STS, 16 de Julio de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:6211 |
| Procedimiento | D. MANUEL GODED MIRANDA |
| Fecha de Resolución | 16 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 1.563/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Excma. Diputación Provincial de Sevilla, en nombre del Ayuntamiento de La Rinconada, contra la sentencia dictada el 23 de octubre de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 1.099/1993, sobre permuta de una parcela de propiedad municipal. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre de Don Valentín .
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por D. Valentín contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de La Rinconada (Sevilla) el día 14 de junio de 1.993 por el que se aprueba el Expediente de Permuta, proyecto y pliego de condiciones para la construcción de 48 viviendas de promoción pública, en el sitio denominado El Palmar, que anulamos por contrarias al ordenamiento jurídico. Sin costas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal del Ayuntamiento de La Rinconada y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Letrado del Servicio Jurídico de la Excma. Diputación Provincial de Sevilla, en nombre del Ayuntamiento de La Rinconada, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que se case y anule la que es objeto del presente recurso y, en su lugar, se declare ajustado al ordenamiento jurídico el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de La Rinconada (Sevilla) el día 14 de junio de 1.993, por el que se aprueba el expediente de permuta, así como el proyecto y pliego de condiciones para la construcción de 48 viviendas de promoción pública, en el sitio denominado El Palmar.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre de Don Valentín , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que desestimando el recurso de casación formalizado por el Ayuntamiento de La Rinconada, confirme en todas sus partes la sentencia recurrida, con imposición de las costas de este recurso a la Administración recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de julio de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Don Valentín , Concejal del Ayuntamiento de La Rinconada, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo del Pleno de la Corporación Municipal de 14 de junio de 1.993 (punto quinto), por el que se aprobó el expediente de permuta, proyecto y pliego de condiciones para la construcción de 48 viviendas de promoción pública en el sitio denominado El Palmar, así como contra el acuerdo plenario de 6 de septiembre del mismo año, por el que se desestimó el recurso de reposición promovido por el señor Valentín . La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 23 de octubre de 1.995, por la que estimó el recurso, anulando el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Rinconada de 14 de junio de 1.993 por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico. Frente a la referida sentencia el Ayuntamiento de La Rinconada ha deducido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone Don Valentín .
Los dos primeros motivos del recurso de casación deben ser examinados conjuntamente. En el primero, con fundamento en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), se alega infracción por la sentencia de instancia del artículo 80 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril) y del artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real Decreto 1.372/1.986, de 13 de junio). El segundo motivo, basado igualmente en el artículo 95.1.4º de la L.J., estima vulnerada la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1.988 y 18 de octubre de 1.990, en cuanto interpretan el requisito de la necesidad en la permuta de bienes de Entidades Locales.
El Ayuntamiento recurrente mantiene que la sentencia impugnada ha estimado el recurso al considerar que no se ha acreditado la necesidad de la permuta y que ésta sólo puede permitirse cuando su fin es la obtención por el Ayuntamiento de un inmueble singular que se encuentre en poder de un particular. A su juicio, la sentencia incurre en las infracciones mencionadas, ya que en el expediente administrativo se justifica la necesidad de la permuta suficientemente, sin que exista precepto que exija que el inmueble que el Ayuntamiento haya de adquirir mediante la permuta sea un inmueble singular de propiedad particular.
Como señala el Ayuntamiento de La Rinconada, la sentencia combatida fundamenta la anulación del acuerdo municipal en que en el expediente administrativo no se ha acreditado la necesidad que tenía la Corporación Municipal de obtener un determinado y específico bien inmueble, un inmueble singular que obra en propiedad de un particular determinado, puesto que su finalidad era la construcción de viviendas sociales con el fin de dar respuesta a una necesidad pública.
La permuta es un sistema excepcional de enajenación de bienes patrimoniales municipales, frente a la norma general de realización de subasta pública (artículo 80 del Texto Refundido de 1.986), que demanda el cumplimiento estricto de los requisitos establecidos por el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Estos requisitos son que, previo expediente, se acredite la necesidad de efectuar la permuta, y que la diferencia de valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por ciento del que lo tenga mayor, requisito este último sobre el cual no se plantea cuestión en el presente proceso.
