Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia

AutorFernando de Mateo Lage
  1. PLANEAMIENTO

    Suelo no urbanizable: régimen. Información pública: inobservancia cuando no se somete a ella el expediente completo, presentándose por los interesados un simple anteproyecto, sin las especificaciones propias de un verdadero proyecto. Impacto ambiental.

    Tribunal Superior de Justicia de Aragón. S. de 31 de mayo de 1994.

    Ponente: Sr. Cubero Romero.

    Primero - Los antecedentes principales del caso son los siguientes:

    - Mediante escrito, presentado el 18-7-89 en el Ayuntamiento del Burgo de Ebro y fechado el día anterior, SAICA solicitó le fuera autorizada la instalación de una factoría de pasta de papel que proyectaba en el lugar conocido como «Espartal» de la partida de «El Plano» de aquel término municipal.

    - El Ayuntamiento (mediante providencia fechada el 16-7-89) dio trámite a la instancia, solicitando, como primera actuación, informe de los servicios técnicos municipales. Al día siguiente, tanto el Arquitecto técnico al servicio del Ayuntamiento como de la Secretaría municipal informaron que, al tratarse de suelo no urbanizable, debería seguirse el procedimiento del art. 85 del TRLS de entonces (RD 1346/76), desarrollado por el artículo 44 del RGU (RD 3288/78) ; es decir, que una vez informada la petición, las actuaciones deberían remitirse a la Comisión Provincial de Urbanismo para que ésta dictara resolución definitiva.

    - El 2-9-89 el Ayuntamiento pleno acordó revisar sus Normas Subsidiarias de planeamiento, para lo que ordenó iniciar el trámite correspondiente. Se pretendía así dotar al municipio del suficiente suelo de calificación industrial, para atender, principalmente, la demanda que suponía la esperada instalación de la factoría de SAICA.

    - SAICA, posteriormente, aportó al expediente los documentos acreditativos de la posibilidad de dotar al proyecto con los servicios de electricidad y gas y con equipamiento consistente en un ramal del ferrocarril y un acceso ad hoc desde la carretera N-232 (Zaragoza Castellón). Asimismo un informe de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Ebro que, inicialmente y a salvo de la resolución correspondiente, veía viable el proyecto en el aspecto de la captación de aguas; y en el de vertido, que específicamente lo condicionaba a la imposición de las oportunas condiciones.

    - El 28-7-89 la CPU acordó someter a información pública el expediente, conforme al art. 44 del RGU acuerdo que fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza, el día 14-8-89, para que en el plazo de quince días hábiles siguientes los interesados pudieran formular alegaciones. En dicho trámite comparecieron los vecinos, Ayuntamientos demandantes y alguno más de su entorno, oponiendise a la instalacion de aquella industria y mostrandose parte.

    - El 12-9-89 la Comisión Provincial de Medio Ambiente del Departamento de Urbanismo, Obras Públicas y Transportes de la DGA adoptó acuerdo por el que, tras calificar la actividad de la industria proyectada como molesta, insalubre, nociva y peligrosa (D 1214/61), informó favorablemente el otorgamiento de la licencia municipal.

    - El 15-9-89 la Ponencia Técnica de la CPU realizó la siguiente propuesta: «1. º Por el Servicio de Ordenación del Territorio deberá informarse en qué zona de la región aragonesa sería más conveniente la instalación de la empresa SAICA. 2. º En el caso de que se otorgase el Interés Social, éste sólo alcanzaría a la edificación y cualquier otra que se proponga deberá seguir el mismo trámite. En todo caso el Ayuntamiento deberá modificar las Normas Subsidiarias de Planeamiento.

    1. º Que en todo caso deberá justificarse por la empresa la inexistencia en todo el territorio de Aragón de suelo urbano o urbanizable industrial en que pueda ubicarse dicha instalación. »

    - El 18-9-89 la CPU dictó acuerdo por el que autorizaba definitivamente la instalación, conforme a tal proyecto, de la factoría en el Burgo de Ebro, sobre la indicación - como la más importante hecha al Ayuntamiento - de que la ocupación del suelo y el funcionamiento de la industria (declarada de interés social por la misma resolución) estaba subordinada a las autorizaciones oportunas y «especialmente en materia de Medio Ambiente».

    - Interpuesto recurso de alzada fue desestimado el 22-11-90 por acuerdo de la DGA.

    - Contra estos dos últimos acuerdos recurren jurisdiccionalmente los demandantes.

    Segundo. - Puesto que suelo «rústico» era el del emplazamiento de aquella industria, no estará de más comenzar dejando apuntado el régimen jurídico de esta clase de suelo.

    El levantamiento de la general prohibición normativa de construir en suelo no urbanizable es tan riguroso que el control administrativo de la excepción es doble, se mueve en dos planos (STS 26-6-91, fund. tercero). La apreciación, primera, de aquella excepción que, como cuestión de ordenación del territorio, es competencia del órgano autonómico que valorará la utilidad pública o el interés social de la instalación; y el control de la legalidad urbanística propiamente, mediante la posterior licencia municipal de obras. Recuerda la STS, por ejemplo, 18-5-92. STS 19-2-91, fund. primero.

