STS, 22 de Julio de 2010

La Sección Novena del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 4 de marzo de 2008, dictó sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 502/02, seguido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, en cuya parte dispositiva se dice lo siguiente: " FALLAMOS: Desestimando la causa de inadmisibilidad alegada por el Ministerio Fiscal, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna Adrada, en representación del Sindicato de Comunicación y Transportes de Comisiones Obreras (CC.OO.), Federación de Comunicación y Transporte de CC.OO., contra la Orden de 4 de abril de 2002 de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid por la que se establecen los servicios mínimos en relación con la huelga convocada en el sector de transporte de viajeros por carretera a partir del día 10 de abril de 2002, debemos declarar y declaramos que dicha resolución incide negativa-mente en el contenido esencial del derecho de huelga y, en consecuencia, la anulamos, sin expresa declaración en cuanto a las costas causadas".

La citada sentencia fundamenta su decisión con base en los razonamientos que, de modo extractado, son los siguientes:

- La Orden recurrida diferencia entre distintos tipos de transporte: para el regular de uso general unos servicios mínimos entre el 60 y el 40% y para el de uso especial hasta el 100% en ciertas clases.

- La Orden expone determinadas circunstancias relativas a la extensión de la huelga y remite a su anexo para la fijación de tales servicios mínimos, que consta de tres páginas y media que parte de considerar que las soluciones adoptadas en otras huelgas similares produjo la saturación del transporte y que no siempre es posible a los viajeros cubrir sus necesidades de movilidad por medios alternativos.

- En función de los porcentajes de reducción de la demanda y ocupación de los autobuses y la existencia de otros medios alternativos al transporte por carretera, el anexo otorga un tratamiento al de uso general distinguiendo entre los días laborables y los festivos y, en los primeros, entre los que discurren por un itinerario coincidente con los servicios ferroviarios de cercanías y los que no, así como las líneas urbanas, y dentro de estas clases, los períodos punta de los períodos valle.

- En relación con el transporte de uso especial se alude expresamente al escolar, en cuyas anteriores convocatorias de huelga se produjo la ausencia masiva a los centros escolares, al de trabajadores del Metro, cuyo deficiente funcionamiento provocaría incalculables trastornos, y al de los restantes trabajadores y estudiantes que transcurren mayoritariamente por carreteras distintas de las radiales o no tienen su origen o destino en el término municipal de Madrid. Para todos estos transportes los servicios mínimos alcanzan al 100%, así como al de disminuidos físicos y psíquicos, sin la debida justificación.

- La elección de los porcentajes para los transportes de uso general carecen asimismo de la debida justificación, dada su extensión al 60%, sin expresión de las concretas causas que fundan esta medida y no otra, máxime cuando estos afectan a zonas urbanas en que existen otros medios de transporte concurrentes. Tampoco se comprende que si en horas punta, en que la utilización del transporte arroja sus máximas cifras, los servicios esenciales quedan cubiertos con ese 60%, sea necesario el 40% para cubrirlos en el resto de los periodos del día y en festivos, en que notoriamente el uso del transporte público es muchísimo inferior a dicha proporción. La alusión de referencia a esos criterios o factores considerados para determinar los servicios mínimos y, en particular, al nivel o magnitud en que se han fijado pese a su excepcionalidad, es lo que permite, con arreglo a lo declarado por esta misma Sección en repetidas ocasiones, declarar la falta de motivación de la Orden recurrida, vicio esencial que incide negativamente en el derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución.

Por escrito de entrada en esta Sala el 21 de octubre de 2008 el Letrado de la Comunidad de Madrid formaliza el recurso de casación contra la sentencia de 4 de marzo de 2008, en el que alega como motivo único la infracción del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al considerar que en el presente caso se ha vulnerado, de una parte, el artículo

45.2.d) de la LJCA y, de otra, el artículo 28.2 de la Constitución.

