STS, 18 de Junio de 2004

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador DÑA. MERCEDES REVILLO SANCHEZ en representación de PRODISEÑO, S.A., debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, sin costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de PRODISEÑO, S.A. se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictar sentencia por la que casando la recurrida, se estime el recurso en su día deducido".

El Abogado del Estado se opuso mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente, pidió se declare no haber lugar al recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 8 de junio de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por PRODISEÑO, S.A. contra la resolución de 7 de diciembre de 1995 de la Secretaría de Estado de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, por el que no fue atendida la petición de reconocimiento de una deuda de 102.929.006 pesetas que dicha mercantil formuló mediante escrito de fecha 19 de diciembre de 1994.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también PRODISEÑO, S.A. que invoca en su apoyo dos motivos.

El primer motivo de casación se formaliza por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional de 1998 -LJCA y denuncia la infracción de los artículos 43.1 de la citada LJCA y 24 de la Constitución -CE-, según la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional (SsTC 28/1987; 369/1993; 111/1997; 136/1998 y la de 22.2.1999) y contencioso-administrativa (sentencias de 25.3.1998; 11.3.1997 y 17.3.1995).

La crítica central dirigida a la sentencia recurrida es que incurre en incongruencia, por haber llevado una desviación esencial del debate hacia puntos no cuestionados y por haber eliminado unas alegaciones y pruebas que eran esenciales para la decisión del pleito.

Se recuerda para ello que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de este Tribunal Supremo vienen reconociendo, junto a la formas clásica de incongruencia "ultra petitum" o "infra petitum", la que implica una grave desviación del debate, y que ésta última se identifica por la desviación sustancial respecto de las alegaciones o pruebas.

Y se resalta muy particularmente la doctrina de esta Sala sobre el mayor rigor con el que opera el requisito de la congruencia en la jurisdicción contencioso-administrativa frente al proceso civil, al tener dicha jurisdicción la obligación de juzgar dentro de los limites de las alegaciones.

En el apartado de antecedentes del escrito de recurso de casación se realiza un relato de hechos destinado a hacer comprensible los concretos argumentos que más adelante se utilizan para sostener la incongruencia cuando se desarrolla el primer motivo.

Lo que básicamente se dice en ese apartado es que el recurso contencioso-administrativo de PRODISEÑO, S.A. tenía por objeto de reclamar unos gastos y unos daños sufridos como consecuencia de una exposición con fines de divulgación de temas medio ambientales que la Administración había promovido, pero que nunca llegó a realizarse. Que como el contrato no se formalizó la pretensión de responsabilidad se sitúa en el ámbito de la responsabilidad extracontractual. Que al no tener lugar la exposición tampoco llegó a tener nombre identificativo, y sin embargo esta cuestión del nombre va a vertebrar la "ratio decidendi" de la sentencia recurrida. Que en los documentos del expediente se designa a la exposición con nombre diversos: "Mundo en tus Manos", la tierra en tus manos y "Salvemos la Tierra", lo que pone de manifiesto que eran eslóganes evocativos de la finalidad ecológica-divulgativa de esta exposición oficial que se quería hacer coincidir con la cumbre mundial de Río de Janeiro que tuvo lugar en 1992.

Tras lo anterior, cuando ya se desarrolla este primer motivo, el reproche se concreta diciendo que la sentencia "a quo" no sitúa el foco de atención en los hechos relacionados con la proyectada y luego frustrada exposición de medio ambiente, sino solo en los documentos y pruebas que hablan de la exposición como "La Tierra en tus Manos".

En esta misma línea se dice que la sentencia "a quo" acotó indebidamente el material fáctico en función de un nombre y no en función de su consistencia intrínseca o esencial.

Se viene añadir que ese indebido acotamiento nominal produjo estos resultados: desechar alegaciones y pruebas que se referían a la exposición a pesar de no llevar el nombre "La tierra en tus manos"; referir todo lo relacionado con el nombre "Salvemos la Tierra" solamente a dos contratos de suministro anteriormente celebrados y consumados y no al proyecto exposición objeto específico del recurso contencioso-administrativo, cuando las pruebas revelan que con ese nombre también se conocía ese proyecto-exposición.

El análisis de ese primer motivo de casación lo que primeramente exige es dejar constancia de cuales fueron los términos de la demanda formalizada en el proceso de instancia, porque solo así podrá decidirse si es de apreciar la incongruencia que se reprocha a la sentencia recurrida.

