STS, 9 de Junio de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:4415 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 827.-Sentencia de 9 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Subvenciones. Requisitos. Relación de la Administración matriz con los entes
institucionales que de ella dependen.
NORMAS APLICADAS: Orden Ministerial de 28 de noviembre de 1983 .
DOCTRINA: Para poder obtener la subvención litigiosa la orden ministerial de 28 de noviembre de
1983 exige que se facilite comida a los niños asistidos, «con servicio de cocina propia».
La verdadera relación de la Administración matriz con sus fundaciones evidencia que éstas tienen
una muy leve personalidad, de suerte que en definitiva vienen a ser simples órganos de aquélla.
En consecuencia en el supuesto litigioso, la cocina del Ayuntamiento es cocina del Patronato.
En la villa de Madrid, a nueve de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 30 de junio de 1986 en pleito sobre denegación de ayuda económica, siendo parte apelada el Patronato Municipal de Guarderías Infantiles de Barcelona.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por resolución de 29 de junio de 1984 desestimó el recurso de reposición interpuesto por el Patronato Municipal de guarderías infantiles de Barcelona contra otra resolución anterior de la Presidencia del Fondo Nacional de Protección del Trabajo de fecha 27 de enero del mismo año, por la que se denegaba la ayuda económica solicitada por la Institución preescolar Montserrat, de la ciudad de Barcelona.
Contra los anteriores acuerdos por el Patronato Municipal de guarderías infantiles de Barcelona se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional formalizando la demanda con el suplico de que se declare la nulidad de la resolución recurrida, y se dé lugar a la ayuda solicitada, contestando la demanda el Letrado del Estado que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 30 de junio de 1986 cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador señor Avila del Hierro en nombre y representación del Patronato Municipal de guarderías infantiles de Barcelona contra las resoluciones del Ministerio de Trabajo de 27 de enero y 29 de junio de 1984, a que estas actuaciones se contraen y cuyos acuerdos por no ser conformes a Derecho debemos anular y anulamos declarando en su lugar el derecho a la recurrente a obtener la subvención de 550.000 pesetas solicitada, y todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Letrado del Estado que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 27 de mayo de 1988 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
En la presente apelación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 1986 (recurso 3.495), que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Patronato Municipal de guarderías infantiles de Barcelona, anuló las resoluciones del Ministerio de Trabajo de 27 de enero y 29 de junio de 1984, declarando en su lugar el derecho de la fundación pública recurrente a obtener la subvención de 500.000 pesetas que había solicitado.
La denegación por parte de la Administración central de la subvención se apoya en el número 2, punto 5 de la orden ministerial de 28 de noviembre de 1983 que impone como condición ineludible para la concesión de la ayuda el que se «facilite media pensión (comida) a los niños asistidos, con servicio de cocina propia». Y como quiera que en el caso objeto de esta apelación la fundación solicitante de la ayuda la comida se elabora en las cocinas del Ayuntamiento de Barcelona, el presupuesto de hecho -tener cocina propia- que exige la norma reglamentaria estatal no se cumple. Esta es la interpretación del Ministerio de Trabajo y la del Letrado del Estado que apela la sentencia de primera instancia.
Pero esta Sala de apelación no comparte esta literalista interpretación que desconoce la verdadera naturaleza que liga a una Administración matriz con los entes institucionales que de él dependen, y que además desconoce la condición de verdadero sistema que constituye la Administración municipal. Porque es el caso que el Patronato de que se trata es una fundación pública dependiente del Ayuntamiento de Barcelona. En consecuencia, es necesario alzar el velo de la personalidad jurídica para apreciar la auténtica relación que une al Ayuntamiento con las fundaciones públicas que de él dependen, que es una relación fiduciaria, en virtud de la que el ente matriz -Ayuntamiento de Barcelona- «confia» al Patronato la realización de una finalidad concreta: guardería infantil. La personalidad de la fundación, por más que sea un instrumento útil de cara a facilitar una más ágil gestión no puede hacer perder de vista el carácter de simple órgano que en las relaciones internas tiene aquélla. En consecuencia la cocina del Ayuntamiento es cocina del Patronato y de las demás organizaciones -personificadas o no- dependientes de aquél. Por donde la confirmación de la sentencia se impone. Pero es que además si se aborda el problema con un criterio sistémico hay que llegar a la misma conclusión. Debe advertirse en primer lugar que la posibilidad de una interpretación sistémica late en nuestro ordenamiento, esto es subyace, se esconde en él como método usual al alcance del operador jurídico. Porque en definitiva el artículo 1.285 no es sino un reconocimiento expreso y particularizado en el ámbito contractual de esta forma de operar en derecho. Y el mismo principio de solidaridad que consagra el artículo 2 de la Constitución esconde el mismo criterio, ya que implícitamente está afirmando que España y sus regiones verdaderamente constituyen un sistema, esto es un conjunto de elementos interrelacionados e interdependientes. Y esto mismo ocurre con la Administración municipal y las organizaciones que de ella dependen. Y por ello sería ir contra la naturaleza de las cosas rompiendo la coherencia interna del sistema municipal, que exige evitar la duplicación de organismos, el proceder a una multiplicación de las cocinas, que en el mejor de los casos sería antieconómica, pues está comprobado que con una puede darse el servicio. Y todo esto no es sólo teoría, es simplemente, extraer las debidas consecuencias de lo que la Ley dice. Pues el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo prohibe crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes. Y si esto es así, no puede sancionarse -que a ello equivaldría- al Patronato, órgano personificado dependiente de la Corporación municipal, con la privación de la subvención de apoyo a guardería infantiles, simplemente porque da estricto cumplimiento a un precepto legal que por lo demás responde a muy estimables criterios de racionalidad administrativa. Y si además el artículo 29 de la Ley de Procedimiento Administrativo impone el deber -deber porque emana directamente de la Ley- de actuar con criterios de economía, resulta no sólo contra el sentido común y contra las reglas elementales de la buena administración el imponer una cocina para cada dependencia, sino también contra la Ley. Por todo lo cual la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. Cuarto: No se aprecian razones bastantes para imponer condena en costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 1986 (recurso 3.495 ) la cual debemos confirmar y confirmamos, y así lo hacemos por esta nuestra sentencia. Sin costas.
Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Francisco González Navarro.-Juan García Ramos Iturralde.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Sr. Buisán.-Rubricado.
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