- Por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna Adrada, en nombre y representación de la Federación de Comunicación y Transporte de Madrid-Región de Comisiones Obreras, en fecha 30 de diciembre de 2009 se formalizó escrito de oposición al presente recurso de casación, solicitando su desestimación y la ratificación de la sentencia recurrida, al reiterar la falta de motivación y la desproporción en los servicios mínimos establecidos por la resolución objeto de impugnación jurisdiccional en la instancia.

El Fiscal, por escrito presentado en fecha 21 de diciembre de 2009, formula alegaciones al recurso de casación interpuesto aduciendo, en cuanto al defecto formal apuntado por la Administración recurrente, que efectivamente no se ha acreditado documentalmente la voluntad colectiva del sindicato de impugnar el acto recurrido; y, en cuanto al fondo del asunto, se opone al recurso de casación parcialmente estimando que, conforme señala la sentencia recurrida, la cuantificación de los servicios mínimos para el "transporte regular de uso especial" en un 100% por la Administración supone impedir en su totalidad el ejercicio del derecho fundamental de huelga; en cambio, respecto de los servicios mínimos fijados para el "transporte regular de uso general", considera que la Administración ha detallado no solo el procedimiento para llegar a la decisión al efecto adoptada, sino que los porcentajes seleccionados lo han sido con base en unos criterios de ponderación que hacen ajustada a Derecho dicha decisión en este extremo, por lo que propone declarar haber lugar a la estimación parcial del recurso de casación.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 21 de julio de 2010.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de Sección

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida dictada, con fecha 4 de marzo de 2008, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo número 502/02 tramitado por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto por el Sindicato de Comunicación y Transportes de Comisiones Obreras, dependiente de la Federación de Comunicación y Transporte de Madrid-Región, contra la Orden de 4 de abril de 2002 de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid por la que se establecen los servicios mínimos en relación con la huelga convocada en el sector del transporte de viajeros por carretera a partir del día 10 de abril de 2002.

- Por razones sistemáticas procede en primer lugar examinar el motivo aducido por la Comunidad de Madrid en el sentido de que la sentencia recurrida infringe el artículo 45.2.d) de la LJCA al considerar que el Sindicato recurrente en la instancia no ha acreditado documentalmente su capacidad procesal, lo que debería haber determinado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

Sobre esta cuestión es necesario realizar las siguientes consideraciones de orden procesal:

1. Con fecha 26 de marzo de 2007 recayó sentencia de esta Sala en el recurso de casación número 1304/03, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "1º Que ha lugar al recurso de casación nº 1304/2003, interpuesto por la Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras de Madrid contra la sentencia nº 42, dictada el 15 de enero de 2003, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que anulamos. 2º Que reponemos las actuaciones al momento anterior a dictar Sentencia para que por la Sala de instancia se requiera a la recurrente para que subsane el defecto de personación y resuelva lo que proceda sobre el recurso 502/2002. 3º Que no hacemos imposición de costas en este recurso de casación".

2. Con fecha 28 de junio de 2007 la Sala de instancia dictó providencia requiriendo al sindicato recurrente la aportación del documento por el que se autoriza al mismo la iniciación del presente procedimiento, dictado por el órgano de gobierno de acuerdo con sus estatutos, de conformidad con el artículo 45.3 y 45.2 .d) de la LJCA.

3. Con fecha 23 de julio de 2007 se dicta nueva providencia requiriendo a la parte actora en los mismos términos de la providencia anterior, al haber aportado los Estatutos de la entidad recurrente pero no la documentación requerida por la Sala de instancia.

4. Mediante escrito presentado el 27 de septiembre de 2007 la representación procesal del sindicato recurrente aporta certificado donde consta la existencia del acuerdo previo del órgano correspondiente para la iniciación del procedimiento, requisito que es tenido por cumplido en la sentencia aquí recurrida y, en consecuencia, desestimada la causa de inadmisibilidad al efecto planteada por el Ministerio Fiscal.

