El principio de proporcionalidad en la administración pública y sus implicaciones tributarias
| Autor | María Luisa Fernández de Soto Blass |
| Cargo del Autor | Profesora Adjunta de Sistema Fiscal Español y Comparado - Universidad CEU San Pablo |
| Páginas | 317-354 |
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Constituye para mí, un alto honor académico y gran satisfacción personal, acogerme a la amable invitación de los distinguidos Profesores del Area de Derecho Tributario de la Facultad de Derecho de la Universidad San Pablo-CEU, para rendir homenaje al Excmo. Sr. Prof. Dr. D. Jose Luis Pérez de Ayala y López de Ayala, Catedrático de Economía Política, Hacienda Pública y Derecho Financiero y sobre todo Maestro y amigo de numerosas generaciones de alumnos.
Tuve el singular privilegio de que fuera Rector de la Universidad San Pablo-CEU, Director del Departamento de Derecho Tributario y Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de la misma Universidad, el Presidente del tribunal de mi Tesis Doctoral: "Utopía y realidad de la condición de ciudadano en la Unión Europea" (1997), calificada por unanimidad del Tribunal, de "sobresaliente cum laude", el 12-5-1997, en la Page 318 Universidad San Palo-CEU. Vivencias y enseñanzas, todas ellas, que agradezco con permanente reconocimiento.
Su prestigioso y elevado nivel científico, docente e investigador, natural afabilidad y humanidad personal, auténtica espiritualidad cristiana de la enseñanza y la vida, constituirán un referente ejemplar del mayor grado de excelencia, para cuantos le conocimos, admiramos y seguiremos recordando.
En su homenaje y conocedora de la responsabilidad que comporta, coincidir en este libro, con meritorios trabajos de ilustres estudiosos, con toda ilusión, afecto y respeto, me permito aportar el siguiente artículo, de mi especialidad docente hacendística y tributaria en la Universidad San Pablo-CEU.
El presente trabajo pretende analizar el origen y la evolución histórica del principio de proporcionalidad. Realizar una introducción de dicho principio en el Derecho Comparado, Comunitario, Constitucional, Civil, Penal, y especialmente Administrativo y Tributario. Estudiar la aplicación y trascendencia del principio de proporcionalidad en la actuación de las Administraciones Públicas, como Principio General del Derecho Administrativo en conexión con otras figuras jurídicas y otros principios como los de eficacia, discrecionalidad e interdicción de la arbitrariedad, con referencias a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y otra normativa administrativa. Analizar la incidencia del principio de proporcionalidad en el ámbito tributario, especialmente en el campo de los procedimientos tributarios, con remisión a la Ley General Tributaria, a su reforma y normativa específica de impuestos, estudiando los presupuestos, requisitos externos e internos1.
El surgimiento del principio de proporcionalidad, como concepto del Derecho Público Europeo, se remonta al contractualismo iusnaturalista de la Ilustración2. Locke señaló que el hombre es el "señor absoluto de su propia persona"3 El hombre se encuentra sometido a la usurpación por el ejercicio de los "poderes salvajes" según expresión de Kant4. En razón de esta circunstancia, los individuos se ven obligados a asociarse en un pacto civil, en el que supeditan el ejercicio de su libertad alas restricciones de las leyes del Estado, a cambio de que su vida, su libertad y sus bienes sean protegidos.
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De esta explicación del mito fundacional del Estado se desprenden los dos presupuestos filosóficos-políticos del principio de proporcionalidad. El disfrute de la libertad supone la situación normal y la intervención estatal como una circunstancia excepcional, limitada en sus efectos a lo inexcusable5.
Esta concepción del poder político fue el sustrato para que se comenzara a exigir que las intervenciones estatales en la libertad individual fuesen proporcionadas. Entre las primeras manifestaciones de esta exigencia encontramos el alegato de Becaría6 a favor de la proporcionalidad de las penas. Así estable que "Los obstáculos que aparten a los hombres de los delitos deben ser más fuertes a medida que los delitos sean más contrarios al bien público y en proporción a los estímulos que impulsan a ellos. Por ello debe existir una proporción entre los delitos y las penas (....)".
