STS, 16 de Enero de 1995

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "Fallo. En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido. 1 Estimar el recurso contencioso-administrativo especial de la Ley 62/1978 , interpuesto por Unión General de Trabajadores, contra la resolución descrita en el antecedente de hecho primero de esta sentencia con reconocimiento de que vulnera el derecho fundamental recogido en el art. 28.2 de la Constitución , en cuanto no fundamenta la fijación de serviciosmínimos con ocasión de la huelga convocada para el día 28 de mayo de 1992, con la consiguiente anulación de la referida resolución. 2° Condenar en costas a la Administración.»

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado, se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte resolución estimando el recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida.

Comparecido el Ministerio Fiscal, se admitió a trámite el recurso por providencia de 17 de febrero de 1994, concediéndose un plazo de treinta días al Ministerio Fiscal para que formalizara su escrito de oposición, que tuvo entrada el 23 de junio de 1994 y en el que interesaba a la Sala 1ª inadmisibilidad, o en su caso la desestimación del recurso.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de enero de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos de Derecho

El presente recurso de casación, interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, de 23 de septiembre de 1992 , que estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto, por el cauce especial de la Ley 62/1978 , por Unión General de Trabajadores contra resolución de 26 de mayo de 1992, del Delegado del Gobierno en Canarias sobre fijación de servicios mínimos en la Administración Pública durante la jornada de huelga del día 28 siguiente, por estimar que vulneraba el art. 28.2 de la CE , por falta de la adecuada motivación, se articula en dos motivos, ambos bajo la cobertura del art. 95.1.4 de nuestra Ley Jurisdiccional.

El primero de ellos refiere como normas del Ordenamiento jurídico, pretendidamente violadas, los arts. 27 y 82, b) de nuestra Ley Jurisdiccional, cuya vulneración debió, en su criterio, determinar "la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al haber sido interpuesto por personas no representadas debidamente, en cuanto falta la adopción por la entidad demandante de los correspondientes acuerdos para interponer este recurso contencioso-administrativo».

Tal motivo de recurso es refrendado en su informe por el Ministerio Fiscal.

Debe observarse que la alegación contenida en dicho motivo aparece en el proceso por primera vez en este recurso de casación, siendo una cuestión nueva, no planteada en la instancia ni debatida por tanto en ella y que no fue objeto de decisión en la sentencia. Como tal cuestión nueva, no tiene acomodo posible en el recurso de casación, que es instrumento procesal de depuración de la aplicación del derecho realizado en la sentencia; pero no oportunidad de aportación al proceso de nuevo material alegatorio. Si, pues, la cuestión extemporáneamente planteada no fue debatida en la instancia, es indudable que, "las normas que se reputan infringidas» no guardan "relación alguna con las cuestiones debatidas», dándose en suma una causa legal específica de inadmisibilidad del motivo casacional, según lo dispuesto en el art. 100.2, b) de nuestra Ley Jurisdiccional, respecto a este motivo casacional, que en este momento final debe conducir a su desestimación.

El motivo segundo, con el mismo amparo procesal del art. 94.1.4 de nuestra Ley Jurisdiccional, estima violado el art. 28.2 de la CE y la jurisprudencia que cita, que, tras la reproducción literal del fundamento de Derecho tercero de la sentencia recurrida, viene a concentrarse en la siguiente:

1. Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981 , en punto a la prioridad de los servicios esenciales sobre el de huelga y la función de límite de aquéllos respecto de ésta.

2. Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de abril de 1986 , en cuanto acepta la no necesidad de la motivación de la imposición de servicios mínimos en casos de huelga en aquellos casos en los que la justificación necesaria es de tal naturaleza que excepcionalmente pertenece al general conocimiento,hipótesis que el Abogado del Estado recurrente entiende que concurre en el caso de huelga en la Administración Pública.

3. Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de marzo de 1990,43/1990 , sobre la misma excepción a la necesidad de justificación de la imposición de servicios mínimos, "cuando obedezca a motivaciones de general conocimiento», doctrina que se dice seguida también en Sentencia de la extinguida Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 20 de enero de 1989 .

4. Sentencias de 11 de mayo de 1987 y de 24 de junio, 27 de septiembre y 10 de diciembre último, se dice, en referencia lógicamente alusiva al año 1992, dada la fecha del escrito (28 de mayo de 1993), sobre la consideración de la falta de motivación como cuestión de mera legalidad ordinaria no afectante al derecho constitucional de huelga.

5. Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero y 8 de febrero de 1988, y 30 de mayo de 1990 , con arreglo a las que, dice el Abogado del Estado, "el requisito de la motivación o causalidad de los servicios mínimos puede considerarse satisfecho cuando efectivamente se ha cumplido, por resultar así del examen de las actuaciones anteriores a su fijación de modo que en las mismas puedan apreciase las razones que llevaron a la autoridad gubernativa al contenido de la decisión adoptada».

Como complemento de tal cita jurisprudencial, pretendidamente violada en la sentencia recurrida, se culmina la fundamentación del motivo, diciendo que en el presente caso se cumplió la exigencia de motivación "porque en la resolución recurrida se contiene una expresa referencia al Real Decreto de 9 de diciembre de 1988, núm. 1.479/1988 », que "a continuación de esta remisión la resolución alude a la necesidad de concretar el concepto indeterminado "servicios esenciales", a la vista de la incidencia, alcance y duración de la huelga» y que por otra parte "se desprende de la resolución del Delegado del Gobierno la existencia de contactos con los sindicatos convocantes de la huelga, lo cual acredita que no es razonable aceptar que el Sindicato desconociera los fundamentos concretos de los servicios que se fijaron ni, consecuentemente que no tuvieran datos suficientes para ponerlos en entredicho ante los Tribunales».

El Ministerio Fiscal, por su parte, informa en contra de la procedencia de este motivo casacional, pues "únicamente entendiendo que por tratarse de la Administración Pública es notorio un carácter de servicio esencial, podrían tenerse por justificados los servicios mínimos como algo circunstancial a la propia Administración. Sin embargo (sigue el Fiscal) no es así, pues en la Administración Pública, existen departamentos, e incluso órganos, que no tienen por sí solos el carácter de servicio esencial, por lo que ha de entenderse necesaria la motivación de la resolución sin que a estos efectos pueda ser bastante las conversaciones que se pudieran tener con los Sindicatos, porque lo exigible no solo es que los Sindicatos conozcan la motivación, sino además los propios titulares del Derecho individualmente considerados».

El motivo no puede prosperar, debiendo compartirse al respecto el contenido transcrito del informe del Ministerio Fiscal, y en suma desestimarse el recurso de casación.

Ninguno de los argumentos en que se apoya tiene fuerza convictiva suficiente para desvirtuar la sólida fundamentación de la sentencia recurrida, en la que se reproduce el fundamento jurídico segundo de la STC 8/1992 , y se alude a la STC 43/1990 , siendo, en efecto, la doctrina compendiada en las referidas sentencias del Tribunal Constitucional, que aquí damos por reproducida, clave ineludible para la decisión de recursos como el presente, frente a la que no cabe oponer, como con acierto dice la sentencia recurrida, una concepción más laxa de las exigencias de la motivación de las resoluciones administrativas sobre servicios mínimos, seguida en sentencias anteriores de este Tribunal Supremo, citadas en la recurrida, explicable en los concretos casos en ellas decididos, pero cuya doctrina no es trasladable al caso actual, y a las que pueden servir de contrapunto otras de este mismo Tribunal posteriores a la STC 8/1992, con las de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de diciembre de 1993; 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1994 , en las que se ha razonado sobre la exigencia de motivación de los servicios mínimos en términos con los que viene a coincidir la sentencia recurrida.

Abordando de modo individualizado cada uno de los puntos, antes referidos, en los que se concreta la formulación del motivo que analizamos, hemos de decir que la alusión a la STC de 8 de abril de 1981 , para justificar la prioridad de los servicios esenciales sobre el derecho de huelga y la función de límite constitucional de aquéllos respecto a ésta, es inoperante en este caso, pues tal proposición no está cuestionada en la sentencia, siendo además perfectamente compatible con aquélla la necesidad de motivar los servicios mínimos, que es el punto en torno al que gira el debate.

La genérica apelación al sentido limitativo respecto de la huelga de la garantía de los servicios esenciales, no es argumento válido, cuando lo que se está discutiendo es si, en el caso concreto de que setrata, la aplicación de tal garantía está o no motivada.