5. Constan acreditadas en las actuaciones:

1. Certificación de 13 de abril de 2002 emitida por el Secretario General de la Federación de Comunicación y Transporte de la Comunidad de Madrid de CC.OO "con ocasión de la huelga general de carácter indefinido que se convocó a partir del 10 de abril de 2002".

2. Estatutos de la Federación de Comunicación y Transporte de CC.OO. en cuyos artículos 19 se reconoce la representación legal al Secretario General, en el artículo 20 la naturaleza de la Comisión Ejecutiva como órgano de dirección, el artículo 35 que otorga al Secretario de la Federación la representación legal y el anexo de los Estatutos en relación con el artículo 35 al conferir al Secretario General la posibilidad de comparecer en los procesos contencioso-administrativos y ante el Tribunal.

3. Escritura de apoderamiento de 25 de junio de 1998 otorgada a favor del Secretario General del Sindicato de Comunicación y Transporte de CC.OO. de Madrid.

La referida acreditación documental es, para la Administración recurrente, insuficiente a los efectos prevenidos por los artículos 45.2.d) y 69 de la LJCA pues la organización sindical actora estaba obligada a aportar, además de los estatutos, ese concreto acuerdo de la Comisión Ejecutiva a que se refería la meritada Certificación del Secretario General de la Federación de fecha 13 de abril de 2002.

La Sala de instancia, en relación con la cuestión de inadmisibilidad planteada por el Ministerio Fiscal sobre el cumplimiento de este requisito procesal, razona lo siguiente: "han sido incorporados al proceso los Estatutos del Sindicato demandante donde constan las funciones de sus órganos directivos y representativos, así como las normas para la adopción de acuerdos. Además de este documento fue presentado, no sin insistencia de la Sala, una certificación del Secretario General de la Federación de fecha 13 de abril de 2002 en la que se hace constar la existencia del acuerdo de la Comisión Ejecutiva favorable a la interposición del recurso. Por tal, hay en la actualidad plena constancia del acuerdo corporativo válidamente adoptado por la Federación actora para la interposición del presente recurso contencioso-administrativo".

Esta Sala ha declarado en reiterada jurisprudencia (entre otras, sentencias de 20 de enero de 1997, 24, 31 de enero de 1997, y 6 de marzo de 2001 ) que tratándose del ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo, es preciso acreditar el oportuno Acuerdo por el órgano que estatutariamente viene encomendada dicha competencia, de forma que la jurisprudencia de esta Sala (por todas, la sentencia de 18 de enero de 1993, de esta misma Sección, al referirse a la ausencia de los Estatutos y del Acuerdo Corporativo, o anteriores sentencias como la de 9 de marzo de 1991, 14 de octubre de 1992, 24 de septiembre de 1991, 21 de junio de 1990, 23 de diciembre de 1987, 31 de julio de 1986, 26 de enero de 1988 y 13 de diciembre de 1983 ) forman un cuerpo de doctrina, reconociendo la necesidad de aportación de los Estatutos y del Acuerdo social que legitima la interposición del recurso contencioso-administrativo, pudiéndose subrayar:

1. La jurisprudencia de esta Sala, en sentencia de 24 de septiembre de 1991, de esta misma Sección, teniendo en cuenta el precedente de las sentencias de 26 de enero de 1988 y 13 de febrero de 1989, pone de manifiesto la necesidad de facultar según los Estatutos o reglas de la organización, la decisión de promover el recurso, pues sólo así puede tenerse acreditada la capacidad procesal.

