STS, 14 de Junio de 2011

En el recurso contencioso administrativo núm. 689/2007, seguido ante la Sección Octava de la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó sentencia con fecha 16 de junio de 2009 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Fallamos: Que ESTIMAMOS en parte el Recurso interpuesto por Doña Juana , representada por el Procurador Don Jacinto Gómez Simón contra las resoluciones ya referenciadas, que anulamos, declarando el cumplimiento del trámite de la designación del local conforme al requerimiento efectuado a la recurrente en la resolución de 10 de noviembre de 2006, debiendo valorarse por la Administración demandada el cumplimiento de los requisitos legales requeridos por dicho local conforme a las circunstancias existentes el día 30 de marzo de 2007. Sin condena en costas."

Notificada dicha resolución a las partes, por la Letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente tiene atribuida, se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La Letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, demandada en la instancia, por escrito presentado el 8 de octubre de 2009, formalizó recurso de casación, interesando, se "dicte sentencia por la que se declare haber lugar a la casación y anulando la sentencia de instancia, se desestime el recurso contencioso administrativo".

Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala, el día once de diciembre de dos mil nueve, se acordó la admisión del recurso con remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos donde se tienen por recibidas el dos de febrero de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

La representación procesal de Doña Juana , recurrente en la instancia, formalizó escrito de oposición al recurso de casación con fecha 25 de marzo de 2010, suplicando se inadmita "por carecer manifiestamente de fundamento o, subsidiariamente, desestimando el mismo por ser conforme a Derecho la Sentencia cuya casación se pretende, con expresa imposición de la condena al pago de las costas causadas a la Administración demandada en ambos casos".

Por providencia de fecha 2 de junio de 2011, se señaló para votación y fallo el día 7 de junio de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo refiriendo en sus Fundamentos de Derecho Primero a Cuarto lo siguiente:

" PRIMERO.- Por resolución de 10 de noviembre de 2006 la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la Comunidad de Madrid se denegó a Doña Juana la instalación de una nueva oficina de farmacia -que le había sido autorizada por resolución de 21 de diciembre de 2004 en la zona farmacéutica 06.01.06- en el local sito en la calle Oriente, núm. 22 del municipio de Majadahonda (Madrid), por no observarse la distancia mínima de 250 metros respecto de las oficinas de farmacia más próximas. Y al mismo tiempo se le concedió un único plazo de treinta días, contados desde la notificación de la resolución, para que procediera a la designación de un nuevo local, con la advertencia de que en caso de no hacerlo se procedería al archivo de su solicitud sin más trámites. Dicha resolución se notificó a la interesada el día 29 de enero de 2007.

La recurrente presentó ante la Delegación Territorial en Valladolid de la Junta de Castilla y León, el día 26 de febrero de 2007 escrito dirigido a "la Dirección General de Salud Pública. Servicio de Ordenación Farmacéutica de la consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla y León", en el que designaba nuevo local identificado como "Local comercial señalado en el núm. 2 del Bloque núm. 4 de la Calle El Tejar, de Majadahonda (Madrid)", acompañado además diversa documentación.

El día 16 de marzo de 2007 presentó en el mismo registro antes indicado de la Delegación Territorio en Valladolid de la Junta de Castilla y León, otro escrito con igual dirección a la expresada anteriormente, en el que hacía referencia la precedente escrito, y aportaba además nueva documentación.

La documentación fue devuelta a la recurrente con un oficio de 26 de marzo de 2007 de la Dirección General de Salud Pública.

En fecha 30 de marzo de 2007 la recurrente presentó en la Sucursal núm. 8 de la Oficina de Correos de Valladolid, escrito dirigido a "la Dirección General de Salud Pública. Servicio de Ordenación Farmacéutica de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Comunidad de Madrid", en el que hacía constar que los anteriores escritos se habían dirigido por error involuntario a la Junta de Castilla y León en lugar de a la Comunidad de Madrid, aportando copia de ellos y solicitando que se tuviera por definitivamente cumplimentado el trámite de designación del local en el que habría de ubicarse la oficina de farmacia autorizada.

En resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la Comunidad de Madrid de 28 de marzo de 2007 notificada el día 13 de abril siguiente se declaró caducado el derecho reconocido a la recurrente por la resolución de 10 de noviembre de 2006, procediendo al archivo del expediente, por el hecho de no haber designado nuevo local dentro del plazo establecido de treinta días, teniendo en cuenta como fecha de notificación la de 29 de enero de 2007.

