STS, 30 de Septiembre de 2004

PonenteD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2004:6129
Número de Recurso4172/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución30 de Septiembre de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
  1. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil cuatro.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4172/2001 interpuesto por el GOBIERNO DE CANARIAS, representada por Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 9 de marzo de 2001 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas en el recurso número 681/1999, sobre reintegro de cantidades por ayudas; es parte recurrida "FRESCAR, S.A.", representada por la Procurador Dª. Sara Martín Moreno.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"Frescar, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas el recurso contencioso-administrativo número 681/1999 contra la resolución de la Viceconsejería de Economía y Coordinación Técnica con la Unión Europea (Consejería de Economía y Hacienda) del Gobierno de Canarias de fecha 9 de abril de 1999 que confirmó la dictada por el Director General de Promoción Económica el 1 de diciembre de 1998, por la que se adoptó:

"Primera.- Se acuerda el reintegro de la cantidad abonada a la entidad 'Frescar, S.A.' a través de certificaciones de este departamento recaídas en las solicitudes de ayuda comunitaria correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995, sumando la cantidad a reintegrar un total de doscientos veinte y dos millones cincuenta mil setecientas noventa y cinco (222.050.795) pesetas, más los intereses devengados desde el momento del pago de dichas ayudas económicas, como consecuencia del incumplimiento de los requisitos para la correcta expedición e imputación de los Certificados de Ayuda en los términos que han resultado probados en esta Resolución.

Segunda

Al reintegro anterior se procederá en el plazo de los veinte días siguientes al de la fecha de recepción del presente escrito, mediante el ingreso de la cantidad mencionada en la c/c 9000.0001.20.0200009025 Fega-Feoga Garantía Organismo Pagador, en el Banco de España en Madrid, con remisión del comprobante de dicho ingreso a esta Dirección General.

Tercera

La obligación de reintegro establecida en esta Resolución no exime de las demás responsabilidades en que se haya podido incurrir como consecuencia del incumplimiento del beneficiario de los compromisos asumidos como consecuencia de al expedición de los certificados de Ayuda".

Segundo

En su escrito de demanda, de 8 de octubre de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "anulando la resolución recurrida y dejando sin efecto la misma." Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 25 de enero de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime la pretensión deducida de contrario, con expresa imposición de costas a la parte recurrente". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Cuarto

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 12 de junio de 2000 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas dictó sentencia con fecha 9 de marzo de 2001, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Frescar, S.A. contra las resoluciones expresadas en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, que se anulan por ser contrarias a Derecho. 2º.- No imponer las costas del recurso".

Quinto

Con fecha 17 de julio de 2001 el Gobierno de Canarias interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4172/2001 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero

Al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional, por exceso de jurisdicción.

Segundo

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por "infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales se entienden vulnerados los arts. 24.1 y 120.3 CE y [...] el art. 218 LECv". Tercero.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de: 1.- Los arts. 5 y 10 del Reglamento Comunitario 2790/1994 y 4 del Reglamento Comunitario 4045/1989 y 81 y 89 del TRLP; 2.- El art. 84 de la Ley 30/1992; 3.- Por vulneración del art. 63 de la Ley 30/1992; 4.- Por indebida aplicación de los arts. 24.2 y 105.c) de la CE; y 5.- El art. 103.1 CE y el principio de economía procesal.

Sexto

"Frescar, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación.

Séptimo

Por providencia de 12 de mayo de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 22 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas con fecha 9 de marzo de 2001, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Frescar, S.A." y anuló las resoluciones administrativas impugnadas (la última de ellas dictada por la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias el 9 de abril de 1999, que confirmó la dictada por el Director General de Promoción Económica el 1 de diciembre de 1998) mediante las cuales se había exigido a aquella empresa el reintegro de unas determinadas ayudas públicas.

En concreto, la Administración autónoma había acordado exigir a la empresa recurrente el reintegro de la cantidad (222.050.795 pesetas) que le había sido abonada en concepto de ayudas comunitarias correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995 con cargo a la línea número 2512001 del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Feoga), Sección Garantía, rúbrica de "aprovisionamiento productos animales".

El reintegro fue exigido como consecuencia del incumplimiento, por parte de la empresa, de los requisitos exigidos para la correcta expedición e imputación de los certificados de ayuda.

Segundo

Los hechos que se encuentran en la base del litigio son los siguientes:

  1. La Empresa beneficiaria ("Frescar, S.A.") tenía como objeto social el comercio mayorista de productos alimenticios, bebidas y tabacos. Percibió en el ejercicio 94/95 las ya referidas ayudas del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Feoga), Sección Garantía, ayudas públicas comunitarias cuyo objetivo era conservar la competitividad de determinados productos en el archipiélago canario.

