STS, 24 de Mayo de 2010

Por escrito del procurador DON ESTEBAN MARTINEZ ESPINAR, en la representación arriba indicada, que tuvo fecha de entrada en este Tribunal el 2 de enero de 2009, se formaliza el presente recurso de casación, en el que tras alegar cuantos y hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente termino suplicando se casara la sentencia impugnada, y se dicte otra por la que: "I.- Se estime el motivo de casación del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por cuanto la sentencia recurrida ha infringido normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. II. Case la sentencia recurrida, resolviendo, de conformidad con el artículo 95.2. d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el sentido de desestimar la demanda formulada por el sindicato de Trabajadores para la Unidad de Clase, confirmando la Resolución de 27 de noviembre de 2007 dictada por la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo. III.-Todo ello con expresa imposición de costas a quien a este recurso se opusiere."

El Fiscal realizó sus alegaciones por escrito de entrada 25 de mayo de 2009, en el que tras exponer los motivos jurídicos que tuvo pertinente, terminó solicitando la desestimación del recurso.

Por el Procurador DON FEDERICO RUIPEREZ PALOMINO, en la representación indicada en el encabezamiento de esta sentencia, se formalizó la oposición al presente recurso por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 4 de junio de 2009, en el que solicitaba la inadmisión o subsidiaria desestimación del recurso.

Se efectuó el señalamiento para la votación y fallo en la fecha de 12 de mayo de 2010, habiendo tenido lugar, y habiéndose observado en la tramitación del presente recurso las formalidades legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

La sentencia recurrida dispone en su parte dispositiva lo siguiente:

"Fallamos:

1) Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo tramitado conforme a las normas del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en el Capítulo I del Título V de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción interpuesto por el Sindicato de Trabajadores por la Unidad de Clase contra Resolución de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo de fecha 27-11-2007 por la que se fijan los servicios esenciales mínimos, con ocasión de la huelga planteada en la Empresa Municipal de Transportes S.A. de la ciudad de Valencia del personal de conductores, oficiales de taller equipos de guardia y equipo de refuerzo, a llevar a efecto todos los lunes y miércoles excepto festivos, de 7 a 8 de la mañana y de 19 a 20 horas de la tarde durante los meses de Diciembre de 2007 y Enero a mayo de 2008.

2) Declarar que dicha Resolución vulnera el derecho a la huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución y, en consecuencia, declarar su nulidad de pleno derecho; y

3) Condenar a la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo a indemnizar al Sindicato demandante en la cantidad de 1.000 euros.

4) No efectuar expresa imposición de costas" .

La recurrente formula contra la sentencia un único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Sostiene la recurrente que la Consellería de Economía y Hacienda, en el ejercicio de la potestad que le otorga la Constitución y el Real Decreto 17/1997, ha dictado una resolución para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos durante el desarrollo de la huelga convocada por el sindicato de Trabajadores para la Unidad de Clase, lo que, en principio, no es en absoluto susceptible del reproche jurídico de declaración de nulidad.

La sentencia recurrida fundamenta la falta de motivación y de proporcionalidad de los servicios mínimos adoptados en base a los siguientes fundamentos jurídicos:

"Tercero. Para la adecuada solución de la primera de las cuestiones resulta obligado hacer referencia a la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos en caso de huelga, doctrina que viene condensada en sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2007, 26 de marzo de 2007 y 30 de abril de 2007, en las que se reitera lo anteriormente declarado en la sentencia 29 de junio de 2005 en los siguientes términos:

"Previamente al análisis de los motivos interpuestos, procede examinar los criterios jurisprudenciales extraídos de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala al analizar el alcance y contenido del artículo

28.2 de la Constitución, perfilando los rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7º y 9º ).

2. El artículo 28.2 C.E, al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos: "el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga" (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 ).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10 ) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2º ).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3º ).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir "una razonable proporción" entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15 ). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a "garantizar mínimos indispensables" para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4º ), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3º ), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5º ). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma "la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad" (STC 51/1986, fundamento jurídico 5º ), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 )". Complementando esa exposición, la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2007 perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que "... no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar ...".

Por último procede destacar lo señalado por el Tribunal Constitucional en STC 183/2006 de 19 de junio de 2006, que en su fundamento jurídico 6º se expresa en los siguientes términos: "Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso.

En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución)".

Y a ello cabe añadir, insistiendo en el tema de la motivación, que el Tribunal Constitucional en Sentencias de 17 de julio de 1981, 3 de febrero de 1989, 15 de marzo de 1990 y 16 de enero 1992 y la Sala 3ª del Tribunal Supremo en Sentencias de 14 diciembre 1993, 24 de junio 1994, 16 enero 1995, 6 de mayo 1997, 3 de junio de 1998 y 31 de mayo de 2.007, han sentado como doctrina que el acto por el cual se determinan los servicios mínimos, han de estar adecuadamente motivados, ya que cuando se produce la restricción de un derecho fundamental constitucionalmente garantizado, el acto mediante el cual se determina el mantenimiento de un servicio esencial - mediante servicios mínimos -, la autoridad que realiza dicho acto debe de estar en todo momento en condiciones de ofrecer una plena justificación, aunque sea sucintamente, de los criterios que se han seguido para establecer tales servicios, lo que no puede realizarse de manera apriorística, sino tras una ponderación de los bienes y derechos afectados, del ámbito personal, funcional o territorial de la huelga, de la duración y demás circunstancias de esa medida de presión y que puedan ser de relevancia para alcanzar el equilibrio entre el derecho a la huelga y demás bienes y derechos constitucionalmente protegidos.