Contra dicha resolución la recurrente interpuso alzada que fue desestimada por la Orden del Consejero de Sanidad de 13 de julio de 2007.

La demanda entiende que la designación del local se efectuó, aunque fuera erróneamente, el día 26 de febrero de 2007, y que, en todo caso, el trámite se hizo efectivo ante la Comunidad de Madrid el día 30 de marzo de 2007, mientras que la notificación de la resolución de caducidad de 28 de marzo se notificó el día 13 de abril siguiente.

La recurrente afirma que la cuestión a determinar es si conforme al artº 76.3 de la Ley 30/92 el escrito presentado el día 30 de marzo de 2007 , conllevó o no el cumplimiento del trámite de designación del nuevo local exigido en el artº 15.3 del Decreto CAM 115/1997, de 18 de septiembre , sobre procedimiento en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia.

Para dicha parte la argumentación de la Administración de que la designación del local es un derecho, cuya caducidad operaria de forma automática por aplicación del citado artº 15.3 y no un trámite al que puede aplicársele el artº 76 de la Ley 30/92 , resulta artificiosa pues tanto la designación del local como la constitución de la garantía exigible, o la solicitud de visita o puesta en marcha de la oficina, no son derechos del administrado sino obligaciones o trámites que ineludiblemente debe cumplir. Y añade que por encima de las normativas sectoriales y con absoluta supremacía respecto de las normas de inferior rango, debe aplicarse el artº 76.3 de la Ley 30/92 que establece en su último inciso que se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Por ello, se añade, que como la nueva designación del local que presentada el día 30 de marzo de 2007, en esta fecha se produjo la cumplimentación del trámite -la actuación del interesado a la que alude el artículo 76.3 de la Ley 30/92 - y como tal actuación fue muy anterior a la notificación de la resolución en la que se tuvo por transcurrido el plazo concedido dicha actuación debió admitirse y producir efectos legales, en el sentido de continuar el procedimiento conforme a lo establecido en el artº 16 del Decreto CAM 115/1997 .

La representación letrada de la Comunidad de Madrid mantiene en su escrito de contestación a la demanda que la declaración de caducidad del derecho del recurrente vino dado por causa enteramente imputable a la interesada, señalando que por dos veces -por su negligencia- dirigió sus escritos a la Administración de Castilla y León en lugar de a la Comunidad de Madrid, y cuando lo hizo a ésta Administración ya era fuera de plazo.

Añade que no es aplicable el artº 76 de la Ley 30/92 , por existir una normativa especial -la Ley 19/1998 y el Decreto 115/1997-, y porque dicho precepto se refiere a la caducidad del procedimiento, distinta de la caducidad del derecho, que es la que corresponde al supuesto examinado.

Finalmente señala que el plazo precluyó el día 5 de marzo, sin que éste pueda rehabilitarse y que la notificación se retrasó por negligencia de la interesada efectuándose el día 13 de abril siguiente.

Para la resolución del recurso debe señalarse, en primer lugar, que aunque el plazo de 30 días concedido en la resolución de de 10 de noviembre de 2006 finalizara el día 5 de marzo de 2007, en realidad la resolución de declaración de caducidad, prevista en el artº 15.3 del Decreto CAM 115/1997, no se dictó hasta el día 28 de marzo de 2007 , y antes de que se notificara ésta resolución -lo que tuvo lugar el día 13 de abril- el día 30 de marzo de 2007 la recurrente efectuó la designación del nuevo local que le había sido requerida en la citada resolución de 10 de noviembre de 2006.

Si toda caducidad se funda en una presunción de abandono de las pretensiones o derechos por parte de sus titulares, en el caso examinado, aunque los escritos dirigidos a la Junta de Castilla y León (a los que se ha hecho referencia) se hicieron de forma incorrecta- no conforme a la previsión legal contenida en el artº 38.4.b) de la Ley 30/92 - no puede presumirse tal actitud de abandono en la recurrente de su derecho a designar un nuevo local, y por ello esta Sección considera que su escrito presentado el día 30 de marzo de 2007 debió valorarse a los efectos previstos en el artº 15.3 del Decreto 115/1997 , puesto que la designación se hizo antes de la notificación de la declaración de caducidad.

Esta Sección aprecia una razón de analogía con el supuesto que regula el artº 128.1 de la LJCA en el que después de establecer que los plazos son improrrogables y que una vez trascurridos se tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiera dejado de utilizarse, no obstante se admitirá el escrito que proceda, y producirá sus efectos legales, si se presentara dentro del día en que se notifique el auto, salvo cuando se trate de plazos para preparar o interponer recursos. Y este mismo sentido es el que tiene el artº 76.3 de la Ley 30/92 , respecto del procedimiento administrativo, que invoca la parte recurrente.