    Tenían derecho a percibir las mencionadas ayudas los operadores que hubieran realizado una introducción en las Islas Canarias de los productos incluidos en el Régimen Especial de Abastecimiento (R.E.A.) designados en el Anexo del Reglamento (CEE) 1601/92 y presentado la solicitud ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma. La posibilidad de acogerse a las ayudas estaba condicionada a que las ventajas llegaran al usuario final.

  2. En el transcurso de los trabajos de control financiero realizados por la Intervención General de la Administración del Estado (Subdirección General de Control Financiero de los Fondos Comunitarios) durante los días 19 a 23 de mayo de 1997 el equipo de control realizó un primer informe provisional que remitió a la entidad beneficiaria el 9 de enero de 1998, quien contestó al mismo el 4 de febrero de 1998.

    Recibidas estas alegaciones de la empresa (sobre cuyo contenido después volveremos) el "equipo de control" emitió su informe final el 20 de febrero de 1998 recomendando a la Administración de la Comunidad Autónoma canaria, en cuanto órgano gestor de la ayuda, que exigiera el reintegro de la cantidad correspondiente.

    En dicho informe de 20 de febrero de 1998 los servicios de la Intervención General del Estado afirmaron que habían encontrado "las limitaciones siguientes: -La empresa Frescar, S.A. no facilitó la contabilidad oficial de la entidad al no disponer de ella para el periodo objeto de control (ejercicios 1994 y 1995). La empresa Frescar, S.A. no facilitó ningún registro contable ni documento de relaciones con terceros que permitiera verificar la realidad de determinadas operaciones. La empresa Frescar, S.A. no facilitó facturas de venta de sus productos, salvo en casos parciales y poco homogéneos, limitándose a facilitar documentos en los que únicamente se relacionan números de albaranes sin detallar el tipo de producto que se vende ni la cantidad del mismo. En consecuencia, no se puede emitir opinión sobre los siguientes extremos: Contabilización de la ayuda, aunque se pudo comprobar su cobro a través de los extractos bancarios de la entidad. Contabilización de las operaciones de compra, tanto de su registro como de su pago, si bien ello pudo verificarse en los extractos bancarios de la entidad. Contabilización de las operaciones de venta, tanto de su registro como de su cobro, no pudiendo en consecuencia verificar el destino dado al producto. [...] Volumen de negocio de la empresa, margen de beneficio global y margen de beneficio a nivel de producto, por lo que no pudo verificarse que las ventajas económicas de la ayuda llegaran al usuario final."

    Trasladado el informe provisional al órgano gestor autonómico, éste hizo determinadas observaciones a las que dio respuesta el informe definitivo del control financiero, emitido por la Intervención General de la Administración del Estado el 5 de mayo de 1998, reiterando en lo sustancial el contenido de aquél.

  3. La Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias inició el expediente administrativo de reintegro el 11 de junio de 1998, notificando su acuerdo a la empresa beneficiaria para que formulara alegaciones y pudiera presentar los documentos que considerase conveniente.

    En el escrito de alegaciones presentado el 7 de julio de 1998 por dicha empresa ésta realizó las alegaciones siguientes en relación con su contabilidad (folio 65 del expediente):

    "La empresa ha depositado en tiempo y forma ante el Registro Mercantil de Las Palmas las Cuentas Anuales de los ejercicios de referencia, incluyendo Balance de Situación, Cuenta de Pérdidas y Ganancias, Memoria e Informe de Gestión. Asimismo, posee contabilidad, llevada con arreglo al Código de Comercio, mediante ordenador, y con el máximo nivel de desarrollo por subcuentas. La citada contabilidad fue puesta en todo momento a disposición del equipo de control que realizó el trabajo de campo, quien incluso una vez terminada la visita pidió de Frescar, S.A. que se le enviara a Madrid documentalmente una explicación de por qué no estaban sellados los libros en el Registro Mercantil.

    La respuesta que se dio literalmente fue: la situación actual de la Contabilidad de Frescar, S.A. en los ejercicios que tuvo actividad es la siguiente: -Las cuentas de Clientes están totalmente definidas. -Las Cuentas Bancarias desde principios de 1994 han quedado totalmente aclaradas. - Los expedientes de compras se han reconstruido desde finales de 1993 tanto a lo relativo a la compra en sí y a su pago como a la subvención del Reac asociada al expediente. -Las cuentas de gastos diversos están totalmente aclaradas y punteadas tanto en devengo como en pago de las mismas.

    Esta situación fáctica, claramente acreditable y demostrable, contradice radicalmente la afirmación de que: 'La Empresa Frescar, S.A. no facilitó al equipo de control la Contabilidad Oficial de la Entidad al no disponer de ella en los periodos sujetos de control, ejercicio 1994 y 1995'.