El apartado de "hechos" de esa demanda, expuesto en síntesis, consignó lo que sigue.

En el apartado I se dice que en los primeros meses de 1992 se gestó en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes la idea de celebrar una exposición bajo el nombre "La tierra en tus Manos", con la finalidad de concienciar de los problemas ecológicos, coincidiendo con la cumbre mundial de Río de Janeiro.

En al apartado II se señala: "Con independencia de ello, y simultáneamente a dicho Proyecto, la Administración había adjudicado a mi mandante dos contratos de suministro de diverso material divulgativo relacionado con la conferencia de la tierra bajo "Salvemos la Tierra" " . Se añade que estos contratos son independientes "del que es objeto del presente recurso", y que la referencia a ellos es para expresar los modos de contratación administrativa y como prueba de la natural confianza que en estos casos genera la propia actuación de la Administración.

Luego se alude (con referencia a documentos concretos) a que las entregas correspondientes a uno de estos contratos y la oferta de contrato de la demandante fue en junio de 1992; la adjudicación definitiva en noviembre de 1992; la emisión de factura en diciembre de 1992; y el pago en marzo de 1993.

Se precisa también que en el segundo contrato las fechas son practicamente las mismas.

Y se subraya que lo que sucedió fue que la Administración tramitó verbalmente toda la gestión contractual (incluidas las ofertas y la adjudicación), y documentó los tramites más tarde cuando los contratos estaban ya liquidados.

En el apartado III se alega que ese modo de proceder de la Administración es lo que hace pensar a suministradores y contratistas que, cuando hay una confirmación verbal de la proposición y, por tanto, una adjudicación, los trámites "formales" seguirán a los trámites "reales".

En ese mismo apartado III se continúa con esta afirmación: "Pues bien, volvamos al expediente de contratación relativo a la exposición "Salvemos la Tierra" del que en cierta manera era complementario el anterior de suministro, al perseguir una misma finalidad".

Se alude seguidamente a una documentación del expediente, expresiva de una correspondencia mantenida en Mayo de 1992 con la Administración, y se añade lo siguiente:

"Estas gestiones y gastos asumidos por Prodiseño, S.A. no tendrían sentido, si no hubiera recibido el encargo de realizar la exposición".

Luego se hace notar que en esas fechas Prodiseño S.A. había presentado su proyecto y realizado la mayor parte de los gastos.

Más adelante se afirma: "El retraso en la adopción de decisiones por parte de la Administración, determinó que Prodiseño S.A. intentase aclarar su situación y urgiera algún documento formal de compromiso por parte del M.O.P.T."; y se añade que lo más que se pudo conseguir es una carta del Director del Gabinete del Secretario de Estado que confirmaba "la intención de encargarle de acuerdo con los procedimientos establecidos al efecto la exposición "Salvemos la Tierra".

En el apartado IV se dice que ante la posición pasiva de la Administración la demandante se dirigió por fax expresando su inquietud por los gastos hechos.

En el apartado V se dice que después del cambio habido en la Secretaría de Estado los nuevos encargados acusaron su ignorancia del problema.

En el apartado VI se afirma que el 20 de mayo de 1994 el Secretario de Estado de Medio Ambiente manifiesta de modo definitivo el propósito de no llevar a cabo la exposición proyectada.

La sentencia recurrida delimitó la controversia por ella enjuiciada en los términos que continúan.

Comienza señalando que la resolución impugnada denegó a la recurrente el reconocimiento y pago de una "supuesta" deuda de 102.929.006 pesetas, y que lo sostenido por la actora es que esa cantidad correspondía al encargo de una exposición llamada la "Tierra en tus manos".

Sobre esta denominación de "Tierra en tus manos" insiste en que "ha de ser esencial en el posterior desarrollo del tema que aquí nos ocupa".

En cuanto a los conceptos reclamados, señala que la parte actora dice que adquirió material que ni tan siquiera enumera y tan solo acompaña una factura de 49.740.406 pts; que incorpora gastos bancarios por un crédito al que no pudo hacer frente por no celebrarse la exposición; así como que incluye también beneficio industrial por importe de 6.810.000 pesetas y valor de trabajo de su personal por valor de 24.728.000 pesetas.

Más adelante la Sala "a quo" señala que la parte actora dijo que no había contrato y que citó "a modo de ejemplo y como contratos independientes" dos contratos de suministro para la promoción "Salvemos la Tierra".

