STS, 8 de Marzo de 2012

PRIMERO .- El Ayuntamiento de Punta Umbría (Huelva) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 28 de noviembre de 2006, que desestimó el requerimiento de revocación formulado por dicho Ayuntamiento frente al anterior Decreto 130/2006, de 27 de junio, de aprobación definitiva del Plan de Ordenación del Territorio Litoral Occidental de Huelva.

SEGUNDO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia el 6 de marzo de 2008 , con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS Que debemos estimar y estimamos el recurso deducido contra Decreto 130/2006 del Consejo de Gobierno de 27 de junio de 2006, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Comarca del Litoral Occidental de Huelva y se crea su Comisión de Seguimiento, el que anulamos por ser contrario al Orden Jurídico. Sin imposición de costas".

TERCERO .- La sentencia examina únicamente las cuestiones de carácter formal « pues" -dice- "de prosperar evitarían el enjuiciamiento de las cuestiones de fondo» . Y de entre los vicios formales concluye que concurre uno, de carácter esencial, que consiste en la superación por el Decreto de aprobación definitiva del Plan Territorial del plazo de un año fijado en el Decreto 52/1999, de 2 de marzo, que acordó la incoación del procedimiento necesario para su formulación y aprobación. Afirma lo siguiente en su fundamento de Derecho tercero:

[...] El Decreto 130/2006, de 27 de junio, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la comarca del Litoral occidental de Huelva, trae causa del Decreto 52/1999, de 2 de marzo, por el que se acuerda la formulación del plan de Ordenación del Territorio de la comarca del Litoral Occidental de Huelva, que fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 8 de abril de 1999. Es decir, el proceso de elaboración del Plan de Ordenación del Territorio de la Comarca del Litoral Occidental de Huelva se inicia y formula mediante Acuerdo de 8 de abril de 1999 del Consejo de Gobierno y no culmina sino con su aprobación mediante el Decreto objeto del presente recurso de 27 de junio de 2006. Esto es, el proceso de elaboración y aprobación ha tardado más de siete años. Debiéndose poner de manifiesto que la Ley 1/94, prevé en su art. 13 que: "1. Corresponde al Consejo de Gobierno acordar la formulación de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, a propuesta del Consejero de Obras Públicas y Transportes de oficio o a instancia de las Corporaciones Locales. 2. Antes de elevar su propuesta, el Consejero de Obras Públicas y Transportes dará audiencia a las Corporaciones Locales afectadas por el ámbito del Plan. 3. El acuerdo establecerá el ámbito, los objetivos generales que habrán de orientar su redacción, la composición y funciones de la Comisión de Redacción y el procedimiento y plazo para su elaboración . 4. En la Comisión de Redacción participará una representación de los municipios afectados. 5. Redactado el plan, se someterá a información pública, por un plazo no inferior a dos meses, y audiencia a las Administraciones y Entidades Públicas afectadas por razón de su competencia. 6. El plan será aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno, dando cuenta al Parlamento y publicándose en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía para su efectividad".

Esto es, se ordena que el acuerdo del Consejo de Gobierno recogerá el procedimiento a seguir y el plazo para su elaboración; el Decreto 52/1999 recoge que " el plazo para la elaboración del Plan será de un año a partir de la publicación del presente Acuerdo " y su publicación se produjo el 8 de abril de 1999.

