STS, 28 de Enero de 2013
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2013:329 |
| Número de Recurso | 588/2011 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil trece.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo número 588/2011 interpuesto por PRL, PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES, SA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Fernández Rosa, sobre Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador por los daños y perjuicios sufridos por el demandante como consecuencia de la actividad normativa de la Administración cifrados éstos en la cantidad de 679.532,56 euros.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
Con fecha 27 de marzo de 2009, la representación procesal de PRL, PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES, SA, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración de 8 de abril de 2011 por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por los daños y perjuicios sufridos por el demandante como consecuencia de la actividad normativa de la Administración cifrados éstos en la cantidad de 679.532,56 euros.
Mediante providencia de 2 de diciembre de 2011 se admite a trámite y se acuerda requerir al Ministerio de Trabajo para que remita el expediente administrativo correspondiente a la resolución impugnada.
Recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora que formuló demanda, en la que termina suplicando a la Sala que declare no ajustada a Derecho la resolución recurrida y, en consecuencia condene a la Administración del Estado a abonar a mi representada la cuantía de 679.532,56 euros.
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "(..) desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido con condena en todo caso al actor de las costas incurridas".
Cumplimentado el trámite de conclusiones por las partes, en providencia de fecha 12 de diciembre de 2012 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 22 de enero de 2013 fecha en que efectivamente tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala
La representación procesal de PRL, PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES, SA, interpone recurso contencioso- administrativo 588/2011 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros que, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración de 8 de abril de 2011, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador interesada bajo el alegato de haber sufrido daños y perjuicios como consecuencia de la actividad normativa de la Administración valorados éstos en la cantidad de 679.532,56 euros.
Para desestimar la solicitud entiende la administración que la Orden de 22 de abril de 2007 fue dictada con anterioridad al inicio de actividades de la recurrente, por lo que conocía debidamente la situación legal de la actividad; que la antedicha regulación, en su caso, habría sido ineficaz en orden a separar y diferenciar actividades; que no se acredita que la mala situación económica de la empresa tuviera su razón de ser en la pretendida competencia desleal de las Mutuas Patronales ya que la empresa obtuvo beneficios en los años 1998 a 2002.
La resolución administrativa asimismo recoge que el Consejo de Estado entiende que no hay inactividad normativa ni se ha acreditado la efectividad del daño.
La demandante aduce fue constituida como sociedad, al amparo de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, LPRL, el 13 de noviembre de 1996 con un capital de 60.101,21 euros ampliado en 29 de julio de 1998 en otros 60.101.21 euros más. Añade que en 30 de junio de 2004 redujo a 0 el capital social amortizando las acciones al tiempo que, para no incurrir en disolución, se emitieron unas acciones por valor de 400.000 euros desembolsadas en metálico y otras por valor de 530.000 euros mediante sendas compensaciones de créditos de Eboracum SL y Codisol SL. Posteriormente el 2 de setiembre fue anulada la primera ampliación en metálico societaria al no haber concurrido a la misma ninguno de los antiguos accionistas. Los únicos accionistas de la sociedad son las empresas que suscribieron la segunda ampliación.
En el expediente consta que, en fecha 27 de abril de 2007, interesó la solicitud de declaración de concurso voluntario ante el Juzgado de lo Mercantil de Cádiz.
Adiciona que el 4 de agosto de 1998 quedó acreditada como empresa preparada para ejercer la prevención de riegos laborales a nivel nacional como servicio de prevención ajeno. Y que en el período entre la promulgación de la LPRL y el Reglamento impartió cursos de formación, incorporando a su plantilla personal especifico (médico, ATS, arquitectos, ingenieros, etc.)
Sostiene que la prórroga de la DT2º de la LPRL " En tanto se aprueba el Reglamento regulador de los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales, se entenderá que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social cumplen el requisito previsto en el artículo 31.5 de la presente ley " ha comportado competencia desleal por lo que, pese a sus sucesivas ampliaciones de capital, entiende hubo competencia desleal de las Mutuas.
Arguye se produjo tal competencia desleal de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y de Enfermedades Profesionales (MATEP), reguladas en el art. 68.1 del RDL 1/1994, de 20 de junio, TRLey General de la Seguridad Social y sus normas de desarrollo.
