STS, 18 de Mayo de 2004
| Ponente | Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2004:3386 |
| Número de Recurso | 507/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 507 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, en nombre y representación Doña Esther, Doña Encarna y Don Miguel, contra la sentencia dictada, con fecha 28 de noviembre de 2001, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso contencioso-administrativo nº 1031 de 1997, sostenido por la representación procesal de Doña Esther, Doña Encarna y Don Miguel contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carreño, de fecha 28 de febrero de 1997, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para la Unidad de Actuación nº 17 de Candás.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Carreño, representado por el Procurador Don José Ignacio de Noriega Arquer.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó, con fecha 28 de noviembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1031 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO En atención a todo lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias ha decidido: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr Alvarez Fernández, en la representación ostentada, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carreño de 28 de febrero de 1997 que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación 17 de Candás, que se mantiene por resultar el mismo conforme a derecho».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «Siguiendo el mismo orden expositivo de los motivos de impugnación que en el escrito de demanda se contienen han de rechazarse, en primer término, los que hacen referencia a la supuesta vulneración del procedimiento que desembocó en la aprobación definitiva del Estudio de Detalle, y ello en razón de que del examen del legajo N°5 y documento N°4 del Expediente Administrativo se deduce que se han observando todas las determinaciones exigidas en el acuerdo de aprobación inicial del citado instrumento urbanístico, entre los cuales no se exigía la confección de memoria alguna, y habiéndose, por otra parte, observado los trámites previstos en los arts. 40 y 41 de la Ley del Suelo y art. 40 del Reglamento de Planeamiento; no pudiendo tampoco entenderse, como se pretende, que se ha infringido lo dispuesto en el Documento de Gestión de las Normas Subsidiarias y, más concretamente en la Ficha de la Unidad de Actuación 17, al no haberse realizado estudios geológicos previamente a la aprobación definitiva porque tal previsión se contiene en el apartado titulado "observaciones", que únicamente deberá tenerse en cuenta, precisamente por la naturaleza y finalidad que comporta la realización de estudios geológicos, al momento de construir los edificios ó como máximo a la hora de aprovechar el proyecto constructivo. En relación con la infracción del principio de jerarquía normativa por vulneración del art. 14 de la L.S, 76 y 65 del Reglamento de Planeamiento, tampoco puede aceptarse la tesis de la parte recurrente, y ello es así porque del examen de los planos del expediente se desprende que la alteración del trazado del vial interior es mínima con relación a la previsión de las Normas Subsidiarias, ubicándose la edificación que se contempla a mas de 12 metros de las edificaciones ya existentes, cuando en las Normas Subsidiarias se establece una distancia mínima de 6 metros y no a los linderos sino a las edificaciones y no estando suficientemente acreditada la supuesta invasión de la propiedad de los recurrentes, y si bien es cierta la reducción de su anchura en 2 metros, ello es debido a la supresión de una de las aceras laterales - y no a un estrechamiento del vial propiamente dicho - que encuentra justificación en el Apartado "Áreas de Ejecución"- Subapartado 3 del Documento de Gestión de las citadas Normas Subsidiarias del Concejo, sin que, por otra parte, se aprecie que la distancia al vial público existente, prevista en el Estudio de Detalle, vulnere la normativa urbanística una vez que aquél prevee la de 6,62 metros y 6 metros esta última. Finalmente, tampoco cabe apreciar que se haya producido vulneración de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas al haberse acreditado que, con anterioridad a su entrada en vigor, los terrenos a los que afecta el Estudio de Detalle ya estaban clasificados como urbanos, siéndole, por tanto, aplicable lo previsto en el apartado 3 de la referida Disposición Transitoria. En conclusión, pues, el presente recurso contencioso ha de ser desestimado».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 15 de enero de 2002, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Carreño, representado por el Procurador don José Ignacio de Noriega Arquer, y, como recurrentes, Doña Esther, Doña Encarna y Don Miguel, representados por la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1 d) de la vigente Ley Jurisdiccional; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.1 de la Constitución, 2.1 (sic) del Código civil, 51 de la Ley 30/92, 14.2.a) de la Ley del Suelo de 1976 y 65.6 del Reglamento de Planeamiento, normas todas ellas de Derecho estatal, que enuncian el principio de jerarquía normativa, así como la doctrina jurisprudencial respecto a los límites de los Estudios de Detalle, de la que es reciente expresión la Sentencia de 7 de diciembre de 2000, ya que la propia Sala de instancia considera probado que el Estudio de Detalle ha alterado el trazado del vial previsto en las Normas Subsidiarias y ha reducido su anchura en dos metros, al suprimir una de las aceras laterales, a pesar de lo cual entiende que se trata de un incumplimiento mínimo, que no justifica la nulidad del Estudio de Detalle, pero lo cierto es que, aun siendo, como dice la Sala sentenciadora, un incumplimiento mínimo, debe acarrear