Que existe un incumplimiento del plazo es evidente, no consta siquiera ni antes, como hubiera sido necesario, en su caso, ni después del transcurso del plazo, una prórroga del mismo; nada se nos dice al respecto y no aparece acuerdo del Consejo de Gobierno a dicho efecto. Plazo de un año establecido, cuya previsión legal y cuya concreción mediante el Acuerdo visto, ha de entenderse que alguna significación jurídica posee y que jurídicamente no puede ser indiferente que se cumpla o no, lo que a nuestro entender resulta una obviedad que por ello no exige mayor justificación, y cuyo análisis nos descubre el mismo fundamento y naturaleza que la caducidad, sino fuera por el peculiar mecanismo en su establecimiento, en tanto que no lo impone directamente la ley, sino el Acuerdo de inicio del expediente, aunque vinculado estrechamente a dicha autorización legal. Con todo, el establecimiento de dicho plazo para la elaboración del Plan, se nos descubre esencial dentro del procedimiento articulado; los planes subregionales, como el que nos ocupa, poseen una innegable vocación de organizar determinadas áreas geográficas supramunicipales con características homogéneas o necesitadas de infraestructuras, equipamientos o recursos, con intención prospectiva y vinculante, en el que se hace de todo punto necesario los análisis globales o integrales y los diagnósticos, por lo que si es evidente que cumplen una finalidad definida legalmente, en función de la complejidad de los análisis y diagnóstico, van a precisar un tiempo más o menos largo de elaboración, de ahí que la ley le otorgue dicha facultad al Consejo de Gobierno, el cual debe fijarlo en atención al conjunto de factores que inciden en el procedimiento de elaboración; mas, a nuestro entender, por la naturaleza y función de estos planes, un plazo excesivamente dilatado en su elaboración, cuando se requiere análisis de la realidad para procurar aportar las soluciones, vinculaciones y directrices que precisa el ámbito espacial al que se contrae el plan, conlleva inevitablemente la ineficacia de la función llamada a cumplir por dicho plan, es la propia parte actora la que nos pone en evidencia con varios ejemplos como se prevén infraestructuras ya ejecutadas o distintas de las previstas o la discordancia y falta de justificación entre la Memoria Informativa y la realidad, lo cual nos ilustra adecuadamente sobre la situación y nos lleva a considerar que el plazo para la elaboración del Plan resulta esencial, y su falta de cumplimiento desvirtúa la finalidad llamada a cumplir. En este caso, insistimos, se ha incumplido el citado plazo, consta que el Acuerdo de inicio es de 8 de abril de 1999, el 2 de noviembre de 1999, se constituyó la Comisión de Redacción y hasta la publicación del Decreto 130/2006, de 27 de junio, transcurrió con creces el plazo de un año. Como se deja de manifiesto, el plazo queda incumplido radicalmente, no es que ronde el año previsto sino que se produce una dilatación temporal absolutamente desmedida, además por el propio órgano que lo estableció, sin justificación alguna, sin prorrogarlo, sin que dicho incumplimiento pueda calificarse como mera irregularidad, en tanto que ha de suponerse que el establecimiento del plazo no fue injustificado, caprichoso o meramente voluntarista con previa disposición de incumplimiento, sino que respondía a la finalidad que la ley acoge y que responde a la vinculación entre análisis de la realidad presente y previsiones a cumplimentar para desarrollo y ejecución de los objetivos de futuro a los que responde el Plan, por lo que la naturaleza y finalidad del Plan demandaban el cumplimiento del plazo establecido por su carácter esencial, todo lo cual nos lleva a anular el citado Decreto, en tanto que el defecto formal apuntado impide cumplir su finalidad al citado Plan de Ordenación del Territorio de la Comarca del Litoral Occidental de Huelva, en base a lo dispuesto en el art. 63 de la Ley 30/92

CUARTO .- La Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra dicha sentencia; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

QUINTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Letrada de sus Servicios Jurídicos, en nombre y representación de la Junta de Andalucía y formalizó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 5 de diciembre de 2008.

Se formulan cuatro motivos de casación, los tres primeros por el cauce del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA) y el último por el del artículo 88.1.d) de la misma Ley .

Su enunciado es, en síntesis, el siguiente:

Primero.- Infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución ; así como de los artículos 5 y 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , en relación con la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la rectificación de errores materiales de las sentencias. Se invoca la sentencia ( STC) 216/2001, de 29 de octubre . Sostiene que la propia Sala de instancia reconoce en Auto de 2 de abril de 2008 que la sentencia impugnada había incurrido en un error al señalar que el plazo de aprobación del Plan Territorial en cuestión no había sido prorrogado, cuando en realidad sí se prorrogó en virtud del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 16 de mayo de 2006. Considera por ello el motivo que la sentencia debió corregir directamente el error por la vía de rectificación de errores materiales.

