STS 1214/2004, 27 de Octubre de 2004

Con fecha 5 de junio de 2003, el Procurador Don Alvaro Arana Moro, en nombre y representación de la asociación Automovilistas Europeos Asociados (AEA), presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 318/2003, de 14 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, para adaptarlo a la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de reforma el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación, de Vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, al que adjuntaba copia de los estatutos de dicha asociación, y, requerido al efecto, presentó poder original para pleitos que fue testimoniado, por lo que se le tuvo por personado y parte en la indicada representación, admitiéndose a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se ordenó requerir a la Administración para que remitiese el expediente administrativo y practicase los oportunos emplazamientos.

Con fecha 14 de agosto de 2003 compareció, en calidad de demandada, la Federación de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras, representada por la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega según copia de poder que presentaba, a la que se tuvo por parte en la indicada representación, al mismo tiempo que se tuvo por comparecida y parte a la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, y se ordenó a aquélla que remitiese el resto de los emplazamientos practicados, habiendo comparecido también, en calidad de recurrida, la Confederación Nacional de Autoescueslas, representada por el Procurador Don Rafael Gamarra Megías, quien adjuntaba copia de poder, por lo que se le tuvo por comparecido y parte en la indicada representación, si bien, con fecha 7 de noviembre de 2003, desistió de la personación efectuada, a lo que se accedió.

Recibidas de la Administración las diligencias de emplazamiento practicadas a todos los terceros interesados, se acordó emplazar a la representación procesal de la asociación recurrente para que, en el plazo de veinte días, deduje la oportuna demanda, ordenando hacerle entrega del expediente administrativo si pasase a recogerlo.

Con fecha 4 de diciembre de 2003, el representante procesal de la asociación Automovilistas Europeos Asociados (AEA) presentó escrito de demanda, en la que impugna concretamente el apartado 2, párrafo segundo, del artículo 12 del Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, según la modificación operada por Real Decreto 318/2003, de 14 de marzo, por cuanto modifica e innova lo dispuesto en los artículo 67.1, párrafo segundo y 77.2 de la Ley de Seguridad Vial, según la redacción dada a estos preceptos por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, excediéndose de la habilitación conferida en la Disposición final segunda de aquella Ley, e incidiendo, limitando y eliminando derechos de los ciudadanos otorgados en la Ley, con lo que crea derecho objetivo de formo autónoma e independiente de la Ley, incluyendo supuestos nuevos no previstos en ella, y concretamente porque en el apartado 2, párrafo segundo, del artículo 12 del Reglamento sobre procedimiento sancionador, el Real Decreto impugnado ha constreñido la reducción de la multa prevista en la Ley al hecho de que no se formulen alegaciones y no se interponga el correspondiente recurso, con lo que, a pesar de haberse efectuado el pago anticipado de la multa impuesta con la correspondiente reducción del treinta por ciento de su importe, el aludido precepto reglamentario, sin cobertura legal alguna, autoriza a la Administración, al resolver el procedimiento en que se hayan formulado alegaciones o el recurso interpuesto, a imponer la multa en su totalidad sin tener en cuenta que su importe debe quedar limitado al setenta por ciento por haberse efectuado el pago antes de que se dicte resolución del expediente sancionador, con lo que viene a agravar la situación de quien formula alegaciones o recurre la resolución sancionatoria, en contra de las previsiones legales, que no contemplan el pago íntegro de la multa impuesta en el caso de formular alegaciones o de interponerse el correspondiente recurso, por lo que el precepto impugnado es nulo de pleno derecho, según establece el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, terminando con la súplica de que se declare no conforme a derecho y se anule totalmente el apartado 2, párrafo segundo, del artículo 12, del Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Derecho 320/1994 de 25 de febrero, modificado por Real Decreto 318/2003, de 14 de marzo, que dispone: "La resolución que se dicte lo será por el importe total de la multa que proceda imponer y tendrá en cuenta el pago anticipado que se hubiera efectuado con anterioridad a los efectos previstos en el artículo 77.2 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a Motor y Seguridad Vial, en cuanto se refiere a la terminación del procedimiento. En todo caso, el importe total de la multa impuesta podrá ser objeto de impugnación en el correspondiente recurso que se formule, cuya resolución no quedará vinculada por el pago anticipadamente realizado", a cuyo escrito se adjuntaban copias del Boletín Oficial del Congreso de los Diputados.