su nulidad, y así la jurisprudencia, recogida en la expresada sentencia, ha declarado que un Estudio de Detalle no es un instrumento apto para modificar en nada el trazado de un vial previsto como tal en el Plan General de Ordenación, y, si lo hace, infringe lo dispuesto en el artículo 14.2 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo; y el segundo por haber infringido también la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la Ley del Suelo de 1976, que establecen el procedimiento de tramitación de los Estudios de Detalle, ya que no toma en consideración que el Ayuntamiento lo aprobó de forma definitiva sin haberse cumplido previamente las condiciones impuestas por el Ayuntamiento en la aprobación inicial, careciendo de memoria explicativa, por lo que terminó suplicando que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimatoria del recurso contencioso-administrativo oportunamente deducido con imposición a la Administración de las costas del recurso de casación si a él se opusiese.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó dar traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 18 de junio de 2003, aduciendo que el Estudio de Detalle se ajusta en todo a las determinaciones contenidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento, siendo el trazado de la calle, contenido en el Estudio de Detalle, idéntico al previsto en las Normas Subsidiarias de Planeamiento, habiendo introducido solamente pequeños ajustes derivados del traspaso de un vial proyectado a escala mayor a otra menor y de la adecuación de ese trazado a la configuración física de los terrenos, pero, aun en el supuesto de no ajustarse estrictamente a dichas determinaciones, la actuación llevada a cabo vendría amparada en el Documento de Gestión de las Normas Subsidiarias, apartado Areas de Ejecución, Subapartado 3, donde se establecen las atribuciones del Estudio de Detalle, quedando patente en el expediente administrativo el cumplimiento de todos los trámites previstos en la legislación vigente para la aprobación de esta clase de instrumentos urbanísticos, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de las costas a los recurrentes.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 4 de mayo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el primer motivo de casación se pone de manifiesto que, a pesar de admitir la Sala de instancia que el Estudio de Detalle incumple las determinaciones contenidas en las Normas Subsidiarias en cuanto al trazado de la calle, cuya anchura se reduce debido a la supresión de una de las aceras, sin embargo califica tal contradicción como una alteración mínima que no conlleva la nulidad del referido Estudio de Detalle, mientras que los preceptos contenidos en los artículos 9.1 de la Constitución, 2.1 (sic) del Código civil, 51 de la Ley 30/92, 14.1.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 65.6 del Reglamento de Planeamiento, enuncian el principio de jerarquía normativa, de manera que si una norma de rango inferior infringe lo dispuesto en otra superior, aunque sea mínimamente, tal infracción acarrea la nulidad de la norma inferior, como en este caso sucede con el Estudio de Detalle en cuestión, razón por la que la Sala de instancia no sólo ha conculcado dichos preceptos sino también la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia de esta Sala de 7 de diciembre de 2000, que define el alcance y los límites de los Estudios de Detalle como instrumentos de ordenación urbanística, según lo establecido en los referidos artículos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y del Reglamento de Planeamiento.
El relatado motivo de casación debe prosperar por las mismas razones expresadas al articularlo, ya que la Sala sentenciadora declara abiertamente que es cierta la reducción de la anchura del vial en dos metros debido a la supresión de una de la aceras, si bien lo intenta justificar, como ya hiciese la Administración demandada (quien admite una variación aunque no sustancial), con lo dispuesto en el Documento de Gestión de las Normas Subsidiarias, apartado "Areas de Ejecución", subapartado 3, olvidándose de que este precepto, en su último párrafo, establece abiertamente que «en todo caso los Estudios de Detalle no podrán exceder en sus determinaciones de las contempladas en los artículo 91 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (1992) y 65 del Reglamento de Planeamiento», sustituído el primero, dada su inconstitucionalidad declarada por Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, por el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, preceptos ambos que delimitan claramente el contenido de los Estudios de Detalle, el cual no pasa del señalamiento de alineaciones y rasantes y de la ordenación de volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan, sin que, entre sus finalidades, esté la variación o modificación, por pequeña que sea, de los viales previstos en el Plan General o Normas Subsidiarias, como en este caso ha sucedido, razón, como decíamos, para declarar su nulidad radical, según lo establecido concordadamente por los artículos 9.1 de la Constitución, 1.2 del Código civil, 51.2 y 62.2 de la Ley 30 /1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que, al haber declarado la Sala de instancia en la sentencia recurrida la validez de dicho Estudio de Detalle, ha conculcado los mencionados preceptos, que consagran el principio de jerarquía normativa, puesto que estos instrumentos de ordenación se encuentran, en expresión acuñada por la jurisprudencia, en el último escalón de las disposiciones de carácter urbanístico para la ordenación del territorio, y en este caso vulnera las determinaciones de las Normas Subsidiarias respecto del trazado del vial, que constituye el eje vertebrador de la Unidad de Actuación nº 17.
