STS, 30 de Abril de 1988
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1988:3176 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 30 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 613.-Sentencia de 30 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Abogados. Pérdida de la colegiación por impago de cuotas de la Mutualidad. Principio
de proporcionalidad.
NORMAS APLICADAS: Artículo 25.1.a) del Estatuto General de la Abogacía .
DOCTRINA: A una determinada conducta -impago de las cuotas mutuales- el artículo 25.1.a) del
Estatuto General liga la consecuencia jurídica de impedir el ejercicio profesional de la Abogacía, es
decir para obtener un fin que es el cobro de aquellas cuotas, para impulsar a pagarlas se utiliza un
medio que es el establecimiento por vía reglamentaria de un obstáculo que impide el ejercicio
profesional. Tal medida resulta desproporcionada y excesiva en relación con la finalidad perseguida.
En la villa de Madrid, a treinta de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Consejo General de la Abogacía Española representado por el Procurador señor don José Granados Weil bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada don Domingo representado por el Procurador señor don Cesáreo Hidalgo Senén bajo la dirección de Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de fecha 8 de mayo de 1986, sobre pérdida de la condición de colegiado por impago de cuotas a la Mutualidad General de Previsión de la Abogacía.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza se ha seguido el recurso número 537/1985 promovido por don Domingo y en el que ha sido parte demandada el Consejo General de la Abogacía Española, sobre pérdida de la condición de colegiado por impago de cuotas a la Mutualidad General de Previsión de la Abogacía.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de mayo de 1986 en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: 1.° Estimamos el presente recurso contencioso número 537 de 1985 deducido por don Domingo . 2.º Anulamos los acuerdos de la Junta de Gobierno del Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza de 12 de junio de 1984 y del Consejo General de la Abogacía Española de 29 de marzo de 1985, objeto de impugnación, dejando sin efecto la baja colegial del actor don Domingo . 3." No hacemos especial pronunciamientos en cuanto a costas.»
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 19 de abril de 1988, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
La sentencia apelada anula los acuerdos que decidieron la baja colegial del abogado hoy parte apelada por impago de las cuotas de la Mutualidad. Tal anulación se funda en que, en el sentir del Tribunal «a quo», hay una violación del artículo 14 de la Constitución en las normas que regulan el ingreso en la Mutualidad General de Previsión de la Abogacía en cuanto que la pertenencia a la misma es obligatoria para los abogados que se colegien a una edad que no sobrepase los treinta y cinco años y en cambio resulta voluntaria para los de más edad.
No comparte esta Sala el criterio del Tribunal «a quo». Como reiteradamente viene declarando el Tribunal Constitucional desde la sentencia 22/1981 de 2 de julio, la igualdad sólo es violada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida -sentencias 23/1984 de 20 de febrero, 162/1985 de 29 de noviembre, 148/1986 de 25 de noviembre, 30/1987 de 11 de marzo, 15/1988 de 10 de febrero, etcétera.
A este respecto y como con acierto señala la parte apelante es de subrayar que la edad en materia de previsión mutualista constituye un elemento trascendental: a menor edad, menor aportación de riesgos a la Mutualidad y más tiempo previsible de pago, y a mayor edad mayor incorporación de riesgos y menor tiempo de cotización. Existe pues un elemento diferenciador de las situaciones -la edad- que justifica razonablemente, dentro de los fines propios del mutualismo, el diferente tratamiento de la afiliación en razón de la edad.
Rechazada la fundamentación de la sentencia apelada, ello no determina sin más el éxito del recurso de apelación pues el tema litigioso ha de ser estudiado precisamente en el terreno en el que lo planteó el en su día demandante, y que es el de la validez del artículo 25 -más concretamente su apartado 1.a)- del Estatuto General de la Abogacía de 24 de julio de 1982, que atribuye al impago de las cuotas de la Mutualidad la consecuencia jurídica de la pérdida de la condición de colegiado, planteamiento este perfectamente viable por el cauce trazado por el artículo 39.2 de la Ley jurisdiccional .
Ya en este punto, importa advertir ante todo que la actuación de la potestad reglamentaria de la Administración está rigurosamente sometida a los principios generales del Derecho:
Lo impone así, en primer lugar la propia estructura del ordenamiento jurídico, integrado no sólo por normas sino también y sobre todo por principios, como ya puso de relieve magistralmente la exposición de motivos de la Ley jurisdiccional. Tales principios son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas y por ello han de informar todo el ordenamiento - artículo 1.4 del título preliminar del Código Civil -, todos sus preceptos, incluido el que habilita a la Administración para dictar los Reglamentos. En tal sentido, cuando la Administración actúa la norma habilitante, informada por los principios generales del Derecho, ha de ajustarse a éstos.