    Afirmación ésta que no está basada en ningún tipo de soporte documental, presunción o prueba. Más aún, de la lectura del informe definitivo del S.C.F. se pone de manifiesto que si no existieran los documentos contables, y éstos no hubieran sido puestos en manos del equipo de control, hubiera sido absolutamente imposible efectuar afirmaciones sobre la veracidad de las operaciones de compra y de pago, así como de las de venta y su cobro correspondiente.

    Es así mismo absolutamente falsa la afirmación de que 'la Empresa Frescar, S.A. no facilitó al equipo de control ningún registro contable ni documento de relaciones con terceros que permitiera verificar la realidad de determinadas operaciones'. Para desmontar semejante falsedad nada mejor que ir al propio informe definitivo emitido por la Subdirección General en donde se ve un detalle exhaustivo de todas las partidas referidas a compras mediante importación de carnes y donde se ve que el expediente completo estaba perfectamente documentado y contabilizado por parte de Frescar.

    Además, con fecha 9 de junio de 1997 se remitió por correo certificado una documentación complementaria que nos fue requerida por el equipo de control, y posteriormente, el 4 de julio de 1997, a requerimiento expreso de dicho equipo, enviamos los Modelos 347 de Relaciones con Terceros, debidamente sellados por la Agencia Tributaria, correspondientes a los años 1994 y 95, por lo que, en definitiva,

Primero

Fue examinada con toda la extensión que fue requerida la documentación comercial de la empresa.

Segundo

Fue remitida por vía oficial la documentación complementaria que nos fue solicitada. Tercero.- Se remitió documentación oficial con significación tributaria de operaciones relacionadas con clientes y proveedores, que fue preparada con más detalle de lo exigido por la legislación vigente, lo cual supone una clara contradicción con la manifestación de 'no haber facilitado ningún registro contable ni documento de relaciones con terceros'."

  1. La Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias dio traslado de dicho escrito (afirmando que en él "se repara la actuación del equipo de control") a la Intervención General de la Administración del Estado quien, a su vez, analizado el contenido de aquél, formuló sus propias observaciones y acompañó la copia de un documento remitido a la Subdirección General de Control Financiero el 29 de mayo de 1997 por la empresa ""Frescar, S.A." respecto de la "problemática contable en la entidad".

    En dicho documento constaban las siguientes afirmaciones de la empresa, que literalmente reproducimos:

    "[...] Los intentos de poner al día los registros contables se tropezaron con la ausencia de justificación documental de muchas de las operaciones realizadas, por lo que en el verano de 1994, por parte del Sr. Torres se procedió a constituir una nueva sociedad, con la intención de dar continuidad a las operaciones de Frescar, sin depender de un grupo exterior, con el cual las relaciones estaban bastante deterioradas, especialmente por los problemas planteados al requerirles información sobre su gestión en los primeros tiempos de actividad, con el agravante de que a nivel formal el Sr. José era DIRECCION000 de la entidad, por lo que no podía formular reclamación alguna por vías mercantiles o judiciales.

    A partir de ese momento, los esfuerzos de gestión se centraron en aclarar las cuentas con clientes y proveedores, y en llegar a conocer debidamente un sector con muchas especificidades de manera que se llevaba el trabajo del tráfico corriente de la entidad, además de intentar documentar lo sucedido anteriormente. A ese respecto, la contabilidad de clientes se ha podido reconstruir totalmente en lo referente a facturación y cobros.

    La situación actual de la contabilidad de Frescar, S.A. en los ejercicios que tuvo actividad es la siguiente:

    - Las cuentas de clientes han quedado totalmente definidas, para lo cual se ha requerido a los propios clientes que presentaban extractos dudosos fotocopias de documentos que no obraban en poder de Frescar y extractos de nuestras cuentas.

    - Las cuentas bancarias desde el principio de 1994 han quedado totalmente aclaradas, a falta de algunos apuntes.

    - Los expedientes de compras se han reconstruido desde finales de 1993, tanto en lo relativo a la compra en sí y a su pago como a la subvención del R.E.A. asociada al expediente.

    - Las cuentas de gastos diversos están totalmente aclaradas y punteadas, tanto en devengo como en pago de los mismos.

    Como consecuencia de la reconstrucción que se ha hecho de los registros contables, ha sido posible entregar, en diferentes inspecciones fiscales, la totalidad de la información solicitada en cada caso particular, tanto a nivel de resúmenes como aportando los documentos originales, atendiendo a requerimientos que afectaban a las ventas y a sus cobros, y a las compras y sus pagos, así como subvenciones asociadas.

