacia como consecuencia de la aplicación de la Orden sobre margen comercial de beneficios posteriormente anulada, sin perjuicio de que el cálculo del beneficio dejado de obtener (que en este caso no se cuestiona) haya de partir de bases diferentes según que se trate de medicamentos servidos a entidades concertadas con el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos, o bien al público en general. En uno y otros casos subrayan la directa conexión causal entre la aplicación de la Orden cuestionada y la disminución de beneficios sufrida por los farmacéuticos afectados, y a esa reiteración conceptual en supuestos totalmente idénticos al que ahora se examina, proclamado por este Tribunal Supremo de modo tan reiterado, ha de otorgársele un valor prejudicial de carácter positivo frente al mismo tema planteado en este procedimiento.
Así, en la Sentencia de 15 de octubre de 1.990 se llega a afirmar que la conexión entre la actuación de la Administración mediante la promulgación de la norma anulada, en el uso de sus potestades públicas, y la lesión inferida a los farmacéuticos destinatarios, "tuvo su origen inmediato y directo, sin interferenciaalguna de cualquier otro factor, en la nueva regulación de los precios de los medicamentos, dentro del marco de la política económica del Gobierno y en el ejercicio de la potestad reglamentaria....". Y en la de 17 de julio de 1.992 se indica que "existe una relación causal entre la actividad administrativa consistente en la producción de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10-8-1.985 y la resolución de la Dirección General de Farmacia de la misma fecha de una parte, y de otra el daño causado".
Por otra parte, esta Sala no puede compartir la tesis de que el entramado de relaciones económicas concertadas entre el Consejo General de Colegios Farmacéuticos (cuya falta de legitimación procesal en este tipo de reclamación está sobradamente declarada) y determinadas Entidades o Asociaciones, con la correlativa obligación de estas últimas de soportar la repercusión que pueda derivarse de aplicar los márgenes que, en definitiva, resulten procedentes, pueda desvirtuar la relación causa-efecto del daño ocasionado a concretos profesionales farmacéuticos que, como consecuencia de la Orden posteriormente anulada, han visto disminuido indebidamente su beneficio económico. La responsabilidad patrimonial exigible por los particulares a la Administración como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que proclama el artículo 106 de la Constitución, y ya venía reconocida en los artículos 120 de la Ley de 16 de diciembre de 1.954 y 40 de la Ley de 26 de julio de 1.957, ha de funcionar con total independencia de las relaciones jurídicas existentes en los Colegios Profesionales representativos de los intereses de los mismos y otras entidades con ellos concertadas; todo ello sin perjuicio de la solución apuntada en el Dictamen del Consejo de Estado, aprobado por mayoría el 20 de febrero de que la Administración del Estado acudiese a su vez a formular ulteriores reclamaciones indemnizatorias de reintegro a las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y asimiladas concertados con el fin de evitar el enriquecimiento injusto que de otro modo podría producirse. Y aún en este último caso teniendo en cuenta que las reclamaciones a las Entidades Gestoras únicamente podrían concernir al porcentaje del medicamento a cargo de cada una de ellas.
Consecuencia de lo expuesto es la estimación de la demanda, tanto en lo que se refiere a la cantidad solicitada como a los intereses devengados a partir de la fecha de la reclamación, suma esta última que habrá de fijarse en ejecución de sentencia, atendiendo a los criterios ya consagrados en las resoluciones de esta Sala de 15 de octubre de 1.990, 9 de marzo y 17 de julio de 1.992. Todo ello sin hacer expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley jurisdiccional.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Alexander contra acto presunto por silencio del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Secretaría de Gobierno y del Ministerio de Sanidad y Consumo, anulando los mismos por no ser conformes a Derecho y declarando el derecho del demandante a percibir de la Administración del Estado la cantidad de 824.373 pesetas, más los intereses devengados desde la fecha de la reclamación, cuyo importe será fijado en ejecución de sentencia con arreglo a lo precisado en el último de los Fundamentos de Derecho de esta resolución. No se hace pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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