Igualmente inoperante es la referencia a las Sentencias del Tribunal Constitucional de 24 de abril de 1986 y de 15 de marzo de 1990 (43/1990 ) y Sentencia de la extinguida Sala Quinta de 20 de enero de 1989, sobre la posible excepción de la motivación en los casos en los que la justificación de los servicios mínimos es de tal naturaleza que pertenece al general conocimiento, pues esa doctrina alude a una excepción posible por la índole de los servicios de que se trate, y no cabe transformarla en regla, para aplicarla fuera de esos supuestos excepcionales, abstracción hecha de la identidad del servicio, y para eludir las exigencias rigurosas de motivación proclamadas en general tanto por la doctrina del Tribunal Constitucional, como por la nuestra que quedó indicada.

La pretendida equiparación en la obviedad de la justificación, de los casos objeto de las sentencias citadas por el Abogado del Estado con el de la huelga en la Administración Pública, es inaceptable, pues, como dice en su informe el Ministerio Fiscal, no todos los servicios que presta la Administración son esenciales (en el sentido de ese concepto en el art. 28.2 de la CE ), observación que se ha reiterado en nuestra jurisprudencia ante alegaciones similares a la actual de las Administraciones concernidas, cuando se han planteado (Sentencias de esta Sala y Sección de 24 de junio de 1991, y de 24 de junio de 1994).

El mismo rechazo merece la pretendida consideración de la falta de motivación como cuestión de legalidad ordinaria, no afectante al derecho constitucional de huelga, en abono de cuya tesis se traen a colación Sentencias de este Tribunal de 11 de mayo de 1987, en la que, en efecto se establecía tal tesis, y las de 24 de junio, 27 de septiembre y 10 de diciembre último, se decía en escrito de mayo de 1993, lo que suponía una referencia temporal al año 1992, en el que no se han localizado las aludidas sentencias. Con todo, y aun aceptando que dicha tesis se proclamó en la sentencia de primera cita, no se ha seguido con posterioridad, y ha sido expresamente abandonada, pudiéndose citar en tal sentido las Sentencias de 3 de abril de 1992 y 21 de octubre de 1993, pues, como se dice en esta última, "en la medida en que esa motivación refleja la incidencia en el derecho fundamental es indudable que su análisis debe entrar en el enjuiciamiento de si el derecho fundamental resulta o no vulnerado, siendo constante la jurisprudencia de este Tribunal que así lo ha estimado (por todas, Sentencia de 3 de abril de 1992 de esta Sala y Sección)».

"La misma jurisprudencia del Tribunal Constitucional referida (lo era la STC 8/1992 ) evidencia la trascendencia constitucional de la motivación.» A la que se puede añadir, como hecho jurisprudencial de abandono de tal tesis, la propia relación de sentencias de esta Sala y Sección, citadas a otros efectos antes, que han fundado en la falta de adecuada motivación de las disposiciones o resoluciones sobre servicios mínimos la estimada violación del derecho de huelga.

En cuanto a la referencia a sentencias de esta Sala que han considerado satisfecho "el requisito de la motivación o causalidad de los servicios mínimos, cuando efectivamente se ha cumplido por resultar así del examen de las actuaciones anteriores a su fijación, de modo que en las mismas puedan apreciarse las razones que llevarían a la autoridad gubernativa al contenido de la decisión adoptada» (se citan al respecto Sentencias de 19 de enero y 8 de febrero de 1988 y 30 de mayo de 1990), independientemente de que, a partir del énfasis puesto en la motivación en la STC 8/1992 , y de la línea de mayor rigor en su exigencia, seguida por esta Sala en las sentencias posteriores a ella, que quedaron citadas, tal flexibilidad en la comprobación de la motivación debiera entenderse superada, en todo caso debe observarse que si bien en los casos decididos por esas sentencias había, en efecto, datos en los respectivos expedientes que justificaban la conclusión a que se llegó en aquéllas, faltan sin embargo éstos, o por lo menos no se incidan cuáles sean en el caso actual, en el que tan solo se cuenta con los estrictos términos de la resolución impugnada, cuya inanidad en cuanto a motivación es clara, por lo que en modo alguno la aludida jurisprudencia podría trasladarse al caso presente, como guía para resolver la contienda suscitada en torno a la motivación.

No se aprecia, por tanto, que la sentencia recurrida pueda en modo alguno infringir la doctrina de las sentencias citadas por el Abogado del Estado recurrente, dada la diversidad de supuestos de aquélla y éstas.