    En cualquier caso, la empresa entiende que hasta que no quede aclarado y debidamente contabilizado el cien por cien de los movimientos de todo el periodo, no existirá una contabilidad que refleje una imagen fiel de la entidad. En este sentido, la plena reconstrucción de los registros contables se está viendo afectada por la ausencia de algunos de los documentos correspondientes al periodo inicial de actividad, así como por las diferentes inspecciones fiscales, que están obligando a separar el grueso de la documentación dispuesta diferentes elementos, y a la elaboración de resúmenes parciales, así como a completar la documentación que se posee con otros documentos, que no siempre obran en poder de la entidad. Como resumen de lo expuesto queda afirmar que parece difícil llegar a reconstruir el ciento por ciento de los movimientos contables desde el origen, si bien parece cierto que, una vez arregladas las dudas que queden en tesorería, que son menos cada vez, se podrán elaborar estados financieros muy aproximados al cierre de los diversos ejercicios, lo cual se verá auxiliado por el cese total de actividades a mediados de 1995, lo que permite extrapolar hacia atrás los saldos considerados'."

  2. Sin ningún otro trámite, la Administración autónoma adoptó el acuerdo de 1 de diciembre de 1998 que sería ulteriormente confirmado, al desestimar el recurso administrativo ordinario, por el de 9 de abril de 1999, finalmente objeto de la presente impugnación jurisdiccional.

Tercero

Importa destacar que la resolución de la Administración autónoma (Dirección General de Promoción Económica de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias) de 1 de diciembre de 1998 rechazó determinados hechos puestos de manifiesto por la entidad recurrente en su inicial escrito de alegaciones.

Concretamente, la citada Dirección General:

  1. Rechazó las alegaciones de "Frescar, S.A." relativas al hecho de que "posee contabilidad llevada con arreglo al Código de Comercio, mediante ordenador, y con el máximo nivel de desarrollo por subcuentas. La citada contabilidad fue puesta en todo momento a disposición del equipo de control que realizó el trabajo de campo".

    Sostuvo, por el contrario, el órgano administrativo que "[...] ante dicha afirmación hay que reseñar, tal como se pone de manifiesto en el escrito de la Oficina Nacional de Auditoría de fecha 31 de agosto de 1998 (Anexo 1), que el equipo de control en los días de realización del trabajo de campo solicitó reiteradamente la contabilidad correspondiente a los ejercicios 1994 y 1995 (Balance de Situación, Cuentas de Pérdidas y Ganancias, Balances de Comprobación de Sumas y Saldos, Libro Mayor, ... etc.) sin que dicho requerimiento fuera atendido por la entidad objeto de control, por lo que se le pidió a ésta que manifestara por escrito las circunstancias y problemática contable que tenía la empresa."

    Recordó, además, que la lectura del documento remitido a la Subdirección General de Control Financiero el 29 de mayo de 1997 por la empresa "Frescar, S.A." respecto de la "problemática contable en la entidad" permitía "concluir, tal y como hace la División de Control Financiero de Fondos Comunitarios en su informe de 31 de agosto de 1998, que en el momento de efectuar el trabajo de campo, Frescar, S.A. no facilitó la contabilidad requerida." Omisión que, a juicio de la Dirección General, se había mantenido "posteriormente, pues en el plazo de alegaciones al Informe Provisional de Control Financiero, únicamente se recibió en la División de Control Financiero escrito de Frescar, S.A. de fecha 4 de febrero de 1998 (Anexo 1)".

  2. Tampoco admitió la Dirección General las afirmaciones de "Frescar, S.A." en relación a su facturación. Frente a la alegación de dicha empresa en el sentido de que había aportado al equipo de control "una relación informatizada de todas las ventas (...) en donde se relacionaba cliente a cliente y factura a factura el importe de las ventas de la empresa", sostuvo el órgano autonómico lo siguiente:

    "[...] Tal y como se pone de manifiesto en el reseñado informe de la Oficina Nacional de Auditoría de fecha 31 de agosto de 1998, la empresa se limitó a entregar unos documentos en la mayoría de los cuales aparecía una relación de albaranes, sin identificar el tipo de producto, ni la cantidad vendida. A mayor abundamiento, reseñar que la información adicional (albaranes o documentos de entrega correspondientes a cada factura) remitida por la entidad Frescar, S.A. como anexo 1 de su escrito de alegaciones, no fue aportada al equipo de control ni se remitió posteriormente en el plazo de alegaciones al informe provisional de control financiero que le fue concedido (ver escrito de alegaciones presentado por Frescar, S.A. al informe definitivo de Control Financiero que figura en el anexo 1)."

    Rechazadas las alegaciones en el sentido que queda expuesto, la Dirección General, según ya hemos expuesto, acordó sin más el reintegro de las ayudas públicas.