F. Victoria7: había defendido anteriormente en el artículo segundo de la cuestión 96: sobre la potestad de la ley humana la idea de que las penas debían ser mesuradas, al preguntare si correspondía a la ley humana reprimir todos los vicios "porque las leyes se dan para los imperfectos, conviene que sean tales que aquéllas puedan soportarlas".
La principal doctrina de Becaría fue recogida en el art. 8 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano que prescribe: "La Ley no debe establecer otras penas que las estricta y evidentemente necesarias".
Simultáneamente el principio de proporcionalidad se desarrolló en el Derecho de Policía de Prusia Carl Glottlieb Svarez esbozó los subprincipios de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto. Señaló que la posibilidad de que las intervenciones estatales en la libertad pudieran considerarse legítimas, dependía de su intensidad y de los objetivos que pretendiesen alcanzar8.
El subprincipio de idoneidad cobró claridad simultáneamente en Prusia. En la doctrina iusnaturalista de la libertad, el ejercicio del poder delegado en la Monarquía y en la Administración sólo era legítimo , cuando perseguía fines relevantes para la comunidad. En el control de todo acto estatal se debía verificar su idoneidad, es decir su racionalidad teleológica9.
Los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto se ensamblaron en un único concepto jurídico, que se conoció como el principio de proporcionalidad en sentido amplio o de principio de prohibición de exceso y adquirió el rango de principio de del Derecho de Policía en Prusia10 que se extendió al Derecho Público Europeo.
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En el s. XIX este principio se aplicó en el Derecho Administrativo Alemán. La reivindicación de los derechos individuales frente al Estado, derechos públicos subjetivos. El individuo era el fin último del ejercicio del poder político y cualquier intervención estatal en la libertad debía ser proporcionada. Se creó una Jurisdicción Administrativa diferente que utilizaba el principio de proporcionalidad para fundamentar la anulación de las medidas coercitivas que limitaban los derechos individuales.
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días esta principio se ha difundido en las jurisdicciones administrativas europeas, como criterio de control sobre los actos de la Administración.
Las jurisdicciones francesa e italiana lo aplican para controlar la legalidad de los actos administrativos, con relevancia de los poderes discrecionales. A pesar de que el principio de proporcionalidad no está tipificado en ninguna disposición del Derecho Administrativo Francés11 ni suele ser mencionado ex profeso en los fundamentos jurídicos de las sentencias, la jurisdicción contencioso-administrativa lo aplica de manera implícita Así se integra al control por técnicas de desvío de poder, calificación jurídica de los hechos, error manifiesto, necesidad del acto y balance entre los costos y los beneficios de las actuaciones del Estado.
En el Derecho Administrativo Italiano se ha aplicado por los tribunales como criterio autónomo aunque en ocasiones sea considerado como un componente de los criterios de razonabilidad, congruencia, adecuación, igualdad y exceso de poder, que evalúan la legalidad de los actos administrativos.
En el Derecho Comunitario, el último párrafo del art. 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE) (a. art. 3B TCE) establece que "Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado". Se fija un Protocolo específico relativo a este principio, concretamente, el nº 30 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad Protocolo que se repite en el Proyecto de Constitución Europea.
En el Proyecto de Tratado por el instituye una Constitución para Europa12en el Título III De las Competencias de la Unión, en el art. 9 "Principios Fundamentales" 1. "La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principio de subsidiariedad y proporcionalidad. 4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de la Constitución. Las instituciones aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo mencionado en el apartado 3.
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De la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea13 anterior se desprende que este Principio General de Derecho Comunitario exige un equilibrio entre los fines perseguidos y los medios utilizados, de suerte que es contraria a él cualquier medida que, aun estando dirigida a la...
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