Mediante providencia de fecha 9 de diciembre de 2003, se tuvo por presentada la demanda y se mandó dar traslado con entrega del expediente al Abogado del Estado para que la contestase en el plazo de veinte días, lo que llevó a cabo con fecha 15 de enero de 2004, oponiéndose a dicha demanda porque el precepto reglamentario impugnado no contradice los preceptos de la ley, dado que aquél no admite la interpretación que de él hace la representación procesal de la asociación recurrente, sino que, por el contrario, dicho precepto reglamentario da por supuesto que la resolución que ponga fin al procedimiento, o que resuelva el recurso interpuesto, debe tener presente el pago anticipado de la multa efectuado por el sancionado, de modo que la multa, que debe abonarse, nunca podrá exceder del setenta por ciento de la que corresponda pagar, mientras que el precepto reglamentario impugnado se limita a establecer que el sancionado no queda vinculado por sus propios actos al pagar la multa con el descuento, sino que puede hacer alegaciones y después está legitimado también para recurrir contra la resolución que ponga fin al procedimiento, solicitando lo que a su derecho convenga, pero sin que el aludido precepto reglamentario permita a la Administración exigir una multa superior al setenta por ciento de la que corresponda cuando se hubiese hecho el pago antes de dictarse resolución del expediente sancionador, razón por la que el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser desestimado porque la interpretación que de él se hace en la demanda no es correcta, imponiéndose las costas a la asociación recurrente.

Contestada la demanda por el Abogado del Estado, se dio traslado con entrega del expediente al representante procesal de la Federación sindical comparecida para que, en el plazo de veinte días, formulase su contestación, lo que efectuó con fecha 23 de febrero de 2004, aduciendo que hay que distinguir entre lo en la demanda se considera una consecuencia del precepto reglamentario impugnado y lo que realmente éste dispone, ya que de su correcta exégesis no se deduce, sino todo lo contrario, que la Administración pueda exigir al sancionado una multa superior al setenta por ciento de la que corresponda a la infracción cometida, de manera que no cabe la impugnación directa de dicho precepto sino que, si al aplicarlo la Administración llevase a cabo una interpretación como la realizada por la asociación demandante, el recurso contencioso- administrativo debería dirigirse contra ese acto concreto de aplicación incorrecta del precepto en cuestión, pues resulta evidente que la reacción del interesado frente a la multa impuesta no determina la pérdida del derecho a la reducción del treinta por ciento, terminando con la súplica de que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se confirme el Reglamento impugnado.

Formulada la contestación a la demanda por la representación procesal de la Federación comparecida como recurrida, y no habiéndose interesado por las parte el recibimiento a prueba, se concedió a la recurrente el término de diez días para que presentase escrito de conclusiones, lo que llevó a cabo con fecha 8 de marzo de 2004, aduciendo que no es necesario esperar a que se produzca un acto de aplicación del reglamento para impugnarlo, y que el texto del precepto reglamentario «dice lo que dice», que no es lo que las demandadas expresan en sus escritos de contestación a la demanda, sino lo que se interpreta por la demandante, claramente expuesto en el escrito de demanda, solicitando que se dicte sentencia de acuerdo con lo pedido en dicho escrito de demanda.

Al evacuar sus conclusiones, el Abogado del Estado expresa que no es necesario esperar a que la Administración aplique en un caso concreto lo dispuesto en el Reglamento para proceder a impugnar los preceptos de éste, pero lo cierto es que la resolución definitiva es la que habrá de fijar la multa a pagar, lo que no supone que su importe no deba reducirse en un treinta por ciento en el caso de haberse abonado la multa, señalada en el boletín de denuncia o en la notificación posterior, antes de la resolución del expediente sancionador, solicitando que se dicte sentencia de acuerdo con lo pedido en la contestación a la demanda formulada en su día.

En su escrito de conclusiones, la representación procesal de la Federación demandada sostiene el mismo planteamiento que ya mantuvo al contestar la demanda, insistiendo en que la asociación demandante realiza una interpretación errónea del Reglamento impugnado, del que no se de deduce, en contra de lo que aquélla afirma, que la reacción del interesado frente a la sanción de multa impuesta le prive de su derecho a la reducción del treinta por ciento si hubiese pagado antes de dictarse resolución en el expediente sancionador.