Cuarto

Por su parte, la resolución de 9 de abril de 1999 confirmó la validez de la precedente desestimando todas las alegaciones de la empresa actora. Concretamente, en cuanto a la ausencia de trámites sustanciales en el procedimiento seguido, la resolución final del Viceconsejero de Economía y Hacienda contenía los siguientes fundamentos jurídicos:

"[...] en cuanto a la alegación primera, en la que se solicita la anulabilidad del procedimiento de reintegro por incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 80.2; 84 y 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, hay que reseñar que en relación con el procedimiento a prueba [sic] no se considera necesario ya que en la Resolución del expediente no se han tenido en cuenta otros hechos ni documentos que los obrantes en el Expediente, en el que queda acreditado los hechos que dieron lugar a la Resolución que ahora se recurre, es decir las limitaciones puestas de manifiesto por el equipo de control, que impidieron comprobar si los productos que generaron el derecho a la ayuda fueron destinados realmente a la industria de transformación o al consumo directo, y si las ventajas de las ayudas llegaron al usuario final.

En relación con el trámite de audiencia y de conformidad con lo dispuesto en el art. 84.4 de la Ley 30/1992, se estima que en el presente caso se puede prescindir del mismo, al ser el propio interesado el que reconoce de forma expresa en su escrito de fecha 29 de mayo de 1997, la inexistencia de la contabilidad, tal y como se establece en el considerando primero de la Resolución, así pues si a fecha 29 de mayo de 1997 se carecía de contabilidad legalizada difícilmente podría llevarse con posterioridad, ya que el art. 27 de nuestro Código de Comercio prevé un plazo de cuatro meses para legalizar los libros obligatorios.

En relación con el art. 89.1 de la Ley 30/92, ya citada en lo que se refiere a que la Resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo, no cabe admitir, tal y como señala el ahora recurrente la más absoluta ausencia de manifestación en la Resolución requerida, de los hechos expuestos en las Alegaciones, en lo que se refiere a la traslación de la ayuda al consumidor final, dado que la misma está debidamente motivada. Prueba de ello lo constituye el propio considerando sexto donde se dispone: 'que la ausencia de un elemento objetivo como es la llevanza de una contabilidad ordenada y válida, no hace posible el control de la repercusión de las ayudas'."

Quinto

La Sala de instancia, por el contrario, estimó en parte el recurso contencioso administrativo y ordenó la retroacción de las actuaciones al momento en que se había producido la omisión del trámite de audiencia, que reputó esencial en este caso.

Las consideraciones en que se basó el tribunal sentenciador quedaron expresadas en el fundamento jurídico cuarto (el primero de los dos "cuartos" que contiene la sentencia) en los siguientes términos:

"[...] Pues bien, en el caso sometido a nuestro enjuiciamiento no se discute la omisión del esencial trámite de audiencia, pero la Administración demandada cuestiona veladamente su aplicabilidad al supuesto de autos entendiendo que es de aplicación la normativa específica que regula el régimen de subvenciones, argumentando, además, que en cualquiera caso el citado trámite debe entenderse cumplido mediante la interposición del recurso ordinario.

Esta Sala no puede compartir las expresadas afirmaciones por dos razones:

  1. En primer lugar, porque aunque las cosas fueran como dice la demanda, si hay un trámite que en ningún caso puede obviarse en ningún procedimiento administrativo este es, precisamente, el de audiencia. Y no lo puede ser en función de su dimensión constitucional, recogida en los artículos 24.2 y, más diáfanamente, 105.c) de la Constitución Española.

  2. En segundo término, porque el procedimiento administrativo común establecido en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, es aplicable a todas las administraciones, como claramente expresa el artículo 1 de la misma. La cuestión la resume perfectamente su Exposición de Motivos: 'La regulación de los procedimientos propios de las Comunidades Autónomas habrán de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de procedimiento administrativo común', siendo, en consecuencia, 'de aplicación general a todas las Administraciones Públicas' en cuanto que 'fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa', razón por la cual, aunque la regulación del procedimiento administrativo común diseñado por la Ley 30/92 'no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materiae', tales procedimientos 'deberán respetar, en todo caso, estas garantías.'

  3. En tercer lugar, es cierto que la demandante reaccionó en vía de recurso administrativo, pero éste constituye una dimensión claramente distinta de la de los esenciales trámites de alegaciones y audiencia: en el caso que resolvemos, la omisión de estos trámites fue una omisión relevante con real y efectiva privación de garantías, no subsanada en la vía del recurso administrativo, quedando de esta manera subsumida la recurrente en la más completa indefensión.

[...] Es visto, pues, que procede anular las resoluciones recurridas, retrotrayendo el procedimiento administrativo al momento en que finalizó su fase instructora, a fin de conferir el preceptivo trámite de audiencia a la interesada para, en definitiva, continuar con la tramitación del procedimiento con arreglo a Derecho".

