STS, 23 de Enero de 2014

En el recurso contencioso administrativo 393/11 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 5ª, se dictó Sentencia con fecha 26 de diciembre de 2011 , que acuerda: "Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el SINDICATO INDEPENDIENTE FERROVIARIO, contra Resolución de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo de 4 de marzo de 2011, por la que se fijan los servicios mínimos para la huelga de Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana, convocada para los días 10, 14, 15, 16, 17 y 18 de marzo de 2011, se declara la falta de conformidad a Derecho de este acto administrativo en lo que hace a los extremos relativos a los servicios mínimos que se fijaron en el ámbito de "Mantenimiento", "instalaciones Fijas" y "Talleres" y en lo relativo al incremento hasta alcanzar el 90% en las circulaciones ordinarias, que se establece en el 75%; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de Ferrocarriles de la Generalidad Valenciana, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 13 de julio de 2012 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal del Sindicato Independiente Ferroviario mediante escrito de 5 de Julio de 2012 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

El Ministerio Fiscal , por escrito de 13 de febrero de 2013 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

Por providencia de 19 de noviembre de 2013 se señaló para votación y fallo para el 15 de enero de 2014, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

La representación de Ferrocarriles de la Generalidad Valenciana interpone recurso de casación 2482/2012 contra la sentencia estimatoria parcial dictada por la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso núm. 393/11, deducido por el Sindicato Independiente Ferroviario, contra la Resolución de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo de la Generalidad Valenciana de 4 de marzo de 2011 por la que se fijan los servicios mínimos para la huelga de Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana convocada para los días 10, 14, 15, 16, 17 y 18 de marzo de 2011. Resuelve la Sala declarar la falta de conformidad a Derecho en los extremos relativos a los servicios mínimos que se fijaron en el ámbito de "Mantenimiento", "instalaciones Fijas" y "Talleres" y en lo relativo al incremento hasta alcanzar el 90% en las circulaciones ordinarias, que se establece en el 75%.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER FJ (completa en CENDOJ Roj : STSJ CV 10548/2011) al tiempo que reseña que determinará si vulnera o no el art. 28 CE .

En el SEGUNDO rechaza la causa de inadmisibilidad esgrimida en razón de la interposición del recurso contencioso administrativo 582/2010 idéntico al enjuiciado resuelto por sentencia 751/2010, de 9 de diciembre . Entiende que es diverso el alcance fáctico. (Añadimos nosotros que devino firme la sentencia allí dictada en razón del Decreto de 7 de marzo de 2011 declarando desierto el recurso de casación 833/2011 formulado por el Sindicato Independiente Ferroviario).

Ya en el TERCERO enjuicia los motivos de impugnación, carácter abusivo de los servicios mínimos y falta de motivación. Destaca como extremos fundamentales para la resolución que

"La duración prevista de la huelga era en los días 10, 14, 15. 16, 17 y 18 de marzo de 2011.

En cuanto a los paros previstos, en el área de operaciones desde las 9 a las 12'30 horas del día 10; desde la 12 a las 15 horas del día 14; desde las 13 a las 15 horas y desde las 19'30 a las 22'30 horas de los días 15, 16 y 17 y las 24 horas del día 18".

Refleja que la Resolución impugnada señala como fundamento de su decisión: "En el mes de marzo de 2010, el que no existió huelga, se incrementó el número de viajeros un 34'15 % respecto de los meses de enero y febrero de dicho año, que la convocatoria afecta a todo el personal de la empresa en los centros de trabajo de la provincia de Valencia, que la convocatoria afecta a toda las líneas de FGV. La inexistencia de alternativa viable económicamente para ese medio de transporte. La coincidencia de los paros con horas clave de afluencia masiva de pasajeros. La coincidencia de fechas con la huelga planteada por la EMT y con la de FGV convocada por el Sindicato Ferroviario-Intersindical Valenciana. Coincidencia de los paros con las entradas y salidas a los centros de trabajo y educativos en las horas punta. Presencia en las calles de monumentos falleros, carpas, "mascletaes", ofrendas de flores, que provoca el corte de calles y la dificultad del transporte rodado en superficie".

Tras ello establece los servicios mínimos impugnados: 70% de las circulaciones ordinarias de trenes y tranvía, con posibilidad de incrementarse hasta el 90% durante la franja horaria afectada por los paros y un 60% para los servicios de "mantenimiento", "instalaciones fijas" y "talleres".