Mediante providencia de 2 de abril de 2004, la Sección Sexta de esta Sala acordó remitir lo actuado a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, y recibidas en esta Sección quedaron pendientes de señalamiento, habiéndose fijado para votación y fallo el día 13 de octubre de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Para una correcta comprensión de cuanto seguidamente expresaremos en orden a la decisión de este pleito, promovido por la asociación de Automovilistas Europeos Asociados (AEA) contra el Real Decreto 318/2003, de 14 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, es conveniente transcribir primero el precepto, cuya nulidad de pleno derecho se postula por aquélla, y después los preceptos de la Ley cuyo tenor aquél modifica e innova sin habilitación alguna, según la tesis que sostiene la referida recurrente.

El precepto reglamentario en cuestión establece (apartado 2, párrafo segundo, del artículo 12 del mencionado Reglamento modificado por el Real Decreto impugnado 318/2003, de 14 de marzo) que «la resolución que se dicte lo será por el importe total de la multa que proceda imponer y tendrá en cuenta el pago anticipado que se hubiera efectuado con anterioridad a los efectos previstos en el artículo 77.2 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en cuanto se refiere a la terminación del procedimiento. En todo caso, el importe total de la multa impuesta podrá ser objeto de impugnación en el correspondiente recurso que se formule, cuya resolución no quedará vinculada por el pago anticipadamente realizado».

Los preceptos legales de contraste con el anterior son los artículos 67.1, párrafo segundo, y 77.2 del indicado Texto articulado de la Ley de Seguridad Vial.

El párrafo segundo del mencionado artículo 67.1 establece que «Las sanciones de multa previstas en el párrafo anterior y en el apartado 2 de este artículo podrán hacerse efectivas antes de que se dicte la resolución del expediente sancionador, con una reducción del treinta por ciento sobre la cuantía correspondiente que se haya consignado correctamente en el boletín de denuncia por el agente o, en su defecto, en la notificación posterior de dicha denuncia por el instructor del expediente».

El referido artículo 77.2 dispone que «El abono del importe de la multa indicado en la notificación de la denuncia, tanto si es señalado por el agente en el acto de la misma, como en la notificación enviada posteriormente por el instructor, implicará la terminación del procedimiento una vez concluído el trámite de alegaciones sin que el denunciado las haya formulado, finalizando el expediente, salvo que se acuerde la suspensión del permiso o licencia para conducir y sin perjuicio de la posibilidad de interponer el recurso correspondiente».

La tesis de la asociación demandante es la de que el transcrito precepto reglamentario es manifiestamente contrario a los preceptos de la Ley, y, por consiguiente, nulo de pleno derecho conforme a lo establecido por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque suprime la reducción de la multa, prevista en el artículo 67.1, párrafo segundo, de la Ley de Seguridad Vial cuando el denunciado formula alegaciones en el procedimiento sancionador incoado o impugna la resolución que se dicte, a pesar de que tales posibilidades de defensa están reconocidas en el artículo 77.2 de la misma Ley sin llevar aparejada tal restricción, de manera que el precepto reglamentario combatido incide, limita y elimina derechos de los ciudadanos reconocidos y otorgados por la Ley.

Las representaciones procesales de las demandadas entienden, por el contrario, que no existe tal limitación o eliminación sino que las restricciones invocadas por la demandante provienen de la incorrecta interpretación que hace del apartado 2, párrafo segundo, del artículo 12 del Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuya correcta exégesis demuestra el más absoluto respeto a los citados preceptos legales, de manera que la reacción del denunciado frente a la multa impuesta no supone la pérdida del derecho a una reducción del treinta por ciento de la cuantía de la multa que corresponda a la infracción cometida.

La Federación comparecida como recurrida llega a sostener que la norma reglamentaria no es contraria a la Ley, por lo que sólo cabría impugnar los actos de aplicación de aquélla con una interpretación como la realizada por la recurrente, planteamiento éste inadmisible de antemano porque los artículo 25 y 26 de la vigente Ley Jurisdiccional permiten la impugnación directa o indirecta de las disposiciones de carácter general cuando se considere que las mismas no se ajustan a derecho, de modo que no es necesario aguardar a que dichas disposiciones sean objeto de aplicación mediante actos concretos para combatir éstos con fundamento en que aquéllas no son ajustadas a derecho.

Antes de examinar el concreto conflicto planteado, hemos de señalar que el citado artículo 67.1, párrafo segundo, la Ley de Seguridad Vial establece el derecho a la reducción de las multas impuestas por infracciones cometidas en el tráfico y circulación de vehículos a motor y en materia de seguridad vial, mientras que el invocado artículo 77.2 de la misma Ley contiene determinadas reglas procedimentales, consistentes en la terminación del procedimiento si el denunciado, que hubiese abonado el setenta por ciento de la multa consignada en el boletín de denuncia o en la notificación posterior del instructor del expediente sancionador, no formula alegaciones, salvo que procediese la suspensión del permiso o licencia de conducir, dejando a salvo, en cualquier caso, la posibilidad de deducir el correspondiente recurso contra la resolución que se dicte.