2. También las sentencias de esta Sala de 10 de abril de 1992 y 14 de octubre de 1992 al reconocer la necesidad de justificar dicha legitimación, manifiestan que si el interés para recurrir lo desarrollan los órganos competentes de la entidad sindical durante la tramitación del recurso, podría surtir efecto la llamada doctrina «pro-actione», y la sentencia de 14 de octubre de 1992, apoyándose en otros precedentes jurisprudenciales (como en la sentencia de 9 de marzo de 1991 ), subraya que cuando la representación se confía a órganos corporativos, en un momento ulterior pueden delegar convencionalmente la facultad de representar a la entidad para el ejercicio de acciones, pero ante un concreto apoderamiento notarial, el juicio sobre si la actuación del apoderado puede imputarse a la entidad, debe detenerse en si el concreto poderdante actúa además como representante de la entidad en cuyo nombre comparece, para lo cual es imprescindible el examen de Estatutos, cuya ausencia supone la no acreditación de la representación, lo que implica la inadmisibilidad del recurso, además de la ausencia del Acuerdo corporativo para la interposición del recurso como elemento esencial de formación de la voluntad del ente que aparece como recurrente.

3. Reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, las sentencias de 14 y 21 de junio, 14 de noviembre y 13 de diciembre de 1990, 1 de febrero, 25 de marzo, 6 de mayo y 24 de septiembre de 1991 y 13 de diciembre de 1994 de esta misma Sección), han consolidado una doctrina jurisprudencial en el sentido que en ausencia del Acuerdo y de los Estatutos del Sindicato en cuyo nombre se actúa, no puede decidirse el problema de la imputación jurídica atribuyendo la interposición del recurso realizada por un apoderado, cuando está clara la falta de acreditación de la representación del Sindicato.

   Este mismo criterio se ha manifestado por sentencias dictadas por esta misma Sección, que después han sido confirmadas por la jurisprudencia constitucional:

1. La sentencia de 5 de diciembre de 1991, de esta misma Sección, en un caso similar pone de manifiesto la necesidad de cumplir el requisito previsto en el artículo 57.2.d) de la LJCA de 1956, en coherencia con el artículo 24 de la Constitución y de acuerdo con precedentes jurisprudenciales de esta Sala (por todos, los de la sentencia de 14 de febrero de 1990 ), pues lo primero que se necesita es aclarar si la persona jurídica interesada, al solicitar dicha tutela ha tomado el correspondiente Acuerdo dirigido al fin de ejercitar la acción, porque en otro caso se corre el peligro de que se origine un litigio no querido por la entidad que figura como recurrente y este criterio jurisprudencial ha sido confirmado en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 158/1994 de 23 de mayo .

   Es conocida la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual no conculca el derecho a la tutela judicial la resolución judicial meramente procesal o de inadmisión que, comprobando la inexistencia de un requisito procesal, se ve impedida de conocer el fondo del asunto, siempre y cuando la parte perjudicada haya tenido la posibilidad de subsanar este requisito (por todas, STC 110/1992 ).

2. La sentencia de esta Sala de 18 de enero de 1993 ha sido después confirmada por el Tribunal Constitucional en sentencia núm. 266/1994 de 3 de octubre, en el recurso de amparo 872/1993, que establece como la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aunque el órgano judicial no requiriera a la parte de oficio, ni en el momento de interposición del recurso ni antes de dictar sentencia, para que subsanara el defecto de acreditación tuvo oportunidad para subsanar su defecto de acreditación, dado que conocía la excepción de inadmisibilidad basada en la falta de aportación del certificado, en el que constara el acuerdo por el que el órgano competente decidía entablar la acción y de los Estatutos del Sindicato, que permitieran conocer cuál era el órgano competente del mismo a estos efectos.

3. En la sentencia núm. 29/1993, de 25 de enero, al resolver el recurso de amparo núm. 585/1990, se indica que los defectos determinantes de la inadmisión deben, a su vez, ser interpretados con criterios de proporcionalidad que tengan en cuenta los efectos de la inobservancia de la regla, en relación con la finalidad de los requisitos y presupuestos procesales y sin olvidar que en casos como el que aquí se examina, la carga tiene evidente fundamento en cuanto asegura la seriedad de la interposición del recurso y resulta necesario atender a la voluntariedad y a la diligencia en el cumplimiento de dicho requisito procesal, teniendo en cuenta la posibilidad de previa subsanación de la que dispuso el recurrente y en coherencia con reiterada jurisprudencia constitucional (por todas, las SSTC 98/1983, 29/1985 y 57/1988 ).