Sexto

El primer motivo de casación denuncia un supuesto exceso de jurisdicción de la Sala sentenciadora, que se invoca al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional. Tal "exceso" se habría producido porque aquella Sala, a juicio de la recurrente, "no debió subsumir los hechos en los artículos 63 y 84 de la Ley 30/1992", dado que quedó acreditada la "existencia del trámite de audiencia en el procedimiento de reintegro".

El motivo carece manifiestamente de fundamento y debe obedecer o bien a un error o bien a una defectuosa inteligencia del exceso de jurisdicción como motivo casacional. Pues bajo esta rúbrica son invocables las imputaciones de que en el ejercicio de aquélla un órgano judicial invade la jurisdicción de otro de orden distinto o las competencias de otro poder del Estado, pero no cuestiones sustantivas como es la de si un tribunal de lo contencioso-administrativo, al revisar una decisión inequívocamente administrativa ante él impugnada, se equivocó al considerar inexistente un trámite procedimental que, a juicio de una de las partes, sí existió.

Séptimo

Igual suerte desestimatoria debe correr el segundo motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, en el que se denuncia una triple "infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales".

En primer lugar la parte recurrente considera vulnerados los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución por "ausencia de motivación de la sentencia" pues, a su juicio, la Sala de instancia, al estimar el recurso, se limitó a señalar que la omisión de trámites fue relevante con real y efectiva privación de garantías a la empresa actora. Afirmaciones que, según la defensa del Gobierno de Canarias, le privan a él mismo de "la posibilidad de conocer cómo y en qué forma se ha producido la indefensión alegada."

La censura ha de ser rechazada toda vez que el tribunal sentenciador ha dado cumplida explicación de por qué consideraba que la ausencia del trámite omitido tenía la incidencia invalidatoria que declaró. Otra cosa es que tal conclusión sea acertada o equivocada, pero no cabe duda de que quedó motivada en los términos que ya hemos transcrito.

En segundo lugar, afirma la defensa del Gobierno de Canarias que la Sala de instancia incurre en incongruencia por cuanto, "sin entrar a valorar de acuerdo con las alegaciones formuladas por esta parte, la notificación a la interesada del inicio del expediente administrativo concediendo un plazo de diez días para presentar documentos y formular alegaciones y el alcance de las alegaciones formuladas por la actora acompañando los documentos probatorios que se estimaron convenientes (folios 209 y 210 del expediente administrativo)", la Sala declaró inexistente dicho trámite.

Tampoco la censura es adecuada. El tribunal sentenciador replica en su fundamento jurídico cuarto a las alegaciones correspondientes de la demandada, resaltando el carácter necesario del trámite de audiencia cuya omisión, afirma, "no se discute". Distingue expresamente entre el trámite de alegaciones y el de audiencia, niega que en este caso pudiera aplicarse el artículo 84.4 de la Ley 30/1992 y da respuesta suficiente (otra cosa es que resulte acertada) a la tesis de la Administración en apoyo de su actuar.

En tercer y último lugar sostiene el Gobierno recurrente que la Sala de instancia ha infringido el artículo 24 de la Constitución al no haber practicado la prueba pedida como diligencia para mejor proveer en el escrito de conclusiones.

La censura debe ser rechazada por dos razones. En primer lugar, la Administración podía haber aportado por sí misma, sin excesivas dificultades, el documento al que se refiere (informe de la Unidad de Enlace con el Tribunal de Cuentas Europeo acerca del cumplimiento por la actora durante los ejercicios 1994 y 1995 de los compromisos y obligaciones definidos en el artículo 5 del Reglamento 2790/1994, de la Comisión). En segundo lugar, el pronunciamiento de la sentencia no versa sobre el incumplimiento sustantivo de las condiciones necesarias para la obtención de las ayudas comunitarias, sino sobre el procedimiento interno seguido por la Administración española para declarar el incumplimiento de aquéllas.

La prueba propuesta no era eficaz, pues, respecto de la observancia del trámite de audiencia en el curso del procedimiento nacional, aun cuando pudiera haberlo sido si el tribunal sentenciador no hubiera cuestionado la regularidad formal de dicho procedimiento, esto es, si hubiera acometido el análisis de fondo del incumplimiento empresarial determinante del reintegro de las ayudas ya disfrutadas.

Octavo

El tercer y último motivo de casación viene formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y en él se denuncia de modo conjunto -y procesalmente inadecuado- la infracción de numerosas normas constitucionales, legales y comunitarias. Procederemos al análisis individualizado de cada uno de sus apartados.