Contiene el primero de los indicados preceptos una precisión, que la representación procesal de la asociación demandante omite o elude, cual es que la reducción del treinta por ciento de la cuantía de la multa debe serlo de la que se haya consignado correctamente en el boletín de denuncia por el agente o en la notificación posterior del instructor del expediente, de manera que, si la cantidad consignada en aquel boletín o en esta notificación no fuese la correcta, es decir la que corresponde a la infracción cometida, la reducción del treinta por ciento, a que tiene derecho el denunciado por abonarla antes de que se dicte resolución en el expediente sancionador, no debe ser calculada sobre la incorrectamente señalada por el agente o el instructor sino sobre la cuantía de la multa que proceda imponer a la infracción cometida, razón por la que dicho pago anticipado no permite prescindir de una resolución que ponga fin al expediente sancionador, en la que se habrá, lógicamente, de fijar, si procede, la sanción pecuniaria ajustada a derecho y su cuantía total es la que deberá quedar reducida, a efectos de pago, en un treinta por ciento.

Debemos declarar también que de lo dispuesto en el artículo 77.2 de la Ley de Seguridad Vial no se desprende que la reacción del denunciado, formulando alegaciones en el procedimiento o interponiendo recurso contra la resolución que le ponga fin, le haga perder el derecho a la reducción del treinta por ciento de la cuantía de la multa correctamente impuesta por la infracción cometida, sino que dicho precepto exclusivamente se limita a establecer que, de no haberse formulado alegaciones en el procedimiento dentro del plazo al efecto señalado, debe entenderse finalizado el expediente, salvo que proceda imponer también la suspensión del permiso o licencia de conducir, en cuyo caso el procedimiento debe continuar por sus trámites ordinarios, y que el sancionado conserva, en todo caso, la posibilidad de interponer el correspondiente recurso.

No podemos negar que una interpretación, como la que hacen el Abogado del Estado y la representación procesal de la Federación comparecida como codemandada, del precepto reglamentario se ajustaría a los preceptos legales invocados por la demandante como vulnerados, pero no es menos cierto que los términos en que ha sido redactado el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, por el Real Decreto 318/2003, de 14 de marzo, no permite dicha interpretación sino que conduce a la sostenida por la demandante, pues, en los supuestos de reacción del denunciado, autoriza a imponer y exigir a éste el importe íntegro de la multa que proceda, ya que sólo tiene en cuenta el pago anticipado cuando el procedimiento termine por no haberse formulado alegaciones, y, en el caso de impugnarse la resolución sancionatoria, se desvincula la decisión del recurso del hecho de haberse pagado anticipadamente, con lo que el precepto reglamentario impugnado modifica e innova los preceptos legales, al suprimir el derecho a la reducción de la multa procedente cuando el denunciado no se conforma con ella.

Sin embargo, como hemos expresado antes, la posible reacción inconformista del denunciado con la sanción pecuniaria impuesta no le priva del beneficio de la reducción con arreglo a lo dispuesto en los dos preceptos legales transcritos, mientras que la ambigua redacción del precepto reglamentario cuestionado, al realizar las precisiones «en cuanto se refiere a la terminación del procedimiento» y «cuya resolución no quedará vinculada por el pago anticipadamente realizado», no tendría sentido sino para advertir al alegante o recurrente que en tal caso puede verse privado de la reducción del treinta por ciento de la multa procedente, aunque tampoco participemos del criterio de la demandante, para quien la resolución que se dicte debe limitarse a imponer la cuantía de la multa con la reducción del treinta por ciento cuando hubiese sido abonada por el denunciado antes de dictarse resolución en el expediente sancionador, pues, como hemos indicado también, la reducción debe calcularse sobre la multa que proceda, con arreglo a derecho, imponer a la infracción cometida, exégesis esta que no evita declarar la nulidad radical del precepto reglamentario combatido por vulnerar lo dispuesto en los artículos 67.1, párrafo segundo, y 77.2 de la Ley de Seguridad Vial, según establecen concordadamente los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y70.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.

La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto no permite hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la vigente Ley Jurisdiccional. Vistos los preceptos citados y los artículos 18 a 68 y 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.