A continuación pone de relieve lo vertido en anteriores pronunciamientos del propio Tribunal así como del TS y del TC respecto a la esencialidad de la motivación.

Tras ello destaca "que los puntos medulares sobre los que se asienta nuestra decisión son tres: - afectación del servicio público durante "horas punta" junto a las celebraciones falleras los días de la convocatoria; - número de pasajeros afectados por la reducción del servicio público; - inexistencia de medios alternativos de transporte que puedan acoger a los usuarios.

Respecto al primero, afectación del servicio público durante "horas punta", hay que señalar que la huelga se hace coincidir con las fiestas de las fallas, en franjas horarias en las que los actos que se celebran acuden el mayor número de personas, como son las "mascletaes", las ofrendas de flores y las visitas a los monumentos falleros.

Respecto al segundo de los puntos, número de pasajeros sobre los que incide la reducción del servicio público, se debe resaltar que, tal como se recoge en la resolución impugnada, el incremento del número de usuarios en los días y horas de la huelga frente a una jornada ordinaria es importantísimo.

En cuanto al tercero de los motivos, inexistencia de medios alternativos de transporte que puedan acoger a parte de los usuarios, forzoso es destacar el cierre de muchas calles a la circulación que impide el uso de vehículos privados y de taxis y la coincidencia con otras dos huelgas de transporte en Valencia."

En el CUARTO reproduce parcialmente la STS de 10 de noviembre de 2010, rec. Casación 6287/2010 .

Tras ello considera que "la extensión de la huelga hasta un 90% es altamente desproporcionada, afectando realmente a dicho derecho de huelga, que en modo alguno debe sobrepasar el 75%, considerado razonable en la sentencia de esta Sala, Sección Segunda, nº 769/08, de 14 de julio ".

También con apoyo en la misma dice que respecto de los servicios mínimos en mantenimiento, "instalaciones fijas" y "talleres", anula el acuerdo al no incluir una referencia justificativa acerca del sustrato real sobre el que se asienta la necesidad de contar con un 60 % de los trabajadores que se encuentran desempeñando su actividad prestacional en las horas de convocatoria de la huelga.

De este silencio deriva la anulación.

Subraya que lo único que señala la resolución impugnada es que: "Por razones de seguridad y para garantizar la efectividad de las circulaciones afectadas por los servicios mínimos se precisa...".

Finalmente, rechaza la petición de indemnización.

1. Un único motivo de casación al amparo del art. 88. 1. d) LJCA invoca infracción del art. 28.,2. CE .

Alega infracción de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la adecuación a derecho de distintas resoluciones fijando los servicios mínimos en empresas que prestan servicios públicos, establecida, entre otras, en las Sentencias del TS de 27 de septiembre , 22 de julio y 24 de mayo de 2010 , así como en la de 15 de junio de 2005 y 11 de febrero de 2000 , ésta última dictada con ocasión de otra huelga planteada en el seno de Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana.

Tras ello aduce que el TSJ de la Comunidad Valenciana en STS de 13 de abril de 2011 respecto un supuesto similar ha llegado a la conclusión de que la fijación de los servicios mínimos no vulnera la legalidad. (Añadimos nosotros que dicha Sentencia fue anulada por STS de 8 de abril de 2013 al estimar el recurso de casación 3630/2011 y posteriormente estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo 584/2010 en lo que se refiere a las circulaciones ordinarias regulares grafiadas de trenes y tranvías).

Sostiene que la sentencia no ha tenido en cuenta: 1. El alcance temporal de la huelga. 2. La afectación del servicio público durante las denominadas "horas punta" junto a su extensión en cada uno de los días de la convocatoria. 3. El número de pasajeros afectados por la reducción del servicio público. 4. La inexistencia de medios alternativos de transporte que puedan acoger a los usuarios de FGV afectados, y 5. La situación de extrema gravedad que se podría derivar de la aglomeración de personas en las estaciones.

Insiste en que la huelga no es aislada sino reiterada en el tiempo por lo que la motivación administrativa expresando los servicios mínimos y la inexistencia de medios alternativas es clara.