En el caso de autos la Resolución de 21-2-2008 en el Apartado Primero de su parte dispositiva, tras decir que "a los efectos previstos en el apartado 2º del artículo 10º del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, y disposiciones concordantes, se determinan las medidas necesarias para asegurar los servicios esenciales mínimos que deberán prestarse por el personal de la EMT mientras dure la situación de huelga, en el sentido siguiente Se establecen unos servicios mínimos equivalentes al 66% del servicio programado durante los días y horas afectados por la convocatoria de huelga, debiendo los conductores de los autobuses que se encuentren realizando su recorrido en la hora de inicio de los paros y que los secunden, inmovilizar el vehículo en el lugar mas próximo, sin alteración del trafico viario.

Pero en los Considerandos que preceden a dicha parte dispositiva, tal como acontece en el supuesto de la ya citada sentencia dictada por esta Sala en fecha 13-3-2008, la resolución administrativa se limita a citar y explicar tanto las disposiciones legales como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que sirven de sustento a la decisión adoptada y a efectuar una genérica referencia a la necesidad de establecer servicios mínimos en el caso de huelgas que afecta a la totalidad de la red de autobuses ya que es básica para el transporte de viajeros de la ciudad de Valencia, sin que exista alternativa viable y por coincidir con horas punta.

A partir de lo hasta aquí expuesto y tal como ya se resolvió en la tan citada sentencia de 13-3-2008, de estos antecedentes se desprende que la citada Resolución carece de motivación suficiente que justifique el señalamiento de los servicios mínimos de forma que permita a los destinatarios conocer los motivos de la restricción del derecho de huelga y así poder defenderse frente a tal restricción ante los órganos jurisdiccionales, y que éstos puedan fiscalizar adecuadamente la corrección constitucional del acto del poder público, por lo que ha de estimarse insuficiente la mera alegación de existencia de la vulneración de otro derecho constitucional a proteger; ni indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuales han sido los elementos vulnerados por la autoridad para tomar su decisión, sin que sirva de excusa presumir que efectivamente existen servicios esenciales que puedan ser afectados, como los de transporte publico, puesto que nos encontramos ante la limitación de un derecho fundamental, y en consecuencia la Administración tiene la carga de justificar en cada caso concreto las circunstancias que hacen necesario el establecimiento de los servicios mínimos, sin que quepa fijarlos apriorísticamente en un porcentaje determinado".

La recurrente no logra desvirtuar los razonamientos de la sentencia, limitándose a destacar los principios generales que han de darse según la jurisprudencia al fijar los servicios mínimos esenciales, justificados por las necesidades de atender a los ciudadanos, pero lo que no justifica es porqué esos servicios mínimos esenciales se dan en la amplitud que se dispone . Es evidente que el transporte es un servicio esencial, y que el ejercicio del derecho de huelga en este ámbito va a afectar a importantes intereses ciudadanos y económicos, pero no lo es menos que los servicios que se impongan han de ser mínimos, para hacer compatible el derecho de huelga de los trabajadores con el mantenimiento de un mínimo de los servicios esenciales. En consecuencia, ha de justificarse de forma razonable en cada caso la determinación de la cuantía de los servicios mínimos, no bastando con justificar la importancia del servicio y fijar los mínimos en un 66%, pues solo a través de la motivación de que esa es la cuantía adecuada podrán los recurrentes, como sostiene la sentencia recurrida poder articular su defensa. En este sentido baste citar la sentencia de treinta y uno de mayo de 2007 de esta misma Sala que considera contrario al derecho de huelga en materia de transporte la fijación genérica de un 30% del numero de trabajadores. Como sostiene la sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2008 :

"Conviene recordar, a propósito de la motivación de la que venimos hablando, que el Tribunal Constitucional la exige como un requisito esencial para la validez de las resoluciones gubernativas que los señalan y que la entiende como la exposición, aunque sea sucinta, de las concretas razones por las que se imponen unos precisos servicios mínimos en las particulares circunstancias que concurren en la singular huelga a la que se refieran. La limitación al derecho fundamental que comporta el aseguramiento de dichos servicios es lo que atribuye tal importancia a la motivación, que no tiene como objeto solamente que los trabajadores afectados conozcan el por qué de los mismos. Poseen, además, una especial trascendencia a la hora del control judicial de la decisión que los establece porque solamente a través de su examen podrán los Tribunales contrastar su idoneidad y proporcionalidad en relación con el sacrificio que comportan para el derecho fundamental reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución. De esta manera, aquellas resoluciones que fijen los servicios mínimos y carezcan de motivación u ofrezcan una de carácter genérico, válida para cualquier convocatoria de huelga o, en general, las que no consideren las circunstancias específicas de aquélla a la que se refieren habrán de ser consideradas nulas por desconocer las exigencias que en este punto derivan de la protección constitucional del derecho a la huelga, tal como las han perfilado el Tribunal Constitucional [últimamente, en las Sentencias 183, 184, 191 y 193/2006, que citan las anteriores] y este Tribunal Supremo [entre otras muchas y por citar las más recientes, en las Sentencias de 16 y 23 de mayo de 2005 (casación 6940/2001 y 1242/2002, respectivamente), 31 de enero de 2005 (casación 4613/2000), 17 de diciembre de 2004 (casación 1612/2002), 10 de mayo de 2004 (casación 8534/1999 )]".

En consecuencia no procede dar lugar al presente recurso de casación, y a tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la imposición de costas a la parte recurrente hasta la suma de 1500 euros, en concepto de honorarios de la parte recurrida, en virtud de la habilitación de dicho precepto procesal.