También dice que no debe utilizarse este último título y que sobre él debe tenerse presente lo siguiente: "que es una promoción que integra dos contratos independientes al aquí debatido y que si se citan es como "expresión de los modos de contratación administrativa"".

Afirma que se alegaron dos negocios: A) promoción "Salvemos la Tierra", que es coetáneo y ajeno a estos autos, y B) exposición "La tierra en sus manos que no llegó a formalizarse.

Declara que la promoción "Salvemos la Tierra" muestra una técnica de contratación ilegal, porque las prestaciones del contratista son anteriores al expediente de contratación "y luego se va documentando lo hecho incluso con la inadmisible ficción de dar por anunciado un concurso y por concurrentes unas empresas cuando ya el contrato (?) estaba adjudicado y ejecutándose"; y se sigue con la cita de los artículos 12 y 33 de la L.C.E.

En su último fundamento la Sala de instancia declara que debe partirse del dato de que si hubo encargo fue de todo punto irregular. Posteriormente examina la prueba y concluye que en ninguna parte de esta prueba está la referencia a encargo, precontrato, negociación, ... referida a "Tierra en tus Manos".

Aunque la demanda del proceso de instancia no tenga la claridad que sería aconsejable, no puede compartirse el criterio de la sentencia recurrida de utilizar unas específicas denominaciones cómo únicos y decisivos elementos de identificación o acotamiento de las partes que, dentro del total material fáctico y probatorio, deben ser asignadas respectivamente el proyecto de la exposición y a los contratos de suministro.

Dicha demanda no dice en ningún lado que esas dos diferentes denominaciones "La Tierra en tus manos" y "Salvemos la Tierra" tengan la aplicación o significación específica y excluyente que les atribuye la Sala "a quo". Y, como se ha puesto de manifiesto en el resumen de ella hecho con anterioridad, hay pasajes de los alegatos de la demanda que revelan el empleo de la expresión "Salvemos la Tierra" para referirse también a la exposición (el hecho III).

Por otra parte, en el hecho I de esa demanda hay una referencia a los folios 1 a 10 del expediente para intentar justificar la realidad del proyecto y encargo de la exposición, y en estos folios se advierte que, a pesar de que la denominación empleada con mayor frecuencia es "La tierra en tus Manos", en otras ocasiones se emplea la expresión "El Mundo en tus Manos".

La oposición realizada en su contestación por la Administración demandada también evidencia que no es acertado ese acotamiento que la sentencia recurrida hace del material fáctico y probatorio correspondiente a la exposición tomando solo en cuenta la expresión "La tierra en tus manos".

Ese escrito de contestación, no sólo no hace esa delimitación nominalista, sino que inicialmente cuando intenta delimitar el tema litigioso se refiere al proyecto de exposición "Salvemos la Tierra".

Dicha contestación utiliza como principal argumento de oposición el de que no se formalizó contrato con los requisitos legalmente establecidos que permita imponer a la Administración la obligación o responsabilidad reclamada, porque solo hubo un proyecto de hacerlo que finalmente se frustró por la no disponibilidad de fondos para financiarlo; y el de que tampoco son válidas las invocaciones de que las actuaciones de impulso realizadas puedan constituir un precontrato.

El escrito de contestación demuestra así mismo su indiferencia sobre la controvertida denominación cuando dice lo siguiente:

"(...) todo el expediente administrativo demuestra que la actuación de la Administración se orientó a impulsar y apoyar institucionalmente el proyecto sin que, en ningún momento, se iniciase expediente administrativo para contratar el proyecto, hecho este coherente con la insufuciencia de créditos (...) y con la propia indefinición del objeto del contrato que se denominó "La tierra en tus manos", "El mundo en tus manos" o "Salvemos la Tierra", lo que acredita que se trató de estudios previos que no determinaron contrato alguno (...)".

Lo que antecede impone acoger ese primer motivo de casación de que se viene hablando, al ser justificada la incongruencia que se reprocha a la sentencia recurrida. Esta efectivamente alteró los términos de la controversia más allá de lo que resultaba de las alegaciones de los litigantes, y lo hizo mediante la inclusión de un punto de polémica que no había sido suscitado en dichas alegaciones.