Añadimos nosotros que fue la Orden de 22 de abril de 1997 la que reguló -provisionalmente- el funcionamiento de las MATEP en el ejercicio de actividades de prevención de riesgos laborales en desarrollo del RD 39/1997, de 17 de enero por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención.
En apoyo de su razonamiento invoca prolijamente, ya que reproduce literalmente un elevado número de folios, un informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre las actividades de colaboración en la gestión de la Seguridad Social de las MATEP durante los ejercicios 2001, 2002, 2003 (BOE 24 de julio 2006) en que se pone de manifiesto que la compensación de costes que se ha hecho al patrimonio de la Seguridad por las Mutuas ha sido insuficiente en lo que se refiere a las actividades de los servicios de prevención ajenos de las mutuas. Añade que la conducta de las MATEP ha comportado prácticas restrictivas de la competencia para lo cual también procede a reproducir varias hojas del informe del Tribunal de Cuentas.
Tras lo cual interesa la responsabilidad patrimonial de la administración, con apoyo en los arts. 106.2 CE y art. 139 de la Ley 30/1992, 26 de noviembre, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , LRJAPAC, al entender ha habido funcionamiento anormal de los servicios públicos por lo que pide el abono de 169.207,38 euros en concepto de lucro cesante y 510.325,18 euros en concepto de deterioro de patrimonio real.
Refuta la pretensión el Abogado de Estado con remisión al contenido de la resolución administrativa y al Dictámen del Consejo de Estado que consiste en que no existe relación de causalidad entre el supuesto perjuicio y la actividad normativa del Estado.
Por una parte, porque las circunstancias legales de desarrollo de la actividad de prevención de riesgos laborales de las mutuas, a las que se achaca el perjuicio, ya existían al tiempo de constituirse la recurrente (1998). Insiste conocía perfectamente el marco competitivo en que se realizaba la actividad.
Por otro lado porque, como declara la recurrente, durante los ejercicios 1998 a 2002 obtuvo beneficios derivados de su actividad, sin que acuse perjuicios en este tiempo por una supuesta competencia desleal o ilícita.
Entiende que si el marco normativo era el mismo, antes y después de 2002, no puede atribuirse a la situación legal el hipotético daño.
Y por último, que no ha existido inactividad normativa; por cuanto tan pronto el Tribunal de Cuentas emitió su informe (2005), se procedió a distar las disposiciones oportunas para establecer una separación absoluta en las actividades de las mutuas, como entes colaboradores de la Seguridad Social y de prestadoras del servicio de prevención de riesgos laborales.
Añade la falta de acreditación del perjuicio. Subraya que la recurrente alega incurrió en un procedimiento concursal derivado de sus pérdidas, no que éstas tuvieran su causa en esa denunciada supuesta competencia desleal ilícita.
Invoca que el Tribunal de Cuentas carece de competencias para determinar si una situación es susceptible de ser calificada como de prácticas restrictivas de la competencia o de competencia desleal. Por lo que el informe del Tribunal de Cuentas es preciso enmarcarlo en su consecuencia final: la necesidad de adopción de un sistema de separación absoluta de actividades por parte de las mutuas, lo que así se hizo.
Recalca que no se ha acreditado que hubiera existido una situación de competencia desleal, incumplimiento de normas que da lugar a una ventaja competitiva -del artículo 15 de la Ley de Competencia Desleal 3/1991, 10 de enero-. Ni tampoco que las disposiciones de la Orden de 22 de abril de 1997 ( artículos 12: régimen económico- financiero, y 13: contabilidad y resultados) propiciasen una conducta colusoria por parte de las mutuas, prohibida por el articulo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia 16/1 989, de 17 de julio.
Adiciona que si hubiera existido una situación de competencia desleal, la responsabilidad sería de los beneficiarios, es decir las mutuas, no del Estado ( artículo 20 de la Ley de Competencia Desleal ). Y siempre habría prescrito, por el transcurso de 3 años desde que se produjo (articulo 21 de igual Ley). Y si la normativa suponía un acuerdo colusorio, debería haberse acudido al entonces Tribunal de Defensa de la Competencia para que así lo determinase.