La sentencia de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo de 1 de julio de 1.988 (cuyo criterio se reitera en la de 18 de octubre de 1.990) declara que la necesidad de la permuta integra un concepto jurídico indeterminado, con un amplio margen de apreciación de la Administración, que se concreta en la valoración de dos extremos diferentes que atañen a la necesidad de la adquisición de determinados bienes y, además, a que para tal adquisición, desde el punto de vista del interés público, resulte indicada la permuta.
Pues bien, de la memoria incorporada al expediente administrativo resulta en primer lugar la acuciante necesidad de vivienda en el Municipio, de rápido crecimiento demográfico y próximo a Sevilla. Se afirma que el Ayuntamiento carece de medios económicos para acometer directamente la construcción de las 48 viviendas de promoción pública objeto de la permuta. Finalmente se destaca que la parcela de propiedad municipal que se va a entregar no tiene una utilización socio-económica adecuada a su aprovechamiento urbanístico, no siendo de especial necesidad para ningún uso o servicio público. Debemos entender que en el caso examinado concurren estas circunstancias, invocadas por el Ayuntamiento como causas de la necesidad de la permuta, puesto que no existe prueba alguna en el expediente o en las actuaciones que las desvirtue.
Por tanto, el Ayuntamiento de La Rinconada tenía necesidad de adquirir viviendas de promoción pública, para satisfacer una necesidad ineludible de los vecinos del Municipio. No podía hacer frente a la construcción de esas viviendas con sus medios económicos propios, por lo que utilizó el procedimiento excepcional de obtener dichas viviendas, en número de 48, por el sistema de permutar una parcela de su patrimonio, que no era de utilidad para uso o servicio público alguno o tenía una utilización socio-económica adecuada a su aprovechamiento urbanístico. Lógicamente, la misma finalidad perseguida con la permuta podía conseguirse enajenando en subasta pública la parcela de propiedad municipal y pagando con el precio obtenido el importe de las obras de construcción de las 48 viviendas de promoción pública. Sin embargo, esta es una afirmación que puede predicarse de la mayor parte de los casos en que los Ayuntamientos propongan la permuta de un bien de su propiedad por otro perteneciente a un tercero, que también podría adquirirse por su precio, obtenido de la subasta del bien de pertenencia municipal. Lo que el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales impone es que se justifique que es necesario adquirir unos bienes determinados, en este caso las 48 viviendas de promoción pública, que, como hemos visto, contribuían a satisfacer una necesidad pública del Municipio; y que se acredite asimismo que, desde el punto de vista del interés público, resulta indicada la permuta. En el supuesto de autos esta conveniencia se desprende de que la parcela propiedad municipal objeto de la permuta no es de utilidad al uso o servicio público, o está destinada a una finalidad que deba considerarse superior a su enajenación mediante permuta para dar satisfacción a la aludida necesidad pública.
En consecuencia, en el expediente administrativo se encontraba suficientemente acreditada la necesidad de la permuta. La sentencia de instancia, al no haberlo entendido así, ha infringido el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Los restantes argumentos que, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, se hacen valer contra el acuerdo municipal de aprobación de la permuta, no pueden ser aceptados.
El requisito de que la permuta de bienes inmuebles que se encuentra regulada en el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales haya de tener por objeto único y exclusivo la adquisición de un inmueble determinado y específico que sea propiedad particular, como acertadamente expone el Ayuntamiento de La Rinconada, no aparece exigido por precepto alguno del ordenamiento jurídico. La necesidad de efectuar la permuta ha de entenderse en la forma expresada en la sentencia de 1 de julio de 1.988 (antes mencionada), sin que haya razones válidas que permitan imponer a las Entidades Locales la señalada limitación (adquisición de un bien singular) cuando se trata de acudir a la permuta, como medio de enajenación excepcional de un bien inmueble del patrimonio municipal, para cumplir una finalidad de interés público y concurriendo las condiciones que el ordenamiento establece.