Y así lo refleja claramente la Constitución que en su artículo 103.1 impone a la Administración el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: no sólo a la Ley sino también a algo distinto de la Ley y que es el Derecho, término este que en la contraposición mencionada ha de entenderse como equivalente a los principios generales del Derecho.
Sobre la base de lo expuesto, será de indicar que uno de dichos principios es el de la proporcionalidad que deriva claramente de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Constitución, que al dibujar el control jurisdiccional de la Administración alude al sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justificaron. A este respecto ha de advertirse:
Que el criterio del fin como técnica de control de la Administración se extiende a toda la actuación de ésta tanto si se produce a través de los actos como por medio de reglamentos. Así lo impone la esencia misma de la Administración cuya justificación radica en el servicio de los intereses generales es decir, de la Comunidad. Aunque a veces se tiende a ver en la referencia al fin contenida en el artículo 106.1 de la Constitución una alusión al vicio de la desviación de poder, es claro que el sentido del precepto es mucho más amplio y recoge la necesidad de- una armonía entre los medios utilizados y la finalidad perseguida: se trata en definitiva del principio de la proporcionalidad que obliga a elegir entre los distintos medios posibles el menos restrictivo para la libertad.
Si esto es así con carácter general, mucho más habrá de serlo en aquellos casos en los que el Reglamento entra a regular una materia reservada a la Ley, lo que sólo es posible en virtud de remisión expresa. En el supuesto litigioso se discute un tema relativo al ejercicio de una profesión titulada, materia reservada a la Ley por el artículo 36 de la Constitución - sentencias del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de julio y 42/1986, de 10 de abril -, admitida desde luego la corrección de la remisión normativa contenida en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, es clara la rigurosa sumisión de los Estatutos a dictar en virtud de la misma al principio de la proporcionalidad.
Se ha discutido en estos autos la validez del artículo 25.1.a) del Estatuto General de la Abogacía de 24 de julio de 1982 que prescribe que la condición de colegiado se perderá por dejar de satisfacer, dentro de los plazos señalados, tanto las cuotas ordinarias o extraordinarias acordadas, como las demás cargas colegiales a que viniere obligado, «entre ellas las de la Mutualidad General de Previsión de la Abogacía». El debate procesal, como ya se ha dicho se refiere precisamente a la pérdida de la condición de colegiado del en su día demandante por impago de las cuotas de la Mutualidad.
Es de advertir que la Ley 2/1974 -artículo 3.2 - exige la colegiación para el ejercicio de las profesiones tituladas, exigencia esta de cuya constitucionalidad no puede dudarse - sentencia del Tribunal Constitucional 169/1985, de 13 de diciembre y de esta Sala de 1 de abril de 1986 -. Ello implica pues, que el artículo 25.1 .a) atribuye al impago de las cuotas mutuales la consecuencia jurídica de la imposibilidad del ejercicio de la profesión de abogado.
Así las cosas, en relación muy especialmente con las alegaciones hechas por el apelado en el recurso que formuló en vía administrativa, hay que preguntarse si existe la adecuada proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el medio utilizado para obtenerla.
Ciertamente dentro de los fines colegiales - artículo 5.j) de la Ley 2/1974 - figura el de «organizar actividades y servicios comunes para los colegiados de carácter asistencial y de previsión, proveyendo al sostenimiento económico mediante los medios necesarios». Asimismo el artículo 6.3.f) remite a los Estatutos Generales la regulación del «régimen económico y financiero y fijación de cuotas y otras percepciones para asegurar el cumplimiento de los fines colegiales». Es clara pues, en virtud de la remisión legal, la aptitud de los Estatutos para regular tanto la Mutualidad de Previsión como los medios económicos con que ésta ha de contar.
Pero lo que se discute es la proporcionalidad del medio elegido para asegurar u obtener el pago de las cuotas mutuales -no colegiales-: a una determinada conducta -impago de las cuotas mutuales- el artículo
25.1.a) del Estatuto General liga la consecuencia de impedir el ejercicio profesional de la Abogacía, es decir, para obtener un fin que es el cobro de aquellas cuotas, para impulsar a pagarlas se utiliza un medio que es el establecimiento por vía reglamentaria de un obstáculo que impide el ejercicio profesional. Tal medida resulta desproporcionada y excesiva en relación con la finalidad perseguida: el cobro de las cuotas mutuales puede obtenerse por otros cauces mucho menos onerosos y perjudiciales para el colegiado. Y al propio tiempo, no puede olvidarse que en el ámbito de una materia reservada a la Ley la desproporcionada medida que se indica viene establecida por una vía reglamentaria y sin base clara y terminante en la Ley que contiene la remisión que hace viable el complemento reglamentario.
Lo expuesto determina la procedencia de una desestimación del recurso de apelación y por tanto de una confirmación de la sentencia recurrida, aunque con una fundamentación diferente, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Consejo General de la Abogacía Española contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 8 de mayo de 1986, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-José María López-Mora.-Rubricado.
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