En el primer apartado se acusa la vulneración sucesiva:

  1. De los artículos 5 y 10 del Reglamento (CE) número 2790/94, de la Comisión, de 16 de noviembre de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) número 1601/92 del Consejo en favor de las Islas Canarias relativas a determinados productos agrarios.

    Dado que dichos preceptos reseñan las condiciones que deben cumplir los operadores que pretendan obtener los certificados de importación, exención y ayuda (entre ellas la de cumplir las obligaciones que en materia de contabilidad de empresas y de régimen fiscal les impongan las autoridades competentes) y establecen que aquéllos han de devolver los beneficios concedidos cuando, a salvo los casos de fuerza mayor, incumplan los compromisos asumidos con arreglo al artículo 5, es claro que la Sala de instancia no vulneró dichos preceptos, sobre los que no hizo pronunciamiento alguno dado que se limitó a anular, por defecto de forma, el procedimiento nacional seguido para declarar el reintegro. Al estimar que se había producido la omisión de un trámite esencial en el procedimiento administrativo y ordenar la retroacción del procedimiento, la Sala deja abierta la posibilidad de que, subsanado el vicio, se declare de nuevo el incumplimiento y la obligación de reintegro, decisiones que, de ser recurridas, habrán de analizarse sin duda a la luz de aquellos preceptos.

  2. Del artículo 4 del Reglamento (CEE) número 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva 77/435/CEE. Como quiera que el citado artículo impone a las empresas beneficiarias de las ayudas la obligación de conservar determinados documentos comerciales durante al menos tres años, a contar desde el final del año en que hayan sido extendidos, de nuevo nos encontramos ante una norma que no pudo ser vulnerada por la Sala de instancia cuando anuló la decisión impugnada por el motivo formal ya expresado sin pronunciarse sobre el cumplimiento de la referida obligación. Nos remitimos, pues, a lo consignado en los párrafos precedentes.

  3. De los artículos 81 y 89 del Real Decreto-Legislativo 1091/1988, de 23 septiembre, Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria. Hubiera sido necesario precisar cuál de los numerosos y heterogéneos apartados de dichos preceptos considera la recurrente vulnerados, en concreto, pues la invocación genérica de uno y otro no cumple las exigencias del rigor propio de este recurso.

    En todo caso, regulando los dos artículos diversas cuestiones relativas al régimen de las ayudas y subvenciones públicas y entre ellas las financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea, la tesis de la recurrente es que habrían sido infringidos por la Sala de instancia en el mismo sentido que los precedentes, esto es, en cuanto "exigen valorar y averiguar las posibles irregularidades en la ayuda y la recuperación de lo indebidamente percibido". Alegación sin duda cierta en cuanto al fondo pero que resulta ajena al pronunciamiento de la Sala que, insistimos, no niega su aplicación sustantiva ni se pronuncia positiva o negativamente sobre el incumplimiento de las condiciones impuestas al beneficiario, limitándose a invalidar, por razones adjetivas, la resolución impugnada.

Noveno

En el segundo apartado del tercer motivo la infracción denunciada lo es del artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Aun cuando esta era la cuestión clave del litigio, el desarrollo argumental del presente apartado se reduce a la frase siguiente: "al venir fundamentada la solicitud de reintegro en actuaciones conocidas por el interesado y frente a las cuales pudo formular y formuló cuantas alegaciones estimó pertinentes la sentencia de instancia, aun en el caso de que se entendiera inexistente la audiencia que consta en el expediente, debió tener en cuenta la excepción contenida en el apartado 4 del art. 84 de la Ley 30/1992".

Es perceptible en esta argumentación -como, por lo demás, a lo largo del recurso- una cierta confusión entre el trámite de alegaciones anterior al de audiencia (artículo 79 de la Ley 30/1992) y el propio trámite de audiencia. Se podrá prescindir de este último, afirma el apartado 4 del artículo 84, cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. En el caso de autos éste hizo efectivamente unas primeras alegaciones cuando se notificó el acuerdo de incoación del expediente, según hemos ya expuesto en el fundamento jurídico segundo, pero no se le dio ulteriormente el trámite de audiencia, por las razones que también han quedado consignadas.

Limitada la censura a la supuesta inaplicación del apartado cuarto del referido artículo 84, el motivo no puede ser estimado. Pues el contenido de las resoluciones administrativas impugnadas - concretamente, la de 1 de diciembre de 1998- parte precisamente de la hipótesis contraria a la prevista en dicha norma, esto es, niega de modo taxativo algunos de los "hechos" que había aducido la empresa beneficiaria al ponérsele de manifiesto la incoación del expediente administrativo y rechaza expresamente las "alegaciones" de aquélla.

