STS, 2 de Abril de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:2730 |
| Número de Recurso | 6081/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 2 de Abril de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Abril de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6081/95, interpuesto por don Emilio García Fernández, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Juan Manuel contra la sentencia, de fecha 18 de mayo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1026/94, en el que se impugnaba Decreto de la Alcaldía de Navaluenga, de fecha 25 de abril de 1994, por la que se acordaba la clausura del tanatorio-funeraria, sito en la carretera de Madrid s/n y contra Decreto de 18 de marzo de 1994, en el que se reiteraba el mismo acuerdo. El Ayuntamiento de Navaluenga no formalizó su recurso de casación, por lo que se declaró desierto, compareciendo como parte recurrida a través de la representación del Procurador de los Tribunales don Pedro Antonio González Sánchez.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1026/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se dictó sentencia, con fecha 18 de mayo de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Se estima parcialmente el recurso interpuesto por don Juan Manuel contra los acuerdos reseñados en el encabezamiento de esta sentencia y en su consecuencia se acuerda la nulidad de los acuerdos recurridos, declarar la nulidad de todo lo actuado reponiendo las actuaciones del expediente administrativo al momento inmediatamente anterior a la emisión del informe del Jefe Local de Sanidad sobre la actividad y las instalaciones, dado el tiempo transcurrido desde la emisión del informe anterior, y tramitar con arreglo a derecho el expediente administrativo con sujeción a las normas aplicables, que será el decreto 2414/1961, puesto que al resolver fuera de plazo deberá aplicarse la normativa vigente al tiempo de presentarse la solicitud, y dictar la resolución oportuna concediendo o denegando la licencia solicitada. Se declara la validez de la publicación de edictos en el Boletín Oficial de la Provincia y la notificación individualizada a cada uno de los posibles afectados por la nueva instalación, y en general la información pública realizada, todo ello, en base al principio de conservación de aquellos actos administrativos que sean independientes del declarado nulo, artículo 50 de la Ley de Procedimiento administrativo. Durante la tramitación del expediente deberán adoptarse las medidas precautorias que estime conveniente el Alcalde, a tenor de lo dispuesto en los artículos 34 y siguientes del Decreto 2414/1961.
Se desestima el recurso en cuento solicita se tenga por adquirida la licencia de apertura por silencio administrativo al no estar vigente la Ley 5/93 de la Junta de Castilla y León, y no haberse observado los trámites de denuncia de mora, y en cuanto a la indemnización de daños y perjuicios, al no haberse realizado prueba alguna encaminada a tal fin, constituir una cuestión nueva, sin perjuicio de las acciones que puedan corresponderle para exigir responsabilidad patrimonial a la Administración. No se hace expresa imposición al pago de las costas a ninguna de las partes" (sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por las respectivas representaciones procesales se prepararon recursos de casación y, teniéndose por preparados, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal de Juan Manuel , por escrito presentado el 24 de julio de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso, se case la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, y se estime íntegramente el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico del escrito de demanda, con imposición de las costas a la parte recurrida.
La representación procesal del Ayuntamiento de Navaluenga no formalizó su recurso de casación, por lo que por auto de 10 de junio de 1997 se declaró desierto.
La representación procesal del Ayuntamiento de Navaluenga formalizó, con fecha 11 de septiembre de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando su inadmisibilidad o, subsidiariamente, su desestimación, con imposición de las costas a la recurrente.
Por providencia de 10 de noviembre de 2000, se señaló para votación y fallo el 27 de marzo de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Recuerda la parte recurrente que, en instancia, a través de su demanda dedujo las siguientes pretensiones: 1º) que se declarase por el Tribunal que tenía licencia de apertura de actividad [de tanatorio-funeraria] adquirida por silencio administrativo; 2º) que se declarase la nulidad de los acuerdos de clausura de actividad; y 3º) que se le indemnizara como consecuencia de los daños y perjuicios.
De tales peticiones la Sala de instancia acoge la de nulidad de los acuerdos de clausura, por lo que el recurso de casación se refiere a los demás pedimentos que la sentencia de instancia no estima, articulándose formalmente la impugnación a través de un motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por vulneración de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable. Y, a continuación, se desarrolla la argumentación del recurso en relación con las distintas peticiones de la demanda: sobre la licencia de apertura, sobre la nulidad de los acuerdos y sobre la indemnización solicitada, a lo que añade una consideración sobre la desviación de poder.
Dicha formulación del recurso de casación no es la más ajustada a la ortodoxia procesal, pero no debe llevar aparejada la consecuencia de la inadmisión, como pretende el Ayuntamiento recurrido, pues puede entenderse que cumple con la finalidad de los requisitos legalmente establecidos para el escrito de interposición del recurso, citando a lo largo de su exposición diversos preceptos y sentencias que, en tesis de la recurrente, habrían sido vulnerados por la sentencia recurrida. Ello, no obstante, el análisis del motivo ha de ajustarse a su propia sistemática sin perder de vista las exigencias y condicionamientos que impone la naturaleza extraordinaria del recurso de casación.
En relación con la licencia de apertura o con el rechazo de su otorgamiento, debe entenderse que lo que la recurrente sostiene es que la sentencia vulnera lo previsto en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (LSCL, en adelante), al no considerar que concurrían los requisitos del silencio administrativo positivo, destacando a estos efectos que desde que se incoa el expediente (21 de enero de 1993) hasta la siguiente diligencia (13 de enero de 1994) transcurre casi un año, que el 7 de abril de 1993 el recurrente presenta un escrito en el Ayuntamiento de Navaluenga que surte los efectos de la denuncia de mora, que no es hasta el 28 de febrero de 1994 cuando se remite el expediente a la Comisión Provincial, y que en julio de 1995 el Ayuntamiento de Navaluenga no había resuelto sobre la concesión o denegación de la licencia.
