Desafectación y compensación de terrenos dotacionales como premisa para su permuta por obra futura

AutorJorge Agudo González
CargoUniversidad Autónoma de Madrid

1. INTRODUCCIÓN

El objeto de este artículo no por concreto deja de plantear importantes problemas. Partimos de la base que el objetivo final de este trabajo es realizar una exposición sobre el tratamiento jurisprudencial de los preceptos que regulan la permuta de bienes de las Administraciones locales y, en concreto, de la permuta de estos bienes por obra futura. Ahora bien, este estudio parte de un antecedente: los bienes a permutar son terrenos que fueron calificados por el planeamiento urbanístico como dotacionales.

Partiendo de este dato, esta exposición no estaría completa si no se tuviera en cuenta que la realización de este negocio jurídico precisa la consideración de una serie de premisas y presupuestos que son necesarios para la propia ejecución de la permuta: 1) en primer lugar, se debe estudiar la previa desafectación de los terrenos dotacionales a permutar; 2) la desafectación genera una disminución de la proporción de los terrenos dotacionales que debe ser compensada, máxime si los terrenos son ahora destinados a usos lucrativos; y 3) los terrenos desafectados se integran en el patrimonio municipal y, en concreto, en el Patrimonio Municipal del Suelo, de lo que se desprende que la permuta de estos bienes deberá cumplir las normas sobre disposición de este tipo de bienes. Pasamos al estudio de todas estas cuestiones, comenzando por la que funciona como premisa determinante, la desafectación de terrenos dotacionales.

2. PREMISA: PREVIA DESAFECTACIÓN DE TERRENOS DOTA-CIONALES QUE SERÁN DESTINADOS A USOS LUCRATIVOS MEDIANTE LA CORRESPONDIENTE PERMUTA

2.1. Vías procedimentales para la desafectación de los terrenos dotacionales

2.1.1. DESAFECTACIÓN IMPLÍCITA CONSECUENCIA DE LA ALTERACIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

La regla general en nuestro ordenamiento es que la desafec-tación de bienes demaniales o, lo que es lo mismo, el cambio de su calificación jurídica debe realizarse de forma expresa, es decir, mediante un acto formal cuya finalidad directa sea la desafectación del demanio. No obstante, la desafectación también puede estar implícita en otro acto administrativo. Precisamente esto es lo que sucede en el supuesto previsto en los arts. 8.4.a) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL) y 81.2.a) de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), según los cuales la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana provoca la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las entidades locales de forma automática. En otras palabras, mediante la modificación del Plan General, otorgando una nueva calificación jurídica a los terrenos destinados a un uso dotacional público, se producirá implícitamente la desafectación de los terrenos dotacionales.

El art. 81.2.a) LBRL y el art. 8.4.a) RBEL acogen, por tanto, un supuesto de desafectación implícita. Este tipo de desafectación plantea el problema del momento en que la misma se produce de forma efectiva. A este respecto son posibles dos interpretaciones. En primer lugar, cabría entender un carácter automático de la operatividad de los arts. 81.2.a) LBRL y 8.4 RBEL, de modo que la desafectación sería consecuencia directa e inmediata de la aprobación definitiva de los planes urbanísticos. En segundo lugar, también cabría entender que la desafectación no puede considerarse un efecto inmediato de la aprobación definitiva del plan, sino de su efectiva y concreta ejecución.

El Derecho positivo puede ser objeto de una interpretación contraria a la segunda opinión expuesta1. La regla general de nuestro ordenamiento urbanístico se expresaba con rotundidad en el art. 205.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 19922 (TRLS), que establecía que «los terrenos afectos a dotaciones, no obtenidos por expropiación, quedarán adscritos por ministerio de la Ley a la Administración competente para la implantación del uso de que se trate». Por su parte, el apartado 2.º del mismo art. 205 TRLS de 1992 disponía que la cesión obligatoria y gratuita de los terrenos afectos a dotaciones públicas de carácter local, incluidos en unidades de ejecución «se producirá, por ministerio de la Ley, con la aprobación definitiva de los instrumentos redistributivos de cargas y beneficios»3.

De los preceptos transcritos puede deducirse, por tanto, que en el ánimo de nuestro Derecho urbanístico se encuentra que los terrenos destinados a dotaciones públicas queden afectados al dominio público por mandato de la Ley cuando sea aprobado definitivamente el correspondiente plan urbanístico4. Pues bien, del mismo modo, y en una interpretación a sensu contrario, puede decirse que la desafectación del dominio público también opera como una actualización del mandato legal, pero en sentido inverso.