La sentencia de 5 de noviembre de 2008 del Pleno de esta Sala (casación núm. 4755/2005 ) ha abordado la cuestión que plantea el recurso de casación y lo ha hecho, tras tomar en consideración que sobre la misma no ha existido una jurisprudencia uniforme, con la finalidad de zanjar esas diferencias y fijar para el futuro la doctrina que procede tras la nueva Ley Jurisdiccional de 1998, concretando los siguientes razonamientos:

- "El artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998, se refiere a las "personas jurídicas", sin añadir matiz o exclusión alguna, disponiendo literalmente que a aquel escrito de interposición se acompañará "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado".

Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente.

- El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

- El artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138 .

- Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución. Situación que debe ser descartada en un supuesto en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre .

En el caso aquí examinado, a la vista de la jurisprudencia precedente y valorada en su conjunto la documentación reseñada en el fundamento jurídico segundo de esta resolución, se llega a la conclusión que el sindicato recurrente en la instancia ha acreditado suficientemente el requisito procesal exigido por el artículo 45.2.d) LJCA, por lo que procede rechazar la vulneración aducida por el Ministerio Fiscal y entrar a examinar la vulneración del artículo 28.2 de la CE, en orden a determinar si ha resultado infringido el derecho de huelga, por lo que, con carácter previo a su examen, procede recordar los criterios jurisprudenciales aplicables al caso examinado que, en un afán de síntesis, son los siguientes:

1. De la jurisprudencia constitucional:

   1. Los límites del derecho de huelga derivan no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9 .º) y el artículo 28.2 C.E ., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos, pues «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 ).

   2. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, lo que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10 ) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2 .º).

   3. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º).

      Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, sin que sean suficientes indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad pues en definitiva, han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas (por todas, STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5 .º).

   4. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15 ). El mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4

      .º), no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º) y el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º).

   5. En fin, procede destacar lo señalado por el Tribunal Constitucional en STC 183/2006, de 19 de junio de 2006, que en su fundamento jurídico 6º se expresa en los siguientes términos: "Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución")".

2. De esta Sala:

   1. La esencialidad del servicio sólo será en aquellos casos en que la satisfacción de los intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (sentencias de 20 de febrero de 1998 y 28 de octubre de 2003 ).

   2. Es reiterada la jurisprudencia al exigir, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a su fijación, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada (por todas, las SSTS, 3ª, 7ª de 29 de junio de 2005, 19 de enero, 26 de marzo y 30 de abril de 2007, 21 de enero de 2008 y 28 de septiembre de 2009 ).

   3. Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que "no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar".

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, alega la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por considerar que la sentencia recurrida vulnera el artículo 28.2 de la Constitución Española.

Los argumentos que desarrollan dicho motivo de casación son, en síntesis, los siguientes:

- La Orden impugnada, en cuanto a la fijación de los servicios mínimos para el transporte regular de uso general en un 60%, no realiza una motivación genérica aplicable a cualquier conflicto, sino que, conforme a la doctrina constitucional sobre motivación de los servicios mínimos en las huelgas, justifica ampliamente la fijación de los servicios mínimos para la huelga convocada; otra cosa es que se discrepe de las razones aducidas por la Administración al efecto, pero ello no equivale a ausencia de motivación.

- En cuanto a la fijación de los servicios mínimos para el transporte regular de uso especial (escolares, trabajadores del Metro, disminuidos físicos y psíquicos, y otros estudiantes y trabajadores sin alternativa de transporte público por carretera) en un 100% lo es en orden a garantizar el derecho a la educación -ante la experiencia de anteriores huelgas en que se produjo una ausencia masiva de alumnos en los centros escolares-, así como no perjudicar al conjunto de los ciudadanos por un deficiente funcionamiento del Metro coincidente con la huelga en el transporte por carretera convocada y, singularmente, en cuanto al transporte de disminuidos físicos y psíquicos, atendidas las especiales características del mismo para permitir el acceso de este colectivo y el personal sanitario y de apoyo que exige.