Concluye que la sentencia recurrida se ha apartado de las SSTS de 22 de julio o 24 de mayo de 2010 y STS de 22 de julio de 2010 . Defiende por concreción la exposición de los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tal servicio como esencial y a determinar quienes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate, siendo estos datos los que permite constatar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio de unos y otros, siendo la Administración la que tiene la carga de justificar en cada caso concreto las circunstancias que hacen necesario el establecimiento de los servicios mínimos, sin que quepa fijarlos apriorísticamente en un porcentaje determinado ( STS 24/05/2010 ).

1.1. El Ministerio fiscal solicita la desestimación del recurso entendiendo debidamente razonada la anulación del acto administrativo por ausencia de motivación y fijación elevada de servicios mínimos.

1.2. La parte recurrida interesa la inadmisión por utilizar motivos genéricos cuestionando la sentencia.

En cuanto al fondo pide la desestimación insistiendo en la deficiente motivación del acto administrativo así como en la desproporción de los servicios fijados.

Invoca el contenido de la STS de 18 de enero de 2013, recurso de casación 1857/2011 respecto unos servicios mínimos similares en una huelga de los FGV.

Debe rechazarse la inadmisibilidad opuesta por el Sindicato recurrente al limitarse a invocar dos posibilidades del art. 93.2. LJCA , ausencia de observancia de los requisitos legales o carencia de fundamento, tras lo cual añade que el recurso se basa en el cuestionamiento sistemático de la sentencia recurrida.

Obviamente si la sentencia se cuestiona en el recurso procede su tramitación cuestión distinta es su estimación o no.

Tienen razón las partes cuando ponen de manifiesto que esta Sala ha venido conociendo de recursos de casación contra SSTSJ Valencia examinando la fijación de servicios mínimos en los Ferrocarriles de la Generalidad Valenciana.

Así en la STS de 18 de enero de 2013, recurso de casación 1857/2011 (huelga FGV junio 2010), esgrimida por el Sindicato recurrido se dijo en su FJ OCTAVO.- "Constituye doctrina reiterada de esta Sala (por todas sentencia de 17 de junio de 2011 - F.J. 8 º-, en la que se cita la de 4 de mayo de 2010 -F.J. 4º-) la relativa a que la motivación requiere «una exposición, aunque sea sucinta, de las concretas razones por las que se imponen unos precisos servicios mínimos», así como que el mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981 , fundamento jurídico 4.º), no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio ( SSTC 51/1986 , fundamento jurídico 5.º; 53/1986 , fundamento jurídico 3.º).

Es reiterada la jurisprudencia al exigir, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a su fijación, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos, en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental, se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada (por todas, las SSTS, 3ª, 7ª de 29 de junio de 2005 , 19 de enero , 26 de marzo y 30 de abril de 2007 , 21 de enero de 2008 y 28 de septiembre de 2009 ).

Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos, señalando que "no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar".

Concluye aquella sentencia reputando desproporcionados los servicios " al establecer unos únicos porcentajes sin atender a las distintas franjas horarias en cada uno de los días afectados por la convocatoria de huelga."

Y en la reciente STS 26 de diciembre de 2013, recurso de casación 4854/2011 en su FJ Séptimo se dice que " La motivación exigible para la programación de los servicios mínimos debe descender al nivel y proporción de estos, según constante jurisprudencia (entre otras, sentencia de 15 de septiembre de 1995 -Rec. de casación nº 524/1991 F.D. Segundo-; sentencia de esta Sala y Sección de 7 de noviembre de 2003 -Rec. de casación nº 59/2012 , F.D. Segundo letra b) y las sentencias del Tribunal Constitucional en ella indicada-; Sentencia de 12 de marzo de 2007 - Rec. de casación 358/2005 , F.D. Sexto-; Sentencia de 24 de enero de 2012 -Recurso de Casación nº 1371/2011 F.D. Séptimo-). Es indudable que la simple fijación matemática de una proporción resulta insuficiente como motivación, pues, aunque a la postre el itinerario valorativo final tenga que concretarse en una cifra, que, como tal, entraña una decisión no impuesta por una concreta lógica, hasta llegar a ese salto lógico final, queda un amplio espacio en el que se puede, y se debe, ponderar las circunstancias concretas en función de las cuales se llegue a la estimación final de que la cifra de efectivos establecida para el servicio en relación a las de normalidad sea la adecuada; y tal justificación no se aporta ni en la sentencia ni en el acto administrativo, cuya impugnación ésta desestimó."