2.1.2. REVISIÓN VERSUS MODIFICACIÓN DEL PLAN GENERAL COMO MECANISMOS PARA LA DESAFECTACIÓN DE TERRENOS DOTACIONALES

Aparte de la alteración del planeamiento a través de su revisión, se ha de tener en cuenta la posibilidad de operar el cambio de planeamiento, en que consiste la desafectación de terrenos dotacionales, a través de una modificación puntual del Plan General, lo que, lógicamente, supone el medio más rápido y económicamente más barato. No en vano, el art. 154.4 RPU establece que la modificación de las determinaciones del plan podrá llevarse a cabo «aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, o impongan la procedencia de revisar la programación del Plan General».

Por tanto, la modificación del planeamiento es la vía procedi-mental adecuada para cambiar la calificación de los terrenos dotacionales y, por consiguiente, alterar el uso del suelo a otros lucrativos, con la subsiguiente desafectación. Por consiguiente, el recurso a la modificación puntual deberá realizarse siguiendo el mismo procedimiento que fue seguido para proceder a la aprobación definitiva del plan modificado. En este sentido, el art. 49.1 TRLS de 1976 establece la que se ha mantenido como regla general de nuestro ordenamiento a los efectos de modificar las determinaciones de planeamiento5.

Sin embargo, para el caso de que las dotaciones afectadas fueran zonas verdes o espacios libres nuestro ordenamiento ha venido estableciendo requisitos específicos para proceder a la alteración del plan. En este sentido, los arts. 50 TRLS de 1976 y 162.1 RPU cualificaron la modificación de planeamiento que supusiera una «diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el plan»6. La legislación autonómica, del mismo modo que el art. 50 TRLS de 1976, sigue exigiendo de forma generalizada un procedimiento especial para la modificación del planeamiento cuando afecte a la calificación de zonas verdes y espacios libres7, en el que el incumplimiento de los requisitos procedimentales especiales establecidos da lugar a la nulidad de pleno Derecho de la determinación modificada, incluso aunque la modificación sea mínima8.

Las específicas exigencias procedimentales a que se hace referencia se concretan en la especialidad del órgano que debe aprobar la modificación, así como en la obligada información del proyecto por órganos consultivos cualificados. A este respecto, la legislación autonómica ha seguido con matices la previsión del art. 129 TRLS de 1992, que trató de adaptar al nuevo orden competencial constitucional las determinaciones del art. 50 TRLS de 1976. Según el TRLS de 1992 toda modificación de planea-miento que afectase a la «zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes y espacios libres previstos en el plan», debía ser aprobada por el órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia y del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico correspondiente. Pues bien, puede decirse que la Leyes autonómicas mantienen estos especiales requisitos procedimentales, si bien con entidad variable, para el caso de modificación que afecte la zonificación o calificación de zonas verdes y espacios libres9.

Pese a esta regla general, alguna Ley autonómica prohíbe en algunos supuestos el recurso a la modificación del planeamiento para la desafectación de dotaciones destinadas a zonas verdes y espacios libres. Así, por ejemplo, el art. 69.2.a) LSCAM dispone que la modificación de los Planes Generales no podrá afectar «ni a la clasificación del suelo, ni suponer la disminución de zonas verdes o espacios libres». Se ha de tener en cuenta que el art. 69.2.a) se refiere a «la disminución de zonas verdes o espacios libres». En otras palabras, no sería posible la desafectación de terrenos dotaciones destinados a zonas verdes o espacios libres a través de una mera modificación puntual del planeamiento. Sin embargo, el art. 67.2 LSCAM prevé genéricamente la desafectación de suelo con destino público mediante modificación simple del planeamiento (siempre que no implique, claro está, «la disminución de zonas verdes o espacios libres»)10.

2.2. Una vía alternativa: aprobación de planeamiento de desarrollo que modifica determinaciones no estructurantes de planeamiento

Algunas Leyes autonómicas permiten plantear una segunda alternativa a la modificación del planeamiento general para proceder a la desafectación de terrenos dotacionales con el objeto de ser permutados. Como es bien conocido, algunas Leyes prevén que los instrumentos de planeamiento de desarrollo puedan modificar las determinaciones pormenorizadas o detalladas reguladas por el planeamiento general. Así, cabría recurrir a la aprobación de un Plan Parcial y/o Especial (con denominación variable según cada Comunidad Autónoma) que procediese a la modificación del Plan General en lo que atañe a la desafectación de los terrenos dota-cionales.

Se ha de observar que la prohibición de modificación de las determinaciones del Plan General por el planeamiento de desarrollo se limita a las determinaciones generales o estructurantes. Por esta razón, se ha de tener en cuenta que todas las Leyes...

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