Segundo.- Infracción de los artículos 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con el artículo 24 de la Constitución . Aduce la Junta de Andalucía, en primer lugar, que la sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia interna al contradecirse su parte expositiva -que niega la existencia de acuerdo de prórroga del plazo para formular el Plan Territorial-, con lo afirmado por la Sala de instancia en el posterior Auto de 2 de abril de 2008 . Auto que, aunque deniega la rectificación de aquella, reconoce que el referido plazo sí resultó prorrogado. En segundo lugar, alega que la sentencia carece de motivación, al no expresar los razonamientos fácticos conforme a los cuales ha concluido que el mentado plazo de elaboración del Plan Territorial era de carácter esencial.

Tercero.- Infracción de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución . Insiste en lo argumentado en el motivo de casación anterior sobre la falta de motivación de la sentencia recurrida, al no explicarse en ella las razones por las que la hipotética discordancia que aprecia entre determinadas previsiones del Plan territorial y la realidad existente tenga su causa en la superación del referido plazo de un año.

Cuarto.- Infracción de los artículos 43.4 , 62.2 , 63 y 92.4, en conexión con el artículo 67, todos ellos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC) en su redacción originaria anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Sostiene que, en primer lugar, el Plan de Ordenación del Territorio en cuestión ostenta el rango de disposición de carácter general, por lo que no le resulta aplicable al procedimiento de su aprobación el instituto de la caducidad. En segundo, que ninguna norma atribuye carácter esencial al plazo de un año fijado en el Decreto 52/1999, de 22 de marzo, de incoación del procedimiento de elaboración y aprobación del Plan Territorial en cuestión, pudiéndose rectificar por el propio Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, como así hizo. En tercer lugar, que la supuesta superación del plazo no se incluye entre los vicios imputables a las disposiciones de carácter general regulados en el artículo 62.2 LRJAPC. Y que, aún en la hipótesis de que se tratase de un vicio de anulabilidad, se habría subsanado con el propio acuerdo de aprobación definitiva del Plan (emitido por el mismo órgano que estableció el plazo en el acuerdo de incoación del procedimiento). En cuarto y último lugar aduce que el referido plazo de un año fijado en el Decreto 52/1999 se cumplió en sus estrictos términos pues sólo se refería a la elaboración del proyecto del Plan Territorial, no a su aprobación definitiva.

La Junta de Andalucía finaliza su escrito solicitando que se dicte sentencia declarando haber lugar al recurso de casación dejando sin efecto la sentencia recurrida y « en consecuencia desestime la demanda en todos sus pedimentos, declarando ajustado a Derecho el Decreto impugnado ».

SEXTO. - El Ayuntamiento de Punta Umbría se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 17 de marzo de 2009, en el que en primer término solicita su inadmisión por radicar la «ratio decidendi» de la sentencia impugnada en la aplicación de Derecho autonómico ( artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ). En cuanto al fondo del asunto razona que no procedía rectificar por auto la sentencia porque con dicha rectificación se pretendía en realidad una alteración sustancial de la fundamentación fáctica y jurídica determinante del fallo, subvirtiéndose sus conclusiones probatorias. Añade que en una sentencia posterior, de 14 de julio de 2008 (recurso 813/2006), la misma Sala de instancia consideró que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 16 de mayo de 2006 no contenía en realidad una ampliación del plazo inicialmente establecido para la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio en cuestión. E insiste, por último, en que la sentencia se halla debidamente motivada y que aplica con corrección el Derecho aplicable que, insiste, es esencialmente autonómico.