Concluye que el daño que se dice producido se achaca al menor precio para el usuario de los servicios de las mutuas, lo que ni por asomo se acredita, ni existe estudio alguno que lo refiera a los menores costes de las mutuas -y no a su falta de ánimo de lucro-. Lo que realmente no sería comprensible considerando el marco competitivo que reconoce la actora desde 1998 a 2002. La recurrente reconoce que su mala situación económica se debió a los impagos de los deudores, que no tiene nada que ver con la competencia.
Para resolver la pretensión hemos de partir de que la viabilidad de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) remarca que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".
Conforme a reiterada jurisprudencia ( STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.
Se insiste STS 19 de junio de 2007, rec. casación 10231/2003 con cita de otras muchas que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público."
Y en STS 9 de diciembre de 2008, recurso de casación 6580/2004 , reitera esta Sala (con cita de otras anteriores) que la prueba de la relación de causalidad corresponde al que reclama la indemnización.
Sentado el marco anterior resulta patente que la pretensión no puede prosperar al encontrarse huérfana de la acreditación de los requisitos antedichos por varias razones:
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Las aseveraciones del Tribunal de Cuentas en orden a la necesidad de una reforma reglamentaria de las MTAPS resultan insuficientes para apoya una pretensión de la naturaleza de la aquí ejercitada.
Ha de tenerse presente que el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas de la gestión económica del estado, así como del sector público. Son notorios sus reiterados informes acerca del irregular funcionamiento de las MATEPs en múltiples ámbitos de la contratación (un ejemplo: informe de fiscalización sobre los procedimientos de contratación de los MATEPs de la Seguridad Social aprobado el 26 de marzo de 2009) y en la rendición de sus cuentas tras las Auditorías de la Intervención General de la Seguridad Social (amplia jurisprudencia de esta Sala y Sección al respecto desde 1996 acerca de variados asientos contables sobre gastos de personal y material imputados a la Seguridad Social).
Mas del resultado de su fiscalización, conforme al art. 12 de la LO 2/1982, de 12 de mayo , expuesta mediante informe o memoria elevada a las Cortes Generales y publicada en el BOE recomendando, en el caso aquí invocado, un cambio normativo no puede nacer una acción como la ejercitada en que para su viabilidad han de concurrir los requisitos enumerados en el art. 139 LRJAPAC.
El antedicho informe sirve para tener una visión del marco regulador desde el ámbito fiscalizador de las cuentas públicas pero no justifica "per se" que el deterioro en la actividad económica de la entidad recurrente derive de la regulación existente.
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No ofrece duda que el marco legal y reglamentario era el mismo tanto al tiempo de solicitar la acreditación como empresa preparada para ejercer la prevención de riesgos laborales como en el tiempo inmediato anterior a solicitar su disolución societaria (abril 2007).
Otro tanto acontece respecto al período que obtuvo beneficios (1998-2002) como durante el que generó pérdidas (a partir de 2003) en que no hubo alteración de la normativa reguladora de la actividad.
Tal hecho incontrovertido significa que la accionante debería haber acreditado, lo que no ha acontecido, cómo bajo tal realidad no modificada hubo una proyección negativa en su cuenta de resultados imputable a la administración, es decir el nexo causal entre la denunciada ausencia de cambio legislativo en la administración recomendado por el Tribunal de Cuentas y la cuenta de resultados negativa.
El informe pericial aportado al expediente calcula el beneficio dejado de percibir a partir de 2003 y refleja una pérdida patrimonial mas ello no puede conducir por sí solo a atribuir tal situación a la conducta de la administración.
No prospera la pretensión.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente al apreciar temeridad en el ejercicio de una acción huérfana de los elementos necesarios para su debate en el que ha existido una fundametnada oposición del Abogado del Estado. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 4.500 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que se desestima el recurso contencioso administrativo 588/2011 presentado por la representación procesal de PRL, PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES, SA, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros que, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración de 8 de abril de 2011, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador interesada bajo el alegato de haber sufrido daños y perjuicios como consecuencia de la actividad normativa de la Administración cifrados éstos en la cantidad de 679.532,56 euros. En cuanto a las costas estese al último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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