En consecuencia resulta procedente la estimación del recurso en la forma que se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia."

La Comunidad de Madrid plantea en su escrito de interposición dos motivos de casación, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, denunciando en el primero de ellos la infracción del artículo 128 de la LRJCA , por aplicación incorrecta, entendiendo la Administración recurrente que dicho precepto no es aplicable analógicamente al procedimiento administrativo y en el segundo de los motivos, la infracción del artículo 76.3 de la Ley 30/92 , porque tampoco es aplicable al supuesto de autos, pues a juicio de la Letrada de la Comunidad de Madrid, trata una caducidad "adjetiva, caducidad del procedimiento; mientras en el supuesto que nos ocupa, que es el plazo de 30 días del art. 15 del Decreto 115/97 que desarrolla la Ley 19/98 de Ordenación Farmacéutica , se refiere a la caducidad sustantiva o del derecho a la designación de un nuevo local". A ello añade que "la interpretación y aplicación (a nuestro juicio incorrecta) por la Sala, debió ponerse en relación con el art. 47 de la Ley 30/92 ) relativo a la obligatoriedad de los términos y plazos...", y que "reiteramos que estamos en un procedimiento específico relativo a la solicitud de traslado de oficinas de farmacia, por lo que ha de estarse a las normas específicas de una ley especial: la Ley 19/98 de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad de Madrid y su Decreto 115/97 ".

Objeta los motivos la representación procesal de la recurrida solicitando en primer lugar se inadmita el recurso "por carecer manifiestamente de fundamento", si bien del contenido del escrito de oposición se desprende que no se opone tal causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción, pues la parte recurrida, reiterando la argumentación vertida en la instancia, se limita a oponerse y negar las infracciones denunciadas por la Administración recurrente.

El motivo primero de casación lo formula la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA denunciando la "infracción del artículo 128 de la LRJCA , por aplicación incorrecta, entendiendo la Administración recurrente que dicho precepto no es aplicable analógicamente al procedimiento administrativo".

Con carácter previo ha de ponerse de manifiesto que el artículo 128 de la Ley de la Jurisdicción no es de aplicación al procedimiento administrativo, por cuanto se trata de una norma procesal reguladora de los plazos no reconducible al ámbito del procedimiento administrativo, que responde a unos principios propios, así, legalidad, acierto, oportunidad, economía, celeridad, eficacia..., que está sometido a unas normas específicas que lo disciplinan y de las cuales, y de acuerdo con la previsión constitucional recogida en el artículo 149.1.18ª, resulta destacable la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuyo Capítulo II del Título IV se dedica a la regulación de los "términos y plazos", y que presenta una naturaleza y finalidad que no encajan con las que nuestro ordenamiento jurídico atribuye al procedimiento Contencioso-administrativo.

Corresponde a los Tribunales el control de la actuación de la Administración a fin de verificar que dicha actuación lo sea con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, ex artículo 103 de la Constitución, atribuyendo expresamente el artículo 106.1 de nuestro texto constitucional a los Tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, mandato constitucional que tiene reflejo expreso en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio . El órgano judicial encargado, en cada caso, de interpretar y aplicar las normas ha de hacerlo siempre desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica que viene impuesto por el artículo 9.3 de la Constitución, principio que, según doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, (por todas SSTC 96/2002, de 25 de abril y 335/2006, de 20 de noviembre ) "ha de entenderse como certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, y como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho".

Partiendo de lo anterior, aún cuando pueda considerarse como desafortunada la expresión utilizada por la Sentencia recurrida, no puede estimarse este motivo de casación por cuanto de la lectura de los párrafos segundo y tercero del Fundamento de Derecho Cuarto, transcrito de forma literal en el primero de ésta, se infiere que la ratio decidendi sobre la que descansa la sentencia recurrida no es el precitado artículo 128 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, al que se alude sino sobre el artículo 76.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, (precepto éste que la propia Administración recurrente denuncia como infringido en el segundo motivo de su recurso de casación), conforme al cual:

"A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo" .