- La fijación de los servicios mínimos para el transporte regular de uso especial no deja sin contenido el derecho de huelga pues el transporte de escolares, supone el 57% del total y el de estudiantes y trabajadores que se realiza por rutas exteriores al municipio de Madrid o por carreteras distintas de las radiales representa apenas un 14 %.

De este modo, teniendo en cuenta que el carácter esencial del servicio público, no se discute, se plantea, de una parte, la cuestión relativa a falta de motivación apreciada por la sentencia recurrida de aquellos establecidos respecto del "transporte regular de uso general" y, de otra parte, la referida a los servicios mínimos en relación con el "transporte regular de uso especial", que la Sala de instancia considera que su extensión, más que limitar, impide el derecho de huelga.

Como ya indicamos en la precedente sentencia de esta Sala y Sección de 20 de mayo de 2010 (cas. 3823/2007 ) en relación con el "transporte regular de uso general" el Anexo de la Orden impugnada en la instancia fija un porcentaje del 60% para la cobertura de los servicios mínimos de los transportes de líneas intermunicipales y urbanas en horas punta de días laborales y del 40% en otros horarios y días festivos, destacándose el impacto previsible de la huelga en el normal desenvolvimiento de la vida social a partir de la experiencia de huelgas anteriores, el estudio de los períodos punta de demanda de transporte público a partir de las históricas mediciones de demanda efectuadas por el Consorcio de Transportes, así como la eventual coincidencia o no con otros medios alternativos de transportes, con especial referencia al transporte ferroviario de cercanías.

Sobre este punto, la Sala de instancia entiende que se limita el derecho fundamental previsto en el artículo 28.2 de la CE mediante el establecimiento de servicios mínimos en los porcentajes establecidos, que, a su juicio, carecen de la debida justificación sin expresión de las concretas causas que fundan este medida, máxime cuando afectan a zonas urbanas en que existen otros medios de transporte concurrentes, porcentaje del 60% notoriamente superior al advertido por esta Sala en ocasiones precedentes, que se hace extensivo al 40% para cubrirlos en períodos y días festivos, circunstancias que permiten confirmar, en este punto, la sentencia recurrida, al omitir los indicados porcentajes la necesaria causalización y justificación, que es genérica y no individualizada.

Respecto del "transporte regular de uso especial" en un porcentaje del 100%, comprendiendo el transporte de disminuidos físicos y psíquicos, el transporte escolar, el transporte de trabajadores y estudiantes con itinerarios en los que no existieron medios alternativos de transporte y el transporte de los empleados del Metro de Madrid a los centros de trabajo de éste, tiene incidencia negativa en el contenido del derecho fundamental del artículo 28.2 de la CE, como reconoce la sentencia recurrida.

En efecto, cuando se trata de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la Comunidad (art. 28.2 C.E .) a través del establecimiento de unos servicios mínimos, éstos han de fijarse con un criterio restrictivo en coherencia con la jurisprudencia constitucional, ya que "la consideración de un servicio como esencial no significa la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las "garantías precisas" para su mantenimiento, término éste que sin necesidad de recurrir a otro canon hermenéutico que el que brinda la interpretación lexicológica, excluye aquellas garantías ordenadas al funcionamiento normal. Mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades ó bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual" (STC 53/86, de 5 de mayo, reiterada en la STC 27/89 ).

Los razonamientos expuestos conducen a la misma conclusión a la que acertadamente llegó la Sentencia recurrida, lo que nos lleva a la desestimación del recurso de casación interpuesto y de acuerdo con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción proceda hacer imposición de costas a la parte recurrente en la suma de 2.000 euros, en cuanto a honorarios del Letrado de la parte recurrida.