STS, 18 de Junio de 1990
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1990:14170 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 18 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.134.- Sentencia de 18 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras y licencia de apertura. Responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública. Licencias, concesión de licencia de obras sin la de apertura.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 8 de mayo y 28 de octubre de 1989 y 28 de julio de
1986.
DOCTRINA: Es tradicional en nuestro derecho la distinción entre la licencia urbanística y la de
apertura; mientras la primera autoriza la construcción de una obra, la segunda controla la actividad
a desarrollar en la construcción realizada. La licencia de apertura ha de obtenerse con anterioridad,
o por lo menos simultáneamente a la licencia urbanística. Él otorgamiento de la licencia de obras
sin la de apertura integra un funcionamiento anormal de la Administración que puede generar una
responsabilidad patrimonial.
En la villa de Madrid, a dieciocho de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Gerencia Municipal de Urbanismo, representada por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas la DIRECCION000, con la representación del Procurador don Francisco de las Alas Pumarino y Miranda, bajo la dirección de Letrado, y don Bruno, representado por el Procurador don José María Abad Tundidor, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 17 de febrero de 1988, por la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre denegación de licencia municipal.
Siendo Ponente el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso número 261 de 1986, promovido por don Bruno y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, y codemandada la DIRECCION000, sobre denegación de licencia municipal.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de febrero de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José María Abad Tundidor, actuando en nombre y representación de don Bruno, contra la resolución de la Junta Municipal de Distrito de Retiro del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 18 de junio de 1985, en virtud de la cual se le denegó licencia municipal de instalación, apertura y funcionamiento de la actividad de cafetería- pub, en el local sito en el sótano del número 6 de la Avda. del Mediterráneo de esta villa, y contra la desestimación tácita por silencio administrativo del recurso de reposición entablado contra dicha resolución en 26 de julio del mismo año, debemos declarar y declaramos dicho acto administrativo conforme a Derecho, confirmándolo, a la par que reconocemos al recurrente el derecho a ser indemnizado por la Administración demandada en el importe de los gastos e inversiones por él realizados para la puesta en marcha en el mencionado local comercial de la actividad de disco-pub, cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia. Todo ello sin hacer una expresa condena en las costas.»
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 7 de junio de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Dados los términos en que aparece plasmada esta apelación únicamente se discute ya la procedencia de la indemnización derivada de que otorgada licencia de obras para la adaptación de un local a la actividad de disco-pub, con posterioridad fue denegada la licencia de apertura, siendo ya de señalar que la solicitud de licencia de obras evidenciaba el destino al que había de ser aplicado el local resultante de las obras de reforma -barra-mostrador de 13,5 metros, medidas insonorizadoras, pista de baile, etc.
Es ya tradicional en nuestro Derecho la distinción entre la licencia urbanística y la licencia de apertura. Mientras la primera contempla y autoriza, en lo que ahora importa, la construcción de un edificio o su reforma, la segunda proyecta el control preventivo sobre la actividad a desarrollar en aquél. Esta dualidad de conceptos, con regulación en cuerpos normativos formalmente diferenciados, implica una quiebra en la aspiración de universalidad característica del urbanismo que pretende abarcar todos los aspectos jurídicos de la relación del hombre con el medio en que vive, quiebra ésta que ha recibido apoyo de la Constitución que al regular sobre la base del principio de la competencia el nuevo reparto territorial del poder que representan las Comunidades Autónomas diferencia el urbanismo y la ordenación del territorio, por un lado, y la protección del medio ambiente, por otro -artículos 148.1.3.ª y 9.ª y 149.1.23.ª
Y esta diferenciación formal de la licencia urbanística y la de apertura ha dado lugar a un determinado encadenamiento temporal de ambas: la licencia de apertura ha de obtenerse con anterioridad, o por lo menos simultáneamente a la licencia urbanística para evitar el gasto innecesario de una construcción en la que no va a resultar posible la actividad que se pretende. Es claro que las obras no son un fin en sí mismas sino el medio para el desarrollo de una actividad, de suerte que de no resultar ésta viable no sería razonable e iría contra el principio de la buena fe autorizar la realización de aquéllas -sentencias de 8 de mayo y 28 de octubre de 1989.
Así lo advierte el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios que prescribe que, cuando con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destine específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuera procedente.
Por consecuencia de lo expuesto resulta claro que el otorgamiento de la licencia de obras sin la de apertura integra un funcionamiento anormal de la Administración que puede generar una responsabilidad patrimonial -sentencia de 28 de julio de 1986- con arreglo a lo dispuesto en los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 54 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril. Y éste es justamente el caso litigioso, como con acierto pone de relieve la sentencia recurrida, pues no se aprecia por parte del en su día demandante una conducta con transcendencia bastante para interrumpir el nexo de causalidad de sus perjuicios con el otorgamiento de la licencia de obras sin la previa de apertura, posteriormente denegada:
-
Por un lado resulta que tal demandante al solicitar la licencia de obras y con la misma fecha - folio 14 del expediente administrativo- formuló la declaración previa a la solicitud de apertura. B) Por otro, si bien la licencia de obras no implica el otorgamiento tácito de la de apertura sí constituye una autorización de las obras que por tanto puede realizar ya el administrado al que no puede exigírsele la previsión concreta de determinados efectos aditivos.
Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de dicha villa de 17 de febrero de 1988, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido y López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria certifico.- Mª Dolores Mosqueira.-Rubricados.
-
STS, 17 de Mayo de 2006
...con anterioridad o, por lo menos, al mismo tiempo que ésta (SSTS de 3 de enero y 21 de septiembre de 1985, 20 de febrero de 1989, 18 de junio de 1990, 15 de julio de 1992 y 26 de julio de 1996 ). Esta dependencia deriva de la primacía del destino específico de la construcción sobre la obra ......
-
STS, 2 de Abril de 2001
...simultaneamente, a la licencia urbanística (Cfr. SSTS de 3 de enero y 21 de septiembre de 1985, 20 de febrero y 28 de octubre de 1989, 18 de junio de 1990 y 15 de julio de 1992, entre otras El artículo 22.3 RSCL no es, por tanto, una norma de Derecho dispositivo, porque su finalidad se exti......
-
STSJ Castilla y León , 15 de Mayo de 1998
...licencia de apertura es autorizada después, porque tal como ya tiene establecido el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 abril 1990 y 18 junio 1990 la interdependencia y orden de prelación de ambas licencias, están proyectadas sobre el principio de una hipotética responsabilidad patrimonial,......
-
STS 7/2017, 28 de Diciembre de 2016
...anterioridad o, por lo menos, al mismo tiempo que ésta (S.S.T.S. de 3 de enero y 21 de septiembre de 1.985, 20 de febrero de 1.989, 18 de junio de 1.990, 15 de julio de 1.992 y 26 de julio de 1.996). Esta dependencia deriva de la primacía del destino específico de la construcción sobre la o......
-
Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia
...obligación de indemnizar, siendo obligado en este punto significar que, como se indica en las Sentencias del Tribunal Supremo de 18-10-89 y 18-6-90, en un caso como el que ahora se debate las obras no son un fin en sí mismo sino el medio para el desarrollo de una actividad «... de suerte qu......