Incoherencia entre la expresión «tributos cedidos» y su actual configuración jurídica
| Autor | Francisco Cañal García |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y tributario - Universidad de Barcelona |
| Páginas | 249-292 |
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Se ultima este trabajo en el momento en que se reabre el debate sobre la financiación autonómica, por lo que me parece oportuna una nueva reflexión sobre algunos de sus aspectos, a los que he dedicado cierta atención en los últimos años. En particular me satisface poder presentar este texto con motivo del homenaje al profesor D. José Luis Pérez de Ayala, en cuya cátedra de la Universidad San Pablo CEU de Madrid estuve en unos años de inmejorable recuerdo. Muchas cosas he aprendido de su persona y de su magisterio académico. En concreto, bajo su dirección, unos cuantos profesores de dicha Universidad y discípulos de D. José Luis estudiamos la financiación autonómica, en el marco de un proyecto de investigación con el Instituto de Estudios Fiscales, y dimos a la luz una correspondiente monografía1. Sostenido todavía por su impulso y vitalidad científica, me he seguido ocupando de esta materia.
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La regulación del actual sistema de financiación autonómica se ha establecido con la reforma legislativa de diciembre de 2001, que dio un paso más en la dirección tomada con la modificación del sistema de financiación en 1996, momento en el que se había potenciado el instrumento de los tributos cedidos mediante la atribución a los entes autonómicos de competencias normativas.
El objetivo de la reforma de 2001, como igualmente lo fue para los anteriores, era la consecución del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (CCAA) reconocido en el artículo 156.1 de la Constitución Española (CE), respetando los demás principios constitucionales que resultan aplicables, especialmente los de coordinación, solidaridad, unidad, igualdad, ausencia de privilegios, aparte de los comunes a todo el sistema tributario.
Por otro lado se constataba que los anteriores sistemas de financiación autonómica habían llegado al agotamiento de su capacidad. Es decir, las Comunidades Autónomas no podían disfrutar de una mayor capacidad de gasto sin que fuera modificado previamente el marco jurídico financiero, que había dado de sí mucho de lo que era capaz, aunque la aptitud de generar ingresos públicos que ofrecía el sistema no hubiera sido desarrollada en toda su virtualidad. Además el desarrollo futuro debía evitar algunos errores que se comprueban al observar la dinámica de los sistemas anteriores, en particular el uso que algunas Comunidades Autónomas han hecho del recurso al endeudamiento.
Se imponían nuevas vías para la financiación de las CCAA. El instrumento elegido para lograr este objetivo y dotar de nuevos recursos a las CCAA fue el de los tributos cedidos, cuyo uso como medio de financiación de las CCAA se encuentra reconocido en el artículo 157 1.a) CE. Esta elección se debe, primordialmente, a las insuficiencias y problemas que presentan el resto de las figuras.
En concreto, se puede afirmar que los tributos propios no han llegado a erigirse en protagonistas dentro del conjunto de los ingresos autonómicos sino que desempeñan, por el contrario, un modesto papel secundario.
Dejando al margen los tributos propios y los cedidos se puede comprobar que los demás medios de financiación de las CCAA carecen de vocación de relevancia. Así las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones de los Presupuestos Generales del Estado, por definición, no pueden llenar el principio de autonomía de las CCAA y tienen más bien el carácter de última instancia para cubrir la insuficiencia, siquiera transitoria, de los demás medios, o bien de cumplir otros principios, como el de solidaridad, equilibrio económico e igualdad de derechos y obligaciones, contenidos en los artículos 138 y 139 CE.
Por su parte los ingresos públicos de Derecho privado se encuentran en los niveles más bajos de la historia y no cabe augurar un cambio, todo lo contrario, en su tendencia descendente por razones de Economía general que exceden a las consideraciones de Derecho financiero. Finalmente, los ingresos procedentes de las operaciones de crédito se encuentran también en franco retroceso y sometidos a es-Page 251trictas limitaciones, especialmente tras el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del Consejo Europeo de Feira, los Escenarios de Consolidación Presupuestaria y la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria del Estado español y la Ley Orgánica 5/2001 Complementaria de Estabilidad Presupuestaria como consecuencia de los compromisos comunitarios europeos, limitaciones ahora también contenidas en la Ley 47/2003 General Presupuestaria.