Por último, alega frente a las razones del informe negativo del Ayuntamiento y se refiere a distintas sentencias de esta Sala que señalan el carácter reglado de las licencias municipales de actividad sujetas al Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas (RAM, en adelante).
El propio planteamiento que del motivo efectúa el recurrente deja intangible la razón por la que el Tribunal a quo niega que se haya producido el silencio positivo y que resulta plenamente acorde con la norma aplicable. Esto es, según el propio relato de la parte falta la denuncia de mora simultánea ante el Ayuntamiento y la Comisión que establece el artículo 33.4 RAM y de cuya ausencia se hace eco la sentencia de instancia para excluir el efecto del silencio positivo en este concreto ámbito de actividades. Y, como es bien sabido, la eficacia de la norma no puede quedar supeditada a la diligencia del interesado por conocer su contenido (art. 6 del Código Civil).
Después de advertir el recurrente que no realiza ninguna argumentación sobre la nulidad de los acuerdos [de clausura] por haber sido estimada la petición por la Sala de instancia, se refiere a la indemnización solicitada que le deniega. A cuyo efecto recuerda, con cita de sentencias de este Alto Tribunal, los requisitos exigidos por la jurisprudencia para estimar procedente la responsabilidad patrimonial de carácter objetivo de la Administración (daños y perjuicios, funcionamiento anormal de la Administración y relación de causalidad) y afirma que están acreditados tanto los perjuicios (factura de las obras de construcción específica para la actividad, contrato de arrendamiento y opción de compra), siendo, además fácil, la remisión de la concreta valoración a la ejecución de sentencia, como el funcionamiento anormal de la Administración municipal que la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia reconoce.
La pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios tenía [arts. 42, 79.3 y 84 c) LJ] y tiene [Cfr. arts. 31.2, 65.3 y 71.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998], un tratamiento procesal singular, en lo que se refiere a su consideración como "cuestión nueva", pero no puede reprocharse a la sentencia que se recurre que considere que no se ha realizado prueba alguna encaminada a acreditar los daños y perjuicios, en el bien entendido de que tal pronunciamiento se hace en relación a como aparece planteada la cuestión en el proceso de instancia.
En efecto, los actos impugnados son los de clausura del establecimiento, de manera que los daños y perjuicios por los que se podía reclamar eran, en todo caso, los derivados directamente de tal clausura que se anula, para cuya acreditación resulta razonable que el Tribunal de instancia considere insuficiente la documentación aportada con la demanda, pues se refiere a gastos realizados para la adquisición del uso o aprovechamiento y acondicionamiento del local, cuya relevancia se daría, más bien, en el caso de una eventual pérdida definitiva de la inversión en el caso de que fuera inviable la actividad a la que el inmueble estaba destinado, lo que explica que el propio Tribunal a quo, en su sentencia, haga salvedad de las acciones que puedan corresponder para la exigencia de responsabilidad patrimonial. Y es que la jurisprudencia de esta Sala, desde antiguo, aunque reconoce la sustantividad de las licencias de obra y de apertura, declara su interdependencia en el supuesto del artículo 22.3 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, en adelante), y justifica la subordinación de aquélla a ésta en el interés del peticionario, para quien la anticipada autorización de las obras puede suponer evidentes perjuicios, de no obtenerse luego la de la actividad a la que están específicamente ordenadas (SSTS de 16 de noviembre de 1971, 8 de febrero de 1977 y 27 de junio de 1979, entre otras muchas). La licencia de apertura ha de obtenerse, pues, con anterioridad, o, por lo menos, simultaneamente, a la licencia urbanística (Cfr. SSTS de 3 de enero y 21 de septiembre de 1985, 20 de febrero y 28 de octubre de 1989, 18 de junio de 1990 y 15 de julio de 1992, entre otras muchas).
El artículo 22.3 RSCL no es, por tanto, una norma de Derecho dispositivo, porque su finalidad se extiende, además de a garantizar el interés general, a la protección del solicitante frente a un gasto que puede resultar frustrado (STS 3 de abril de 1990). Se trata, por tanto de una previsión en beneficio de posibles afectados y, desde luego, del propio peticionario en los supuestos de establecimientos de "características determinadas", para impedir que se realicen obras o construcciones para realizar actividades que resulten incompatibles con el planeamiento o con los condicionamientos que resultan para las actividades clasificadas, que se rigen específicamente por el RAM, o por la legislación sectorial que protege el medio ambiente. Y, en estos términos, es como ha de proyectarse sobre el citado precepto reglamentario la hipotética responsabilidad patrimonial, por el posible funcionamiento anormal de la Administración municipal, si permitiese la ejecución de unas obras destinadas a una actividad para la que no pudiera concederse licencia de apertura (SSTS de 23 de junio de 1998, 17 de mayo y 25 de junio de 1999 y 24 de marzo de 2000).
Por último, se refiere el escrito de formalización del recurso a la existencia de desviación de poder en la actuación administrativa por la que se acuerda la clausura, pero la argumentación resulta superflua cuando la sentencia de instancia acuerda la nulidad de los acuerdos recurridos por otros motivos, ya que, incluso, aunque fuera apreciable dicha desviación en el ejercicio de la potestad administrativa de que se trata nada añadiría a la ineficacia apreciada en su sentencia por la Sala del Tribunal Superior de Justicia.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso y que, por disposición legal hayan de imponerse las costas al recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, rechazando los motivos de casación formulados, debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de don Juan Manuel contra la sentencia, de fecha 18 de mayo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1026/94; con imposición legal de las costas causadas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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SAP Granada 55/2017, 6 de Marzo de 2017
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