La consecuencia de lo anterior es el examen por esta Sala de la pretensión que fue deducida en el proceso de instancia, cuya acogida o no depende de lo que inicialmente se decida sobre estas tres básicas cuestiones: si fue cierto el encargo que es invocado por la sociedad recurrente como razón de la realización de los gastos que reclama; si aquel encargo debe generar para la Administración la obligación de pagar los gastos realizados; y si son correctos y procedentes los concretos importes reclamados.

La realidad del encargo está plenamente acreditada a través de la prueba que fue practicada en el proceso.

Es especialmente decisiva la declaración testifical de Don Fidel, que según aparece en el expediente fue Director del Gabinete del Secretario de Estado para las Políticas del Agua y el Medio Ambiente.

En esta declaración se admite ser cierto el encargo y también la carta firmada por él obrante en el expediente, dirigida a la Secretaria del Estado, en la que deja constancia del compromiso asumido frente a PRODISEÑO, S.A. por la Secretaría de Estado en orden a la Exposición, se reconoce que esta mercantil realizó actividades de preparación de la exposición y se dice que , aun cuando no formalizado, ese compromiso estaba reconocido en una carta que le fue dirigida en nombre del Secretario de Estado como elemento desde el que afrontar las inversiones que se realizaron.

También se admite como cierto en dicha declaración testifical que PRODISEÑO, S.A. ultimó un proyecto sobre la exposición, y realizó encargos y adquisiciones a terceros (consistentes en esferas, material de madera para soportes, plazas de tribuna y losas de cristal, entre otros); así como que estuvo en condiciones de realizar la exposición en el tiempo previsto y que fue el posterior desinterés de la Administración el que impidió luego la formalización del contrato.

La obligación de pago del encargo resulta procedente por aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto.

La realidad de dicho encargo, así como la confianza despertada sobre que sería atendido (por el proceder seguido por la Administración con esos dos contratos de suministro de material divulgativo), permite apreciar los elementos que esta Sala viene destacando como delimitadores de la situación específica de enriquecimiento injusto generadora de la obligación de abono de lo ejecutado en ese contexto.

Debe recordarse al respecto lo que esta Sala ya declaró en su sentencia de 18 de julio de 2003: "El ámbito propio de la doctrina del enriquecimiento injusto (...) son las actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular.

Pero se exige algo más con el fin de que esas situaciones no sean un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa: el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".

Lo anterior debe completarse con lo siguiente. La urgencia del encargo, puesto que la exposición había de celebrase en una determinada fecha, no permite apreciar la existencia de mala fe en la parte recurrente, ni que el proceder de la Administración estuviera guiado por un gratuito propósito de eludir el procedimiento de contratación.

Los conceptos e importes reclamados en la demanda eran éstos:

1. 49.740.406 pts como gastos realizados en el proyecto de exposición;

2. Los gastos e intereses por el crédito bancario de cincuenta millones de pesetas que fue formalizado para atender los gastos del encargo.

3. 24.728.000 pesetas por razón de los trabajos realizados en el proyecto.

4. 6.810.000 pesetas como beneficio industrial correspondiente a un proyecto de 113.510.000 pesetas.

5. El interés de demora desde la reclamación previa administrativa.

Sobre los apartados A) y B) ya debe decirse que deben ser considerados correctos en cuanto al hecho que los motivó y en cuanto a su importe, porque se ven avalados por la prueba practicada en el proceso y porque estos dos concretos extremos no han sido especialmente discutidos (la polémica ha girado sobre la obligación de la Administración de asumirlos).

Tras lo anterior, el derecho que procede reconocer a la sociedad recurrente debe ser el de que le sea abonado lo siguiente: la cantidad de 74.468.406 pts (suma de las partidas 49.740.406 pts y 24.728.000 pts); el seis por cien de la cantidad anterior; y los gastos e intereses que en ejecución de sentencia acredite por el crédito bancario de cincuenta millones de pesetas que le fue concedido.

Es lo que impone el restablecimiento del perjuicio económico que tuvo que soportar a causa del encargo, y cuya procedencia resulta por la aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto de que se ha hecho mención.

Los intereses de demora no pueden ser reconocidos, ya que no puede admitirse su devengo cuando ha existido controversia judicial sobre el crédito principal al que son referidos.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia en los términos que han quedado expuestos.

Y en lo que se refiere a las costas, no median razones que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia y cada parte habrá de satisfacer las suyas en las correspondientes a esta fase de casación (artículo 139 de la LJCA de 1998).