SÉPTIMO. - Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 29 de febrero de 2012, en cuya fecha y siguientes tuvo lugar produciéndose la votación y fallo el 6 de marzo de 2012.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La Junta de Andalucía recurre en casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 6 de marzo de 2008 , dictada en el recurso contencioso-administrativo que se sigue ante dicha Sala con el número 47/2007, de que se ha hecho mérito en el extracto de antecedentes. Ha estimado el recurso formulado frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 28 de noviembre de 2006, que desestimó el requerimiento de revocación presentado por el Ayuntamiento de Punta Umbría frente al anterior Decreto 130/2006, de 27 de junio, de aprobación definitiva del Plan de Ordenación del Territorio Litoral Occidental de Huelva.

SEGUNDO .- Antes de entrar en el examen de los motivos de casación procede examinar la causa de inadmisión ( artículo 93.2 a) en relación con el 86.4 LRJCA ) opuesta por el Ayuntamiento de Punta Umbría, que objeta que el recurso se fundaría en la infracción de normas de Derecho autonómico.

Los tres primeros motivos de casación, que antes hemos expuesto, se fundan en la infracción de normas procesales de Derecho estatal, reguladoras de la sentencia y de los actos y garantías procesales ( artículo 88.1.c) LRJCA ) por lo que no incurren en la causa que se opone. Tampoco el cuarto y último motivo de casación, que aduce infracción de legislación básica estatal y de la jurisprudencia que la interpreta; en concreto de lo dispuesto en la LRJPAC sobre la caducidad de los procedimientos administrativos, así como los vicios en los que puede incurrir una disposición de carácter general como la impugnada en este proceso.

No prospera la causa de inadmisión.

TERCERO .- El primer motivo del recurso de casación sostiene que la Sala de instancia debió corregir por sí misma el error material en el que incurrió la sentencia impugnada al indicar, en su fundamento tercero, que el plazo de aprobación del Plan Territorial en cuestión no había sido prorrogado, cuando en realidad sí se prorrogó por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 16 de mayo de 2006. Error que -añade la recurrente- la propia Sala a quo reconoció en un Auto posterior de 2 de abril de 2008. Se aduce vulneración de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución ; así como de los artículos 5 y 267 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial .

El motivo no puede prosperar.

El procedimiento sumario de rectificación de errores materiales de las resoluciones judiciales regulado en el artículo 267.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial tiene una virtualidad reparadora limitada y no es idóneo, desde luego, para anular y sustituir una sentencia por otra de fallo contrario, como sostiene la Junta de Andalucía en su motivo. Lo impide el artículo 267.1 de la Ley orgánica del Poder judicial en relación con el artículo 214 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y, sobre todo, el derecho a una tutela judicial efectiva sin indefensión que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución (CE ) y el principio de seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 CE .

Las sentencias de esta Sala de 19 de julio de 2007 (Casación 3888/2004 ) y de 16 de marzo de 2009 (Casación 7679/2005 ) recuerdan que la invariabilidad de las sentencias integra el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y que cuando un órgano judicial se aparta sin causa justificada de lo previsto en el fallo o parte dispositiva que debe ejecutarse vulnera el artículo 24.1 CE . La jurisprudencia constitucional señala que el derecho a la intangibilidad, inmodificabilidad o invariabilidad de las resoluciones judiciales firmes se integra dentro del derecho a la ejecución de las Sentencias en sus propios términos, pues el presupuesto lógico para el ejercicio del derecho del justiciable a instar la ejecución de lo juzgado es el derecho a la intangibilidad, invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales firmes [Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante STC) 190/2004, de 2 de noviembre , FJ 2].

La STC 123/2011, de 14 de julio (FJ 3) resume la doctrina en esta materia y recuerda que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE actúa como un límite que nos impide variar o revisar nuestras resoluciones judiciales definitivas y firmes al margen de los supuestos y casos taxativamente previstos por la Ley, incluso en la hipótesis de que con posterioridad entendiésemos que la decisión judicial no se ajusta a la legalidad (por todas STC 50/2007, de 12 de marzo , y jurisprudencia allí citada).