La permuta en cuestión no necesita autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma, ya que su valor no excede del 25 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto (artículo 109.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales), como se encuentra debidamente justificado en el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Rinconada de 6 de septiembre de 1.993, por el que se desestimó el recurso de reposición contra el acto de aprobación de la permuta, por lo que ninguna eficacia tiene para la resolución de la litis el hecho de que la Delegación de Gobernación de Sevilla de la Junta de Andalucía no otorgase su conformidad al expediente de permuta, en virtud de las motivaciones consignadas en la propuesta de resolución, motivaciones que han quedado desvirtuadas por cuanto en la presente sentencia se ha expresado.
Don Valentín defiende que el contrato autorizado por el Ayuntamiento de La Rinconada no es un contrato de permuta, porque la prestación debida por la contraparte no es un bien inmueble, sino la realización de una obra. El informe que sirve de base al acuerdo de la Delegación de Gobierno de Sevilla de la Junta de Andalucía de no conceder su conformidad al expediente de permuta, entiende que la jurisprudencia civil califica este tipo de contratos como atípicos, aunque expone su opinión de que parece más adecuado calificar su naturaleza jurídica, desde la óptica del Derecho Administrativo, como un típico contrato administrativo de obras. También estas alegaciones, contrarias a la validez del acto enjuiciado, deben desestimarse. El contrato autorizado por el Ayuntamiento de La Rinconada constituye una permuta de cosa presente (la parcela de propiedad municipal) por cosa futura (las 48 viviendas de promoción pública que han de construirse sobre dicha parcela). El artículo 1.538 del Código Civil dispone que la permuta es un contrato para el cual cada uno de los contratantes se obliga a dar una cosa para recibir otra. El artículo 1.271 de dicho texto legal previene que pueden ser objeto de contrato todas las cosas que no estén fuera del comercio de los hombres, aún las futuras. En consecuencia, la entrega de un solar a cambio de la entrega de las viviendas a construir sobre dicho solar tiene la condición de contrato de permuta, en que las viviendas a construir sobre el solar constituyen una cosa futura, pero perfectamente cierta y determinada. El objeto de la contraprestación no es la realización de una obra, sino las viviendas que el otro permutante se obliga a entregar al Ayuntamiento. El Tribunal Supremo ha calificado en alguna ocasión este contrato como permuta (sentencia de 9 de noviembre de 1.972) y la sentencia de esta Sala Tercera de 12 de febrero de 2.001 (recurso de casación 2.295/95) acepta tal concepción con relación a la entrega de una parcela de propiedad municipal a cambio de 1.686 m2 de locales a construir en otra parcela del mismo Polígono de propiedad particular.
Procede, estimando los motivos primero y segundo, lo que hace innecesario entrar en el análisis del tercero, declarar haber lugar al recurso de casación, casando la sentencia de instancia, y, entrando a resolver el recurso contencioso- administrativo dentro de los términos en que aparece planteado el debate, en virtud de las razones anteriormente expresadas, debemos desestimar dicho recurso, confirmando los actos impugnados por encontrarse ajustados a derecho, sin que apreciemos motivos para imponer las costas en la instancia, debiendo cada parte abonar las suyas respecto a la casación (artículo 102.2 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de La Rinconada contra la sentencia dictada el 23 de octubre de 1.995 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 1.099/93, sentencia que casamos, anulamos y dejamos sin efecto, y, en su lugar, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Valentín contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Rinconada de 14 de junio de 1.993 (punto quinto) por el que se aprobó el expediente de permuta, proyecto y pliego de condiciones para la construcción de 48 viviendas de promoción pública en el sitio denominado El Palmar, así como contra el acuerdo plenario de 6 de septiembre de 1.993, desestimatorio del recurso de reposición, actos administrativos que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustados a derecho; sin efectuar expresa declaración respecto a las costas producidas en la instancia y pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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