    Tercero. - De los motivos procedimentales, impugnatorios de la demanda (que junto con los de «fondo» constituyen sus dos pilares) hay que detenerse en el trámite de información pública a que está sometido el procedimiento en su fase seguida ante el órgano autonómico.

    Y así, la mayor ilustración tendente al acierto y oportunidad de la resolución, se logra, entre otros medios, por el trámite de información pública (arts. 87 LPA y 86 de la nueva) : trámite cuya obligatoriedad tiene su causa última en el Estado social y democrático de derecho (art. 1 CE), valor superior del ordenamiento que conlleva la intervención ciudadana. Con referencia (en el ámbito local y sobre el principio de publicidad procedimental) cabe citar la STS 1-9-87. Por no hablar de la legitimación activa que encierran los intereses «difusos», como instrumento de aceptabilidad social de la definición por la Administración del interés general. Art. 16-3-23. ª c) Texto refundido LS (RDL 1/92; 26-6).

    Pero es que aquí, en los supuestos de la autorización previa por el órgano no municipal, la ley no deja a la discrecionalidad de la Administración la habilitación de aquel trámite de información pública, sino que lo estatuye como trámite obligado (art. 44-2-3. º RGU) por preceptivo.

    Cuarto. - Pero antes de proseguir con el examen en el caso de ese trámite de información pública, es preciso hacer un breve paréntesis para indicar que la inobservancia que denuncia la demandante respecto a que el acta de la sesión extraordinaria antes referida del Ayuntamiento Pleno, de 18-7-89, no recoge como primer pronunciamiento el carácter de urgencia de aquella sesión (art. 79 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, RD 2568/1986), es preciso indicar que en el caso de ahora, entiende esta Sección, carece de trascendencia invalidatoria del acuerdo, puesto que, con independencia de que aquella declaración puede sobreentenderse dada la excepcional importancia, para el Municipio, del asunto - a tratar, esta omisión - y esto es lo definitivo no supuso quebranto de la formación de la voluntad del órgano colegiado que adoptó el acuerdo cuestionado por unanimidad; amén de que, esta última circunstancia supuso que, conforme al art. 10-3 LPA, el incumplimiento de los requisitos de la convocatoria no afectaría a la validez de la constitución del Pleno. Consideraciones éstas que aquí se hacen sobre el entendimiento de que la naturaleza revisora de esta jurisdicción no conlleva que ésta sea un proceso al acto, sino como, en general, un proceso cuyo objeto son las pretensiones de las partes; y, por lo tanto, si ese desestimable motivo de nulidad la demandante no lo hizo valer en vía administrativa, no por ello - sólo por ello - es ajeno al contenido de este proceso, porque, en definitiva, estaría integrado dentro de la principal y genérica pretensión de la demandante que es la nulidad de las resoluciones impugnadas, cuya pretensión - y esto es lo aquí determinante - no ha sido alterada respecto a la de la petición y del recurso en vía administrativa. SSTC 98/92 y SSTS 4 - 2 - 92 (Sala 3. ª Sección 2. ), y 7-5-92 (Sección 4. ª).

    Quinto. - Sucede aquí, volviendo a la cuestión relativa al trámite de información pública, que el proyecto técnico, acompañado - por la solicitante a su inicial petición, «puede considerarse como un anteproyecto bastante detallado, pero no como un proyecto de obra completo» (conclusión primera y general del informe pericial emitido por INI medio ambiente) ; cuanto no favorecía la necesaria instrucción para luego formular alegaciones de «rigurosa y pura oportunidad que hechas ante la Administración en un trámite, de información pública pueden dar lugar a que aquélla modifique su criterio, en tanto que alegadas en la vía jurisdiccional pueden resultar inoperantes» (STS 9-7-91, párrafo último de su fund. segundo).

    Y es que, además, esa imprecisión del proyecto que el informe hace notar en cuanto a los vertidos líquidos, emisiones a la atmósfera, y residuos sólidos, era trascendente para la declaración de interés social que respecto a la proyectada factoría hizo la resolución impugnada de la CPU. Resolución que no tuvo en cuenta - siguiendo con aquel informe pericial - que «se incumplen las Directivas 75/442 CEE traspuesta en la Ley 42/975 y 78/319 CEE traspuesta en el RD 833/1988 sobre residuos». Y en este punto se hace preciso referir que, en prueba a instancia de la recurrente, la Comisión de las Comunidades Europeas informó (el 9-4-92) que, como consecuencia de la queja 1. 107/79, la Dirección General del Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil de la citada Comisión recabó información de las autoridades españolas sobre si la autorización de la instalación de SAICA II había sido otorgada de acuerdo con las exigencias de la Directiva 85/377, de 27-6, relativa a la...

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