Una de las pocas excepciones procesales a esta afirmación viene dada por el recurso de aclaración que no contraría a priori el principio de intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes. Es pertinente dicho remedio cuando se advierte que en la resolución judicial firme existe algún concepto oscuro o algún error material u omisión; en ese caso la Sala sentenciadora puede proceder a la correspondiente aclaración o a la corrección del error material u omisión conforme al articulo 267 LOPJ ( STC 59/2001, de 26 de febrero de 2001 , y jurisprudencia allí citada).

La función reparadora del recurso de aclaración previsto en el artículo 267 LOPJ se manifiesta en dos regímenes distintos:

1. La aclaración propiamente dicha, referida a aclarar algún concepto oscuro o suplir cualquier omisión que contengan las Sentencias y Autos definitivos ( artículo 267.1 LOPJ );

2. La rectificación de errores materiales manifiestos y los errores aritméticos ( artículo 267.2 LOPJ ).

La pretensión que se formula no se encuadra en ninguno de los supuestos del recurso de aclaración porque, en cualquiera de los dos casos expresados, se excluye, por definición " El cambio de sentido y espíritu del fallo" o " alterar los elementos esenciales de la decisión judicial" ( SSTC 55/2002, de 11 de marzo y 216/2001, de 29 de octubre ).

Por lo demás, como veremos a continuación, el error material denunciado, consistente en la omisión por la sentencia impugnada de toda referencia al mentado Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 16 de mayo de 2006 tampoco tiene el relieve que le pretende atribuir el motivo.

CUARTO .- Analizaremos simultáneamente los motivos segundo y tercero del recurso de casación, dada su íntima conexión. Se plantean ex articulo 88.1.c) LRJCA y se denuncia en ambos la infracción de lo dispuesto en los artículos 209 y 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , así como en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , por haber incurrido la sentencia impugnada en contradicción interna y en falta de motivación. Los dos motivos deben ser desestimados:

No puede tacharse la sentencia impugnada de contradictoria e inmotivada por incurrir en una supuesta discordancia con un Auto posterior de la misma Sala de instancia que se limitó a denegar, por razones procesales, la solicitud de la Junta de Andalucía de que se rectificase un hipotético error material de aquélla. Dicho Auto no forma parte de la sentencia, por lo que no puede ser esgrimido para razonar una supuesta incongruencia interna de ésta.

Lo que en realidad pretende la Junta de Andalucía es que se integren nuevos hechos en los tenidos en consideración por la sentencia impugnada, en particular el referido Acuerdo de 16 de mayo de 2006 del Consejo de Gobierno de dicha Administración autonómica, para, con ese pretexto, revisar la valoración de la prueba de la Sala de instancia, alcanzando un resultado contrario al de la sentencia. Pero la integración de los hechos que postula la recurrente, en los términos expuestos, precisa de la concurrencia de unos presupuestos que no se cumplen en este caso conforme al artículo 88.3 LRJCA .

Ni se han encauzado los motivos de casación por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional ni la toma en consideración del hecho puede incidir en el resultado del litigio.

Que no se aluda en la sentencia al mentado Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 16 de mayo de 2006 carece de relieve. En primer lugar, porque dicho Acuerdo no afectaría a la conclusión principal alcanzada por la sentencia de que el plazo de un año establecido en el Decreto 52/1999, de 2 de marzo para que se formulase el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva es de carácter «esencial» produciendo su transcurso un efecto análogo al de la caducidad de los procedimientos administrativos. Y, en segundo lugar, porque en ese Acuerdo de la Junta de Andalucía de 16 de mayo de 2006 (dictado con apenas un mes de antelación a la aprobación definitiva del Plan territorial aquí impugnado) nada se dice sobre una posible ampliación o prórroga del plazo de un año fijado en el citado Decreto 52/1999.

Debemos poner de relieve que la misma Sala de instancia valoró a estos mismos efectos el Acuerdo discutido de 16 de mayo de 2006 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en su sentencia de 14 de julio de 2008, dictada en el recurso 813/2006 frente al mismo Plan Territorial impugnado en estos Autos. Dicha sentencia, citada en el escrito de oposición a la casación del Ayuntamiento de Punta Umbría, ha sido recurrida ante esta misma Sala del Tribunal Supremo, siendo resuelta la impugnación en sentencia de fecha de hoy, 8 de marzo de 2012 (Casación 4912/2008), a la que remitimos.

