Transparencia y valor intangible en el sector público
| Autor | María José Canel/Paloma Piqueiras/Gabriela Ortega |
| Páginas | 167-188 |
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La transparencia en el sector público ha pasado de ser un ámbito apenas mencionado o conocido a generar atención mediática e interés por parte de la ciudadanía. Esto se debe, en el caso de nuestro país, a la creciente percepción de corrupción en España (según indican los índices de la ONG Transparencia Internacional en su capítulo español). En este contexto, la transparencia se ha erigido como una posible herramienta de prevención de estas malas prácticas, sobre todo en al ámbito de las instituciones públicas, que se enfrentan al reto de recuperar su legitimidad. Se trata, por tanto, de un ámbito sobre el que el interés es relativamente reciente, lo cual explica la falta de estándares existentes en materia de transparencia. Además, cabe señalar que la literatura académica sobre esta cuestión surge, sobre todo, a partir del año 2000, y no es tan extensa como en el caso de otros instrumentos relacionados con la intangibilidad, puesto que, como señalamos, el interés por este campo es relativamente reciente, y ha venido marcado, además, por los avances tecnológicos que han permitido un intenso desarrollo en los últimos años.
Como punto de partida para el análisis de lo que es la transparencia, sirvan dos sencillas definiciones: la transparencia es «levantar el velo del secretismo» (Davis, 1998: 121), «la
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capacidad de poder ver de manera clara a través de las ventanas de una institución» (De Boer, 1998: 99). Moser afina algo más al definir ser transparente como «abrir los procedimientos y procesos que no son visibles de manera inmediata para quienes no están directamente implicados en ellos, para así poder probar el buen funcionamiento interno de una institución» (2001: 3).
Estas tres definiciones ponen el acento en la idea de que la transparencia tiene que ver con apertura y accesibilidad, y asumen que las instituciones son por naturaleza opacas, por lo que la transparencia no es un elemento inherente a ellas, sino más bien una tarea pendiente.
Meijer, por su parte, define la transparencia del sector público como «la disponibilidad de información sobre un actor que permite a otros actores controlar la actividad y el desempeño del primero» (2013: 430). Para este autor, se puede analizar la transparencia desde tres ópticas:
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Los sujetos exteriores que acceden a la información del Gobierno.
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El tipo y calidad de la accesibilidad de la información: facilidad, rapidez de acceso o usabilidad de los datos.
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Las áreas de gobierno cuya información se somete al escrutinio público.
Con apoyo en este esquema, sugiero tomar en cuenta las siguientes preguntas para analizar y evaluar la transparencia en el ámbito de las administraciones públicas:
1. ¿Quién puede acceder a la información? La transparencia viene determinada, en primer lugar, por el destinatario de la apertura, y, en este sentido, Moser y Meijer coinciden al señalar que una institución es transparente si da acceso a la información sobre su funcionamiento y sobre el proceso con el que en su seno toma decisiones a aquellos que normalmente no lo tienen. En el caso de la Administración pública el stakeholder es el ciudadano, y resulta relevante señalar que este es siempre destinatario de las decisiones del Gobierno, aun cuando no se le involucre ni facilite información al respecto. Este es un punto clave, ya que en un principio es razonable pensar que, en la medida en que se arroja luz sobre su funcionamiento interno y las decisiones tomadas en los gobiernos, habrá una mayor vinculación de la ciudadanía con ellas. Es esta una cuestión que provoca debate, ya que, como más tarde analizaré, una mayor apertura no va siempre asociada a una ciudadanía más interesada en tener más información sobre estas cuestiones; bien porque la información no es relevante para ellos, o bien porque no se cuenta con el tiempo o con la formación adecuada como para procesarla y entenderla. Como señala Mitchell (1998), para que haya transparencia hace falta que haya también demanda de información, que los ciudadanos estén capacitados para obtenerla y que la información sea entregada por parte del Gobierno y otros agentes sociales. De este modo, los ciudadanos tienen que ser participantes activos para que haya verdadera
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transparencia; no basta simplemente con que los gobiernos se limiten a abrir el lujo de información.
2. ¿Cómo se accede a esta información? No se trata solo de dar acceso a quien antes no lo tenía; el modo en el que se produce este acceso es también determinante para el ejercicio de la transparencia (Meijer, 2013). Es decir, la transparencia está relacionada con convertir en relevante una información que por sí misma no es fácil de entender ni procesar, además de con el esfuerzo para conseguir que llegue de manera adecuada a los diferentes públicos de interés. No bastaría entonces solo con «abrir» la información; si esta no alcanza a sus destinatarios (porque estos no consiguen entenderla), es difícil que una acción o iniciativa en favor de una mayor transparencia logre sus objetivos.
3. ¿A qué información se puede acceder? Esta tercera cuestión se refiere al área o campo de la información que se hace pública y su relevancia. En este sentido, continúa Meijer, no se trata tanto de la cantidad de información que se hace pública, sino de la calidad de su contenido, entendida esta calidad como la relevancia que la información tiene para los diferentes públicos.
De lo dicho hasta aquí se desprende que la transparencia no es solo el derecho «pasivo» que cada ciudadano pueda tener a acceder a la información, sino también la obligación —más amplia y con carácter proactivo— que tienen las administraciones públicas de asegurarse de que la información sobre sus actividades, políticas y resultados sea verdaderamente accesible para la ciudadanía. De manera que la idea de apertura señalada a comienzo de este epígrafe es solo parte del proceso de transparentar, pues hace falta también poner los medios para que la fiscalización y control de la información hecha pública pueda tener lugar por parte de la ciudadanía.
La transparencia en el sector público está atrayendo la atención de los investigadores, sobre todo a nivel internacional, que analizan cuestiones como la transparencia en internet (Grimmelikhuijsen y Welch, 2012; Pina, Torres et al., 2007) o la relación entre transparencia y conianza (Grimmelikhuijsen, 2010; Tolbert y Mossberger, 2006). Según Erkkill (2012), en el estudio de la transparencia se ha evolucionado desde lo que se podría llamar una perspectiva «democrática» hacia una más «económica». Mientras que la primera se centraba en el acceso público a la información gubernamental como una herramienta para comprobar y equilibrar el uso del poder ejecutivo, la segunda, más contemporánea según este autor, se centra en la idea de que la transparencia es un incentivo para el sector público, en la medida en que el desarrollo de los rankings, nacionales o internacionales, dinamiza la competencia entre ellas por la excelencia. La
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calidad del Gobierno se apoya así, fundamentalmente, según este autor, en la medida de su performance. Como ha sucedido en otros campos, por influencia de las teorías del management, la transparencia pasa a ser un tema no solo digno de ser impulsado, sino procedentemente evaluado, ya que, dice Erkkill parafraseando a Montague, «lo que no se mide, no se gestiona». La transparencia ha pasado a ser una forma de optimizar la actividad del Gobierno, ya que cuenta con gran potencial para mejorar la eficacia de la administración y las políticas públicas.
La mayor parte de la investigación sobre transparencia en la Administración pública se ha centrado hasta ahora en los agentes, actividades y objetos de esta: las propias decisiones, quiénes las toman y los procedimientos mediante los cuales se toman. Sobre el efecto que la transparencia tiene sobre los ciudadanos, como «espectadores», pero también como supuestos destinatarios de estas políticas, la literatura es hasta el momento mucho más limitada (Peters, 2011).
Roberts señalaba en el año 2010 que, aunque la transparencia estaba cobrando gran importancia como materia de estudio (a raíz del desarrollo de la legislación...
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