Y este es el precepto que da cobertura jurídica a la ratio decidendi de la sentencia recurrida, que no es otra que la validez de la designación de local efectuada antes de la notificación de la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo, de ahí que expresamente se razone que: "Si toda caducidad se funda en una presunción de abandono de las pretensiones o derechos por parte de sus titulares, en el caso examinado, aunque los escritos dirigidos a la Junta de Castilla y León (a los que se ha hecho referencia) se hicieron de forma incorrecta- no conforme a la previsión legal contenida en el artº 38.4.b) de la Ley 30/92 - no puede presumirse tal actitud de abandono en la recurrente de su derecho a designar un nuevo local, y por ello esta Sección considera que su escrito presentado el día 30 de marzo de 2007 debió valorarse a los efectos previstos en el artº 15.3 del Decreto 115/1997 , puesto que la designación se hizo antes de la notificación de la declaración de caducidad".

El segundo de los motivos de casación se formula, al igual que el anterior, al amparo del artículo 88.1.d de la Ley de esta Jurisdicción, denunciando la infracción del artículo 76.3 de la Ley 30/92 , que tampoco sería aplicable al supuesto de autos, pues a juicio de la Letrada de la Comunidad de Madrid, trata una caducidad "adjetiva, caducidad del procedimiento; mientras en el supuesto que nos ocupa, que es el plazo de 30 días del art. 15 del Decreto 115/97 que desarrolla la Ley 19/98 de Ordenación Farmacéutica , se refiere a la caducidad sustantiva o del derecho a la designación de un nuevo local". A ello añade la Administración recurrente que "la interpretación y aplicación (a nuestro juicio incorrecta) por la Sala, debió ponerse en relación con el art. 47 de la Ley 30/92 ) relativo a la obligatoriedad de los términos y plazos...", y que "reiteramos que estamos en un procedimiento específico relativo a la solicitud de traslado de oficinas de farmacia, por lo que ha de estarse a las normas específicas de una ley especial: la Ley 19/98 de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad de Madrid y su Decreto 115/97 ".

En este motivo de casación la Comunidad de Madrid viene a reiterar lo que expuso en su escrito de contestación a la demanda y lo cierto es que tampoco se aprecia la infracción de este precepto, denunciada por la Administración recurrente, por cuanto la Sala se limita a declarar de aplicación al caso debatido, lo dispuesto en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 , norma invocada por la recurrente y que, como recuerda su propio artículo 1 , establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común... de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas, refiriéndose el artículo 2 al ámbito de aplicación y, dentro de él, su apartado b) a "las Administraciones de las Comunidades Autónomas", no pudiendo aceptar la tesis de la recurrente en orden a la inaplicación del citado artículo 76.3 por tratarse el caso debatido de "un procedimiento específico relativo a la solicitud de traslado de oficinas de farmacia, por lo que ha de estarse a las normas específicas de una ley especial: la Ley 19/98 de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad de Madrid y su Decreto 115/97 ", debiendo recordar que la propia Ley autonómica 19/1998 contiene remisiones, en varios de sus preceptos , a la regulación contenida en la LRJAP y PAC 30/1992, y de ellas puede destacarse la declaración expresa de aplicación, en este ámbito, de "lo dispuesto en la presente Ley, en las normas de desarrollo reglamentario establecidas al efecto y por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común", recogida en el artículo 34 , precepto éste que sistemáticamente está ubicado en la Sección Cuarta "De la planificación de las oficinas de farmacia"-, del Capítulo Primero -"De las oficinas de farmacia"-, del Título II -"De la ordenación farmacéutica en el nivel de atención primaria"-; declaración ésta que expresamente reitera el artículo 7.1, -bajo la rúbrica: "régimen jurídico y órgano competente"-, del Decreto autonómico 115/1997 .

Y todo ello sin que corresponda a esta Sala determinar el alcance de los preceptos contenidos en la Ley 19/1998, de 25 de noviembre, de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad de Madrid y el Decreto de desarrollo, 115/1997, de 18 de septiembre , por el que se establece la planificación farmacéutica, los criterios de valoración de conocimientos académicos y experiencia profesional, los horarios y turnos de guardia y el procedimiento en materia de autorizaciones, al tratarse de normas autonómicas cuya interpretación corresponde a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas Comunidades Autónomas, a los que corresponde la interpretación última del derecho de procedencia autonómica y protagonistas activos de la preservación de su función interpretadora del Derecho autonómico, como venimos diciendo desde las SSTS de 26 de septiembre y 11 de diciembre de 2000 .

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto se declara como cantidad máxima a reclamar por el letrado de la parte recurrida la de 1.500 euros; y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a la entidad y naturaleza del asunto así como a la actividad de la parte.