Al así proceder, la Sala de instancia ha conculcado también la doctrina jurisprudencial, recogida en la citada Sentencia de esta Sala de 7 de diciembre de 2000 (recurso de casación 6722/95), cuyo constante y uniforme criterio, al interpretar los aludidos preceptos urbanísticos, ha resumido expresando que «un Estudio de Detalle no es un instrumento apto para modificar en nada el trazado de un vial previsto como tal en el Plan General de Ordenación».
También debe prosperar el segundo motivo de casación, en el que se reprocha a la Sala sentenciadora no haber respetado los preceptos contenidos en los artículos 40 y 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, relativos al procedimiento o tramitación de los Estudios de Detalle, a cuyos preceptos, añadimos nosotros, se puede incorporar, como infringido igualmente, lo dispuesto en el artículo 66.1 del Reglamento de Planeamiento.
Ni el Tribunal a quo en la sentencia ni el Ayuntamiento, al contestar la demanda y después al oponerse al recurso de casación, dan respuesta a los defectos o vicios detectados en el procedimiento seguido para la aprobación definitiva del Estudio de Detalle, y concretamente a la falta de cumplimiento de las condiciones impuestas por el propio Ayuntamiento en la aprobación inicial, a pesar de lo cual recayó la definitiva, sin que la omisión, entre esas condiciones, de la memoria justificativa de la conveniencia y procedencia de las soluciones adoptadas sea razón para incumplir lo establecido en el citado artículo 66.1 del Reglamento de Planeamiento, que exige que los Estudios de Detalle cuenten, entre otros documentos, con la indicada memoria, cuya falta no ha sido justificada o, al menos, explicada por la Administración demandada.
En definitiva, en la sentencia recurrida se consideran rigurosamente cumplidos los trámites para la aprobación definitiva del Estudio de Detalle impugnado, a pesar de que, como hemos indicado, se prescindió de la memoria requerida por el referido precepto del Reglamento de Planeamiento y no se cumplieron todas las condiciones impuestas por el propio Ayuntamiento en la aprobación inicial para obtener legítimamente la aprobación definitiva, la que, sin embargo, se otorgó, razón por la que la Sala sentenciadora ha infringido los preceptos invocados en el segundo motivo de casación.
La estimación de ambos motivos alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso de casación con la consiguiente anulación de la sentencia y nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 d) de la vigente Ley Jurisdiccional.
Por idénticas razones a las expresadas para estimar uno y otro motivo de casación, debemos estimar también el recurso contencioso-administrativo deducido frente al acuerdo del Ayuntamiento de Carreño, de fecha 28 de febrero de 1997, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para la Unidad de Actuación nº 17 del Candás, al ser dicho Estudio de Detalle nulo de pleno derecho por contravenir las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Carreño y no haberse observado en su aprobación los trámites al efecto establecidos.
Esta Sala no duda de la plausible finalidad perseguida con la ligera variación de la traza del vial respecto de la fijada en las Normas Subsidiarias, pero el instrumento empleado para ello no es el adecuado, dado que un Estudio de Detalle no puede alterar el diseño de los viales establecidos en las Normas Subsidiarias, lo que sólo puede llevarse a cabo a través de la modificación o revisión de éstas, pero nunca conculcando el principio de jerarquía normativa mediante la aprobación de un Estudio de Detalle que se aparte o distorsione las determinaciones contenidas en aquéllas, pues, de ser así, como en este caso, el Estudio de Detalle es nulo de pleno derecho, según los dispuesto concordadamente por los artículos 51.2 y 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dado el rango superior de las primeras respecto de los segundos.
La declaración de haber lugar al recurso de casación supone, conforme a lo establecido en el apartado segundo del artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción, que cada parte deba soportar sus propias costas causadas en el mismo, sin que existan méritos, de acuerdo a lo dispuesto en el apartado primero del mismo precepto, para imponer las de la instancia a cualquiera de ellas, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de ésta.
Que, con estimación de ambos motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, en nombre y representación Doña Esther, Doña Encarna y Don Miguel, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de noviembre de 2001, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso contencioso-administrativo nº 1031 de 1997, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, estimando el recurso contencioso- administrativo deducido por la representación procesal de Doña Esther, Doña Encarna y Don Miguel, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carreño, de fecha 28 de febrero de 1997, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para la Unidad de Actuación nº 17 de Candás, debemos declarar y declaramos que dicho acuerdo municipal impugnado es nulo de pleno derecho, estimando así también las pretensiones deducidas en el escrito de demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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