Por último, la sentencia exterioriza explícita y motivadamente las razones que determinan su fallo anulatorio, de manera congruente con los distintos planteamientos de las partes en el litigio, tal y como se comprueba con la lectura de su fundamento tercero, que antes se ha transcrito. En consecuencia, podrá la Administración recurrente discrepar de las conclusiones finales alcanzadas por la sentencia impugnada, pero no imputarle los vicios de contradicción interna y falta de motivación a los que se circunscriben estos dos motivos de casación.

QUINTO .- En el cuarto y último motivo de casación, amparado en el apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , se esgrime la infracción, por indebida aplicación, de los artículos 43.4 , 62.2 , 63 , 67 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en su redacción originaria anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero. De una parte por no resultar aplicable la institución de la caducidad al procedimiento de aprobación de un instrumento de ordenación del territorio. Y de otra, por carecer de naturaleza esencial el plazo de un año fijado en el Decreto 52/1999, de 22 de marzo, de incoación del procedimiento de elaboración y aprobación del Plan Territorial en cuestión; por no poder constituir su superación un vicio de nulidad de la disposición de carácter general impugnada; y porque el referido plazo de un año sólo se refería a la elaboración del proyecto del Plan Territorial, no a su aprobación definitiva.

A diferencia de los anteriores, este motivo debe ser estimado. Y para ello no será necesario efectuar una interpretación del Derecho autonómico, como protesta el Ayuntamiento de Punta Umbría en su escrito de oposición.

La razón de decidir de la sentencia impugnada radicó más que en la aplicación de la Ley andaluza 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio -que ni concreta el plazo de elaboración de los Planes Territoriales, ni regula los efectos del incumplimiento de dicho plazo- en la aplicabilidad de la institución de la caducidad al procedimiento de aprobación del Plan territorial. Caducidad del procedimiento administrativo que se regula en normas de Derecho estatal invocadas por la Junta de Andalucía en este motivo de casación.

La sentencia impugnada concluye en su fundamento tercero, que antes transcribimos, que el plazo de un año para « la elaboración» del Plan de ordenación territorial del sector occidental de Huelva, establecido en el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 52/1999, de 2 de marzo, de incoación del expediente, tiene una naturaleza « esencial» . También que, al haberse aprobado definitivamente el Plan territorial en cuestión el día 27 de junio de 2006, se infringió el citado plazo. Y, en definitiva, que responde a « el mismo fundamento y naturaleza que la caducidad» con la única peculiaridad del « mecanismo en su establecimiento, en tanto que no lo impone directamente la ley, sino el Acuerdo de inicio del expediente» . Y anula así el Plan por haberse aprobado en un procedimiento que había caducado. Conclusión de la sentencia que vino a aceptar lo alegado al respecto por el Ayuntamiento de Punta Umbría en su demanda sobre la aplicación de caducidad al procedimiento administrativo en cuestión conforme a lo dispuesto en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Tal y como alega la Junta de Andalucía en este motivo de casación, esas conclusiones de la sentencia no son correctas.

La doctrina especializada y la jurisprudencia constante de esta Sala viene considerando que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística ostentan la naturaleza de disposiciones de carácter general porque tras su aprobación se incorporan al ordenamiento jurídico, su vigencia y fuerza vinculante permanece de manera indefinida en el tiempo y se consolidan en cada acto de aplicación. También por su específica configuración legal, que expresamente les atribuye los principios de inderogabilidad singular, publicidad y jerarquía normativa, característicos de las disposiciones reglamentarias ( artículos 51 y 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Por todas, sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 2009 (Casación 5100/2005 ).

La institución de la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero ) se circunscribe a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2011 (Casación 3214/2008 ) y de 17 de noviembre de 2010 (Casación 1473 / 2006). Por esa razón y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento, sino los del silencio administrativo positivo o negativo según los casos.