Ciertamente algunas de las afirmaciones inicialmente vertidas por representantes de la empresa en el curso de actuaciones de control previas a la incoación del expediente podían ser interpretadas como una singular forma de "reconocimiento de hechos", pero, dadas las explicaciones vertidas y las alegaciones formuladas ya de modo formal en el trámite inicial del procedimiento, una vez incoado, la Administración no podía prescindir del trámite de audiencia al amparo del artículo 84.4, pues su resolución "tomaba en cuenta" hechos, alegaciones y pruebas precisamente contrarios a los aducidos por el interesado.

Así las cosas, la Sala no infringió dicho precepto al sostener como sostuvo en el fundamento jurídico tercero de la sentencia que "del trámite de audiencia sólo se podría prescindir, y no se dan estas circunstancias en el caso que nos ocupa, si no hubieran figurado en el expediente ni hubieran sido tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado".

Décimo

La supuesta vulneración del artículo 63 de la Ley 30/1992 es objeto del tercer apartado de este último motivo. A juicio de la recurrente, que cita como doctrina jurisprudencial aplicable una sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, "la omisión del trámite de audiencia únicamente dará lugar a la anulación cuando no se hayan podido efectuar alegaciones, supuesto que, como consta en el expediente, no concurre en el caso de autos."

La dicción del artículo 63 (debe entenderse que la recurrente se refiere a su apartado segundo) no coincide exactamente con lo afirmado por la recurrente, pues dicho precepto establece, en términos generales, que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Como quiera que en el cuarto apartado de este motivo se denuncia la indebida aplicación de los artículos 24.2 y 105.c) de la Constitución dado que, en la opinión de la recurrente, no existió indefensión material o efectiva en la empresa actora, analizaremos ambos de manera conjunta.

En efecto, no toda omisión del trámite de audiencia genera por sí sola indefensión. Quizá se podían haber matizado algunas de las afirmaciones que a este respecto hace la Sala de instancia en términos demasiado absolutos pero, limitándonos al análisis del supuesto de autos, su conclusión nos parece válida. Si la exigencia de reintegrar las ayudas percibidas tiene que venir precedida de un procedimiento administrativo contradictorio en el que deben respetarse las garantías de orden adjetivo que la legislación (la Ley 30/1992, en concreto) ofrece a la empresa, ésta tiene sin duda el derecho elemental de ser oída, formular alegaciones y proponer pruebas en su descargo.

Cuando la única intervención que se da a aquella empresa es la de notificarle la incoación del procedimiento para que formule alegaciones y en éstas invoca unos hechos y circunstancias en su defensa que la Administración -como aquí ocurre- no tiene por ciertos, el artículo 80.2 de la citada Ley obliga a abrir un periodo de prueba. Sin duda las alegaciones del interesado que contradigan los informes administrativos sobre cuya base se incoó el expediente pueden no ser estimadas por la Administración, pero en esta hipótesis no cabe prescindir del trámite de audiencia, según ya hemos analizado. Omitido éste y no habiéndose procedido tampoco a la apertura del periodo probatorio, no sólo se sustrae a la empresa la garantía de ser oída antes de que se redacte la propuesta de resolución, sino que se le priva de la utilización de los medios ordinarios de defensa, esto es, tanto de la posibilidad de replicar en caso de que la Administración no acepte los hechos aducidos por el interesado y decida sobre la base de los negados por él, como de la posibilidad de que haga prueba sobre estos últimos.

La suma de estas circunstancias aboca, en el caso de autos, a la vista de las especificidades de los hechos en él debatidos (existían y no fueron aclaradas en un sentido o en otro suficientes discrepancias en torno al factor clave del litigio, esto es, si efectivamente se llevaba o no la contabilidad empresarial, más tarde reconstruida, en las fechas de autos), a confirmar que la omisión de los trámites reseñados, esto es, el defecto de forma en que se incurrió, determinó la anulabilidad de la resolución final en la medida en que el interesado no pudo ejercitar en el seno del procedimiento administrativo la plenitud de sus garantías defensivas.

Undécimo

Finalmente, se censura la infracción del artículo 103.1 de la Constitución y del principio de economía procesal "en cuanto que, existiendo en las actuaciones documentación suficiente para valorar las irregularidades declaradas por la Administración y que el interesado ha tenido oportunidad reiterada de rebatirlas oponiendo lo que a su derecho conviniere, la retroacción de actuaciones en nada afectaría el acto administrativo de reintegro decretado por la Administración."

El argumento parte de una petición de principio, pues anticipa una futura e hipotética decisión cuyo contenido no resulta predeterminado. No cabe excluir de modo absoluto que la propia Administración, subsanadas las deficiencias en que ha incurrido, llegue a conclusiones distintas de las que obtuvo al resolver un expediente defectuosamente tramitado.

Duodécimo

Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 4172/2001, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de fecha 9 de marzo de 2001, recaída en el recurso número 681 de 1999. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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