También es característico de la situación del año 2001 el logro del techo competencial pleno para las CCAA previsto en la Constitución. La llegada a este punto máximo de ejercicio de las competencias que la Constitución les reconoce hace prever la necesidad de ampliar su capacidad financiera y era deseable que se pudiera lograr un modelo estable de financiación, no sujeto a periódicas variaciones. Estable no quiere decir rígido, lo cual no sería conveniente, pues las necesidades financieras son distintas en cada ejercicio presupuestario y los ingresos obtenidos deben acompasar el nivel de gasto necesario en cada caso. Pero la financiación autonómica sí debería cumplir los principios constitucionales y el principio no expresado de suficiencia, de modo que las Comunidades Autónomas tengan a su disposición los instrumentos financieros que permitan el ejercicio de sus competencias sin toparse con la alternativa de, bien necesitar la modificación del sistema de financiación, o bien aceptar limitaciones en el ejercicio de sus competencias.
Por todo ello y dada la relevancia, más bien escasa, de los demás instrumentos de financiación, en ese momento se impuso la vía de un mayor empleo de los tributos cedidos. Pero la adopción de esta vía trajo consigo una importante novedad: vino acompañada de una importante modificación del régimen normativo de dichos tributos cedidos. Esta realidad justifica una revisión doctrinal del concepto y alcance de los tributos cedidos.
Ahora bien, el sistema aprobado en el año 2001 fue calificado en su momento de definitivo, pero se pusieron inmediatamente de manifiesto insuficiencias financieras para algunas CCAA, en particular para hacer frente a los gastos de la competencia de sanidad, que algunas estrenaban entonces. Estas insuficiencias se han traducido en nuevas demandas de reforma de todo el sistema, que en el momento presente de 2005 se tratan de plasmar en normas jurídicas, por lo que se presienten nuevos cambios legislativos en la financiación autonómica.
Para perfilar el actual contexto en el que este proceso se produce conviene detenerse y observar varias cuestiones previas.
Por una parte se podría tener en cuenta que la necesidad de aumentar la capacidad financiera de las Comunidades no habría de implicar necesariamente el aumento del gasto público en general. Clave importante para afrontar el estudio y resolución de este problema es la constatación de que las competencias de las Comunidades Autónomas antes eran ejercidas desde el Estado. Con más o menos fortuna terminológica se habla de transferencias realizadas por el Estado: competencias transferidas, servicios transferidos, incluso funcionarios transferidos. Todo lo cual resulta descrip-Page 252tivo de la secuencia de los hechos, pero no responde a la naturaleza jurídica de las competencias reconocidas por la Constitución a las CCAA, que son propias y no concedidas por el Estado. Sin embargo, recordando el carácter instrumental que tienen los recursos públicos con respecto a aquellos fines, también se constata que el Estado deja de necesitar una parte de sus anteriores ingresos, que ahora necesitarán las Comunidades Autónomas. La solución al problema de la financiación autonómica puede pasar por el establecimiento de un nuevo reparto de los recursos públicos y no tanto por idear mecanismos para su incremento.
La potenciación de los recursos autonómicos podrá producirse de varias formas distintas. En todo caso la reforma inminente afectará, de esto no cabe mucha duda, a las figuras tributarias que hoy se encuentran bajo la rúbrica de los tributos cedidos. Básicamente se podría optar por su mantenimiento conceptual, si bien ampliando su ámbito, sea por la cesión de nuevas figuras tributarias (cesión de recaudación del Impuesto de sociedades) o sea por el aumento de los porcentajes de recaudación cedida.
También cabría una reforma en esta figura de los tributos cedidos, configurándolos de manera diferente, como tributos compartidos, por ejemplo, o convirtiendo alguno de ellos en tributos propios de las CCAA.
Pero también caben transformaciones más profundas en el sistema de financiación autonómica. Así podría calificarse la propuesta de...
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