La alegación de que se cumple la exigencia de motivación en la resolución impugnada, porque se contiene una expresa referencia al Real Decreto 1479/1988 , y a continuación de esa remisión se alude a la necesidad de concretar el concepto indeterminado "servicios esenciales», no es compartióle, pues no deja de tratarse de "indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, de los que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por (la) autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial», en cuyas indicaciones están ausentes "los factores ocriterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas», por decirlo con palabras de la tan citada STC 8/1992 . Ello a parte, ni tan siquiera el Real Decreto aludido puede librarse de la tacha de excesiva genericidad, bastando al efecto con la comparación de su contenido con el del Real Decreto que fue anulado por falta de la adecuada motivación por la STC 8/1992 , con lo que mal pudiera desde su precariedad motivadora servir de base para que su sola referencia baste para llenar la exigencia de motivación de la resolución administrativa que lo aplica.

Por último, la proposición de que "se desprende de la resolución del Delegado del Gobierno la existencia de contactos con los sindicatos convocantes de la huelga, lo cual acredita que no es razonable aceptar que el Sindicato desconociera los fundamentos concretos de los servicios que se fijaron, ni, consecuentemente que no tuvieran datos suficientes para ponerlos en entredicho ante los Tribunales», es de todo punto rechazable, por la absoluta evanescencia del dato, e incluso su falta de una aceptable prueba.

El dato de los "contactos con los sindicatos convocantes de la huelga» no se prueba de modo directo, sino que, según la tesis del Abogado del Estado recurrente, "se desprende de la resolución del Delegado del Gobierno». Parece claro que el deber que incumbe a la autoridad gubernativa "de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación» ( STC 8/1992 ), no puede sustituirse por una mera afirmación contenida en su cuestionada resolución; por ello, que se desprendan o no de dicha resolución la existencia de contactos, resulta un dato totalmente inoperante para, sólo con base en él, tener por cumplido el deber que a la autoridad gubernativa le incumbe.

Ello a parte, unos simples contactos no son un hecho del que, en buenos términos jurídicos, pueda extraerse la consecuencia del conocimiento por los sindicatos participantes en ellos de los "fundamentos concretos de los servicios que se fijaron», como base de acopio de "datos suficientes para ponerlos en entredicho ante los Tribunales».

Tal modo de razonar implica la propuesta, no explicitada, de una prueba de presunciones ( art. 125.6 del CC ) inaceptable, pues ni el hecho base está suficientemente demostrado (el contacto con los sindicatos), ni se precisan los términos exactos del mismo, ni en tales condiciones puede aceptarse que exista el "enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano» entre dichos contactos y el preciso conocimiento de las razones de la Administración, que su representante procesal propone.

Si esos contactos aludidos existieron y tuvieron la virtualidad informadora que se propone para ellos, lo normal es que hubiera quedado un reflejo documental de los mismos, susceptible de haberse traído por la Administración al proceso.

Pero es que en todo caso, y aun en el negado de que a los contactos aludidos se les pudiera atribuir la virtualidad que el Abogado del Estado recurrente propone, ni tan siquiera con ello quedaría cumplida la exigencia de motivación de la medida impugnada, que no mira solo a la satisfacción informativa de los sindicatos, como parece darse por sentado, sino (citando una vez más la STC 8/1992 ) que debe cumplir el objetivo de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su Derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó ( STC 26/1981, fundamento jurídico catorce )», destinatarios, que como dice el Ministerio Fiscal, no son los Sindicatos, "sino además los propios titulares del Derecho individualmente considerados», y el objetivo de que "en su momento se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas ( SSTC 53/1986, fundamentos jurídicos sexto y séptimo, 26/1981, fundamentos decimocuarto y decimoquinto; 27/1989, fundamentos jurídicos cuarto y quinto )», ninguno de cuyos objetivos quedarían satisfechos por el alegado conocimiento de los Sindicatos.

Es preceptiva la imposición de costas al recurrente, conforme a lo dispuesto en el art. 100.3 de nuestra Ley Jurisdiccional.

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 23 de septiembre de 1992 de la Sala de la contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas , que confirmamos, con expresa imposición de las costas del recurso al recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente CondeMartín de Hijas. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Rubricados.

Publicación:

Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.