Respecto a la naturaleza del derecho de huelga se explayó prolijamente la Sentencia de esta Sala y Sección de 8 de abril de 2013, recurso de casación 3620/2011 respecto de otro acuerdo fijando servicios mínimos en huelga convocada en la empresa FGV (julio/septiembre 2010) a cuyo contenido remitimos en aras a la brevedad.

En la misma se recordó, FJ Sexto, " que el transporte es un servicio esencial por lo que el ejercicio del derecho de huelga en este ámbito afecta a importantes intereses ciudadanos y económicos; ello no obsta para que los servicios que se impongan deban ser mínimos, con el fin de hacer compatible el derecho de huelga de los trabajadores y el mantenimiento de un mínimo de los servicios esenciales."

Tras ello se reprodujeron parcialmente las SSTS de 24 de mayo de 2010, recurso de casación 6094/2008 y 10 de noviembre de 2010, recurso de casación 1886/2009 , sobre servicios mínimos esenciales establecidos respecto huelga EMT Valencia en diciembre 2007/enero 2008 y fallas 2008 respectivamente.

En la precitada STS de 8 de abril de 2013 se transcribe en parte la STS de 10 de noviembre de 2010, recurso de casación 1886/2009 contra la Sentencia, de 11 de febrero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que, finalmente, anula la Resolución, de 21 de febrero de 2008, de la Conselleria de Economía Hacienda y Empleo de la mencionada Comunidad, por la que se establecían, nuevamente en un 66%, los servicios esenciales mínimos con ocasión de la huelga planteada en la empresa EMT de la ciudad de Valencia.

En esta Sentencia, se sostiene, en lo que aquí interesa: "(...) Ciertamente, el hecho de que existan antecedentes no impide que, justificadamente, en otra ocasión puedan variarse los servicios mínimos, pero ha de justificarse el motivo por el que se produce la ampliación de los mismos, pues aun cuando los antecedentes sean de años anteriores es evidente que, a igualdad de situación, deben aplicarse igualdad de servicios mínimos; y precisamente, a través de la determinación de éstos, se va estableciendo una jurisprudencia que sirve de antecedente para evitar en lo posible sucesivos conflictos. Por otra parte, la falta de distinción de estos servicios mínimos en fechas como las del 17 y 18 de marzo, en plenas fiestas falleras, en relación con las demás fechas solicitadas para la huelga, abunda precisamente en su falta de justificación". Recalca que , el carácter genérico de la motivación, relativa a las fiestas falleras y al carácter esencial del servicio, lo que no se discute, así como a la existencia de una huelga paralela en otros servicios de transporte, no justifican por sí el elevado porcentaje del 66% de todos los servicios, y por ello acoge el motivo de casación.

Si atendemos a la doctrina expuesta en los razonamientos anteriores, en parte invocada por la recurrente y en parte evolución de aquella, el recurso no puede prosperar ya que la Sala de instancia los ha respetado sin conculcar la interpretación que deba darse al art. 28.2. CE .

No cabe negar que la Sala no hubiera atendido al alcance temporal de la huelga.

Sus razonamientos para entender desproporcionados los servicios mínimos fijados por la administración autonómica atienden no solo a los concretos días en que fue programada sino también a los términos horarios previstos, algunos considerados "horas punta".

Realiza una neta distinción entre el personal de mantenimiento y talleres y los conductores a la hora de examinar los servicios mínimos dado que respecto de aquellos no se realiza por la administración una justificación acerca de las razones por las que se imponen los servicios mínimos en la alta proporción fijada pese a ser huelgas de duración limitada en cada una de la jornadas.

Explicita claramente que las genéricas razones de seguridad son insuficientes, lo cual es cierto con arreglo a la doctrina más arriba expuesta dado que, como dice la sentencia, los paros solo afectan a una franja horaria.

Tampoco cabe aceptar que la Sala no tenga en cuenta el eventual incremento del número de pasajeros y la coincidencia de fechas con la huelga planteada por la EMT. Justamente la referencia a la inexistencia de medios alternativos de transporte constituye uno de los puntos básicos para resolver el conflicto suscitado en los términos en que lo hace.

Por ello procede desestimar el recurso de casación interpuesto y a tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la LJCA , la imposición de las costas a la parte recurrente, pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado de la recurrida, la de 3.000 euros, sin perjuicio de su derecho a reclamar al cliente los que procedan. Para la fijación de la expresada cantidad tenemos en cuenta los criterios que seguimos habitualmente en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,