Esta conclusión se refuerza si se considera la finalidad a la que responde el referido plazo de un año fijado en el Decreto de incoación del expediente, que no es otra que la de apremiar a los distintos órganos responsables de la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio, para que, con su rápida aprobación, los intereses públicos a los que da cobertura dicho Plan se vean satisfechos con prontitud. La anulación del Plan por la mera superación de ese plazo produciría precisamente el resultado contrario al que se pretendió con la fijación del plazo, generando un retraso aún mayor en la satisfacción de esos intereses públicos, lo que no dejaría de ser un absurdo [( Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1992 (Casación 1018/1987 ) de 14 de octubre de 1996 (Apelación 151/1991 ) y de 27 de marzo de 1998 Casación 137/1995 )].

Por otra parte, se alcanzaría también idéntica conclusión -falta de caducidad del procedimiento en que se aprobó el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva- si se tiene en cuenta que atendiendo a la fecha de incoación del expediente (2 de marzo de 1999), aún en la hipótesis de que no se tratase de una disposición de carácter general, tampoco se le podría aplicar el régimen de la caducidad, por cuanto el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en su versión original aplicable al caso, anterior a la Ley 4/1999), sólo se refería a los expedientes « no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos» , como los sancionadores [ sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2011 (Casación 2377/2008 ) entre otras muchas]. En ningún caso se aplicaría a los instrumentos de ordenación del territorio, que se dirigen precisamente a producir efectos favorables para el bienestar de los ciudadanos.

En consecuencia, la sentencia impugnada podía en su caso haber anulado el Plan Territorial en cuestión por infringir alguna norma concreta reguladora del contenido de sus distintos documentos, o los límites de la potestad discrecional de planeamiento, si comprobase la concurrencia de defectos y discordancias esenciales con la realidad que pretende ordenar. Pero lo que no podía hacer es -como sin embargo hizo- anularlo por el mero transcurso del plazo de un año establecido en la resolución de incoación del expediente para la elaboración del plan, porque dicho plazo no constituye un término de caducidad del procedimiento.

A mayor abundamiento, el mentado plazo de un año, se circunscribía en sus estrictos términos a la «elaboración» del proyecto del Plan, no a su aprobación definitiva. Y, en fin, el plazo se fija por el mismo órgano al que le corresponde la aprobación definitiva del Plan, disponiendo por ello de la posibilidad de apreciar, en el momento de dicha aprobación definitiva, si por el transcurso de ese término se han alterado o no en tal manera los presupuestos de partida hasta el punto de que el Plan proyectado haya perdido su objeto y carezca de sentido aprobarlo, lo que no ha ocurrido en el presente caso, sino al contrario.

SEXTO .- Al dar lugar a la casación procede entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate [ artículo 95.2.d) LRJCA ].

Sucede, sin embargo, que buena parte de los argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia -al margen de lo relativo al plazo de aprobación del Plan Territorial- requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de derecho autonómico, en especial el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía aprobado el 28 de noviembre de 2006 (POTA) y de la Ley andaluza 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio. En tales circunstancias no procede que entremos a resolver la controversia, de conformidad con la doctrina establecida en la sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (Casación 7638/2002 ), debiéndose retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, quedando vinculada por esta Sentencia por lo que podrá estimar el recurso contencioso-administrativo por el argumento impugnatorio contenido en la demanda sobre el transcurso del plazo de un año inicialmente establecido para la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva, al haber quedado ya enjuiciada esa cuestión en esta sede de casación.

SÉPTIMO .- Sin costas en cuanto a las de esta casación ( artículo 139.2 LRJCA ).

En virtud de lo expuesto,

1. ) Que, rechazando la causa de inadmisión opuesta, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía y, en su virtud, casamos y anulamos la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 6 de marzo de 2008 .

2. ) Ordenamos que se repongan las actuaciones en la instancia al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, para que por Sala de Sevilla se resuelva lo que proceda, en los términos del fundamento sexto de esta sentencia.

3. ) Cada parte abonará sus costas en cuanto a las de esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo