Les tarifes dels serveis públics locals: taxes I preus. Incidència de la STC 185/1995
| Autor | Joan Perdigó i Solà |
| Cargo | Professor associat de la Universitat de Barcelona i director dels Serveis Jurídics de l'Entitat Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus |
| Páginas | 403-433 |
Page 403
Els serveis públics tenen com a formes bàsiques, i en principi alternatives, de finançament, les aportacions de l'Administració o les contraprestacions abonades pels usuaris. Quan el servei és encomanat a un gestor diferenciat, ja sigui públic o privat, la seva remuneració pot adoptar la forma de «subvenció»1 o transferència de recursos dePage 404 l'Administració titular en favor del gestor, o bé de tarifes que el gestor té dret a percebre dels usuaris com a ingressos propis, aprovades tanmateix per l'Administració titular del servei, d'acord amb el plec de condicions corresponent. No obstant això, és més habitual la simultaneïtat o el caràcter acumulatiu d'aquestes dues formes de finançament, atès que en molt pocs serveis el rendiment de les contraprestacions dels usuaris arriba a cobrir totalment el cost del servei, com és d'altra banda prou conegut.2
Tant si el règim economicofinancer del servei prestat per un gestor diferenciat és el de tarifa com el de «subvenció», o bé una combinació d'ambdues formes de retribució, cal tenir present les diferències substancials que distingeixen la tarifa de la «subvenció». Aquesta diferència, que pot semblar en principi evident, no ho és tant quan, per exemple, la «subvenció» no s'estableix en funció d'un tant alçat o d'una fórmula de determinació (p.ex., tona d'escombraries recollides o tractades) sinó que la seva quantia equival al rendiment total o producte de la recaptació de la taxa o preu públic que l'Administració titular del servei té establerts -o bé a un percentatge sobre aquest, o al rendiment íntegre més una aportació de l'Administració- i quan, a més, la gestió recaptatòria de la taxa o preu públic és a càrrec del gestor diferenciat. En aquests supòsits -habituals en els arrendaments del subministrament d'aigua o en la gestió interessada del transport urbà- el gestor és un mer explotador del servei per compte de l'Administració, de manera que la relació contractual i econòmica (tributària en el cas d'una taxa) no s'estableix entre el gestor i l'usuari, encara que la recaptació a càrrec del gestor ho aparenti, sinó entre l'usuari i l'Administració. En canvi, quan el règim economicofinancer del servei és la tarifa -per més que s'hi pugui afegir una subvenció- el gestor diferenciat és el titular d'aquesta i el que estableix la relació contractual i econòmica amb l'usuari (exemples típics poden ser els del transport urbà per societat mercantil pública o el del subministrament d'aigua per concessió).3 Des del vessant pressupostari les diferències són també radicals: mentre que els ingressos per taxes i preus públics figuren com a tals en el Pressupost de l'Administració, el ingressos per tarifes no hi figuren pas, ja que es tracta de recursos que ingressen com a propis els gestors privats del servei. Aquestes diferenciacions entre qui és el titular de la contra-prestació -l'Administració o el gestor diferenciat- i entre qui s'estableix la relació econòmica -entre l'usuari i l'Administració o entre l'usuari i el gestor-, així com les relatives al règim pressupostari, són d'una especial rellevància, sobre tot a l'hora d'establir l'abast de la Sentència del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de desembre, com més endavant veurem.
Aquest treball té per objecte un dels mitjans de retribució, les contraprestacions que els usuaris han d'abonar per ía prestació del servei, i la forma de taxa, preu públic o preu privat (tarifa) que adopten, segons circumstàncies no gens fàcils de determinar. Cal tenir esguard no obstant això que, mentre tot seguit i al fil del nou Reglament català de serveis, intentarem aportar alguns elements a un debat -el de les taxes i els preus- sobre el qual ja sembla difícil -per no dir impossible- arribar a un consens, el règim financer dels serveis públics locals adopta noves formes que encara són mancades de tractament doctrinal suficient. Així, el finançament del transport urbà, el seuPage 405 règim de contracte-programa i de concertació econòmica de les diferents administracions implicades, i l'increment del tipus de l'impost de béns immobles que autoritza l'art. 73.4 C) de la Llei d'hisendes locals (LHL), sembla més digne d'estudi que no pas la naturalesa de les seves tarifes o el del seu sotmetiment obsolet al règim d'autorització per la Comissió de Preus. El mateix podem dir del preu del servei de subministrament d'aigua potable, en relació amb el qual les diferents exaccions autonòmiques destinades à obres hidràuliques i a sanejament de les aigües residuals, a cavall entre la taxa i la contribució especial, però amb vocació -més o menys confessada- d'impost, amaguen la realitat d'un preu únic i real del servei, sobre el qual precisament no es pronuncia, ni de bon tros, la Comissió de Preus. La formal «gratuïtat» que va adquirint en molts municipis el servei de recollida d'escombraries per la incorporació del seu cost a l'imposc de béns immobles, malgrat que l'esmentat art. 73.4 de la Llei d'hisendes locals només admet l'increment del tipus per a la prestació del servei de transport urbà i dek serveis no obligatoris, és també un fenomen digne de tractament. I encara ho serà més el nou règim de finançament de la gestió dels envasos i residus d'envasos que ha d'establir la transposició de la Directiva 94/62/CE, de 20 de desembre de 1994,4 amb unes aportacions dels empresaris del sector, autèntics «instruments econòmics no identificats», encara, en el marc del nostre dret tributari i financer.
L'art. 297 ROAS pretén posar fi o almenys arbitrar una solució entenedora sobre el vell debat relatiu a les contraprestacions dels serveis públics -taxes, preus, tarifes, «drets» o «mercès»- en què la polèmica sobre la diferent naturalesa jurídica es barreja, de manera indestriable, amb la merament terminològica. El precepte esmentat -que encapçala el capítol 4, del títol 6 del ROAS, dedicat a les «Tarifes dels serveis locals»- disposa que «les tarifes del serveis públics locals adopten la modalitat de taxa o de preu públic en els termes de la normativa d'hisendes locals». Taxes i preus públics serien així diferents «espècies» d'un mateix «gènere», les tarifes, caracteritzat com a contra-prestació econòmica que els usuaris han d'abonar per la prestació dels serveis públics.
En una primera lectura la solució sembla prou clara. Però ben aviat sobrevé el dubte: poden conviure en un mateix gènere dues espècies que, segons la legislació sobre hisendes locals, a la qual remet el mateix art. 297 ROAS, tenen una naturalesa jurídica ben diferent, tribut la taxa, i ingrés de dret públic no tributari el preu públic? Si, a més, coneixem els textos dels diferents avantprojectes de ROAS en què les modalitats de tarifes no eren dues, sinó tres -taxa, preu públic i preu privat-, o bé comparem l'art. 297 ROAS amb el 155 del Reglament de serveis de 17 de juny de 1955 (RS), o amb el 251.1 de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya (LMC), en què les tarifes tenen la distinta naturalesa de taxes o de preus privats,5 segons quina sigui la forma de gestió adoptada, sembla bastant obvi que l'art. 297 ROAS no aporta cap llum a la polèmica encetada sobre aquesta qüestió amb la Llei 39/1988, de 28 de desembre, d'hisendes locals (LHL). De fet, el ROAS és menysPage 406 esclaridor que les anteriors lleis, estatal i catalana, sobre taxes i preus públics de 1989 i 1991, respectivament, i que més endavant estudiarem. Si a tot això afegim l'impacte que sobre les taxes i els preus públics ha causat la Sentència del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de desembre, sobre la Llei 8/1989, de 13 d'abril, de taxes i preus públics de l'Estat (LTPP), el panorama que se'ns ofereix és certament força incert.
La distinció entre contraprestacions per serveis públics amb naturalesa tributària -les taxes- i contraprestacions amb naturalesa no tributària -els preus públics- no és, en sentit estricte, una novetat de la Llei d'hisendes locals de 1988 i de la de taxes i preus públics de 1989, sinó que té antecedents en l'art. 1 de la Llei d'administració i comptabilitat de l'Estat de 1911, però, sobretot, en el text articulat i refós de la Llei de règim local de 1955 (LRL), resultant de les lleis de bases de 1945 i 1953, i del primer text articulat de 1950.6
Així és. L'art. 429 LRL distingia entre les exaccions municipals -tributs i multes segons el 434.1 LRL- i «el rendiment de serveis i explotacions», que, tanmateix, gaudien de la condició d'ingressos de dret públic i no pas de dret privat, ja que també restaven clarament diferenciats, en el mateix art. 429 LRL, dels productes del patrimoni. L'art. 432 LRL qualificava com a rendiments dels serveis i les explotacions els procedents «de l'explotació per qualsevol dels sistemes establerts a la Llei de tots els serveis de la competència municipal, sempre que aquests recursos no mereixin el concepte d'exacció municipal». La contraposició amb les taxes era, doncs, evident; i una lectura atenta de la llista de serveis que podien ser objecte de taxa, continguda a l'art. 440 LRL i completada a l'art. 11 del Reglament d'hisendes locals de 1952, ens permet advertir que quedaven excloses de la naturalesa de taxes les contraprestacions pels serveis que els art. 165 i 166 LRL declaraven municipalitzables; per tant, i d'acord amb l'art. 432 LRL, no haurien de tenir el caràcter de taxes sinó de rendiments del servei, de naturalesa, doncs, no tributària.7
No obstant això, en els reglaments de la Llei de règim local i en particular en l'art. 8 del Reglament d'hisendes locals de 1952 i en l'art. 155 RS, es fa una regulació contradictòria entre si i amb el text articulat i refós de 1955, en què el concepte de rendiment del servei com a ingrés de dret públic desapareix i és substituït per la figura del «preu privat», que, en l'art. 155 RS, es distingeix de la taxa per les notes d'obligatorietat, monopoli i forma de gestió.8 La polèmica doctrinal s'estableix aleshores entre taxes tributàries i preus de dret privat i, fins a l'aparició el 1988-89 de la nova figuraPage 407 dels preus públics, s'abandona la possibilitat d'unes tarifes que, sense tenir la naturalesa de tributs, siguin ingressos de dret públic. En aquesta polèmica, la doctrina més autoritzada i, sobretot, García de Enterría i Villar Palasí,9 identifiquen els rendiments del serveis de l'art. 432 LRL amb els preus privats i, amb un clar propòsit garantista envers els usuaris", s'inclinen decididament per qualificar les tarifes dels serveis públics com a taxes de naturalesa tributària.
Curiosament, la jurisprudència del Tribunal Suprem, ja des d'aquella mateixa època, adopta la posició oposada i pren partit pel caràcter no tributari de les tarifes del serveis públics (STS de 8 de maig de 1953, 22 de març i 27 d'abril de 1955 i 5 de maig de 1956). Aquesta posició es consolida amb la STS de 9 d'abril de 1968 (Ar. 3748), però sobretot amb la STS de 12 de novembre de 1970 (Ar. 4573),10 en què el Tribunal Suprem reforça la base doctrinal de la seva jurisprudència amb la distinció entre potestat tributària i «potestat tariflria», essent aquesta darrera la que exerceix l'Administració quan regula, estableix i modifica els preus dels servei públics; a més, es destaca la diferència entre els elements essencials dels tributs i els elements econòmicofinancers configuradors de les tarifes, així com la incidència de la forma de gestió. D'aquesta manera queden nítidament delimitades, per a la jurisprudència, les «taxes tributàries o fiscals» que els contribuents abonen «amb ocasió» -més que no pas com a estricta contraprestació- de la realització d'activitats o prestació de serveis de caràcter administratiu, de les anomenades -pel mateix Tribunal Suprem- tarifes, preus o fins i tot «taxes no fiscals», abonades pels usuaris com a contraprestació pels serveis públics de caràcter econòmic. Aquesta jurisprudència, que va rebre el suport d'un sector de la doctrina,11 s'ha mantingut inalterada des d'aleshores. Però es que, a més, fins i tot respecte de les tarifes que per les característiques de la seva prestació (gestió directa indiferenciada i monopoli) havien de rebre la qualificació de taxes tributàries, el Tribunal Suprem tendeix a assimilar el seu règim al dels preus quan es tracta de serveis sotmesos al règim d'autorització [p. ex., STS de 21 de gener de 1993 (Ar. 393)].
Page 408
Sense tenir en compte ni aquesta jurisprudència ni les posicions doctrinals enfrontades, Tan. 251.1 LMC va intentar actualitzar l'antic 155 RS establint que les tarifes dels serveis públics tindrien la naturalesa de taxes, llevat deís que fossin prestats per organismes autònoms de caràcter econòmic i per societats mercantils o cooperatives -de capital íntegrament públic o mixt-, que tindrien la consideració de preus. Però, com succeïa amb el 155 RS, les raons per les quals, en canvi, la resta de formes de gestió indirecta -concessió, gestió interessada i arrendament- tindrien la condició de taxes i no de preus privats tampoc no eren clares.
No havent-se arribat a fer efectiva la distinció entre les taxes-tributs i els rendiments del servei-ingressos de dret públic no tributaris, Í derogats i substituïts després els art. 429 i 432 LRL -juntament amb la resta de normativa sobre hisenda local- pel Reial decret 3250/1976, les tarifes o preus a què es refereix el Tribunal Suprem com a expressió de la potestat tarifària es qualifiquen de «privats», seguint -amb no gaire fidelitat- les regles de l'art. 155 del Reglament de serveis de 1955. El text refós aprovat pel Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, només preveu el règim de les tarifes dels serveis subjectes a autorització de preus, i en el títol sobre hisendes locals només regula les taxes.
Aquesta situació es modifica radicalment, primer a l'Administració local, amb la creació, per la Llei d'hisendes locals de 1988, dels preus públics que després, amb la Llei estatal 8/1989, de 13 d'abril, de taxes i preus públics (LTPP) i la Llei 33/1991, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya (LTPPG),12 s'estenen a l'Administració estatal i a l'autonòmica. Amb els preus públics de naturalesa no tributària, perfectament diferenciats de les taxes tributaries, es rescata el concepte del rendiment dels serveis com a ingrés de dret públic no tributari13 de l'art. 432 LRL. Cal tenir esguard que, segons l'art. 9.2 i la disposició addicional 7" LTPP, aquesta Llei estatal is d'aplicació supletòria a les taxes i els preus públics de les entitats locah i, per tant, forma part de la «normativa d'hisendes locals» a què es refereix l'art. 297 ROAS.
La nova institució dels preus públics no pacifica pas la polèmica, sinó que l'encén encara més. D'una banda, al debat sobre si l'ordenament financer espanyol admet tarifes amb la naturalesa de preus privats, s'hi afegeix ara la discussió de si poden existir contrapestacions de dret públic que no siguin tributs; (polèmica aquesta darrera que, tanmateix, sí que ha resolt en sentit afirmatiu la STC 185/1995). Però és que, a més, la nova regulació, i sobretot la Llei d'hisendes locals, deixa sense resposta la qualificació de les contraprestacions, segons que la forma de gestió del servei sigui de dret públic o de dret privat, directa o indirecta, qüestió que, mal que bé, pretenien ordenar els art. 155 RS o 251.1 LMC.
Page 409
Els art. 297 a 303 ROAS no contribueixen pas a aclarir aquesta incertesa, sinó que més aviat emboliquen encara més el problema, amb la pretensió d'establir un règim general de les tarifes dels serveis. A partir de la idea ja esmentada que la tarifa és el gènere i la taxa i el preu públic són les espècies, es pretén establir a l'art. 298 ROAS un règim unitari de quantificació en què el comú denominador és la regla que les tarifes han de ser suficients per a l'autofinançament del servei, i les variants i excepcions es fixen mitjançant previsions mal estractades o bé remissions a la legislació sobre hisendes locals, sense tenir en compte el caràcter supletori de la Llei estatal de taxes i preus públics. D'altra banda, en els paràgrafs 1 i 6 del mateix art. 298 ROAS, i amb igual pretensió de norma general, apareixen afirmacions que -com les de l'art. 223.1 ROAS- palesen una mala comprensió de l'aplicació del dret comunitari europeu al règim econòmic dels serveis públics.
L'art. 298.1 ROAS estableix que els ens locals, les autoritats autoritzadores i els gestors dels serveis «han de respectar la regla de la Unió Europea que prohibeix l'establiment de preus o tarifes no equitatives». Ara bé, aquest precepte oblida que l'art. 86 a del Tractat, que declara «pràctica abusiva» la imposició directa o indirecta de preus í condicions de transacció no equitatius, té per objecte impedir «l'explotació abusiva, per part d'una o més empreses, d'una posició dominant en el mercat comú o en una part substancial d'aquest». I això té molt poc a veure amb els serveis públics locals i, encara menys, amb les seves tarifes, ja que es tracta de serveis que, amb caràcter general, estan emparats en l'excepció de l'art. 90.2 del Tractat, que allibera de les normes sobre la competència «les empreses encarregades de la gestió de serveis d'interès general», quan l'aplicació de les normes del Tractat «impedeixi, de fet o de dret, el compliment de la missió específica a elles confiada».
El mateix cal dir de l'estranya previsió de l'art. 298.6 ROAS, per la qual «els preus s'han adequat a les condicions del mercat, d'acord amb el dret privat». Poca cosa poden tenir a veure els preus dels serveis públics amb les condicions de mercat, ja que o bé es presten en règim de monopoli, o bé en una concurrència imperfecta, més aviat coexistència (p.ex., sanitat, educació, esports, teatre, música, lleure), en la qual el servei públic es caracteritza, precisament, pels seus preus inferiors als de mercat, quan no ¦per la seva gratuïtat; i menys encara tenen a veure amb el dret privat, tractant-se -tant els preus públics con les taxes- de recursos de dret públic. Com ja hem avançat, l'art. 298.6 ROAS sembra tenir més a veure amb la subdivisió de les tarifes en taxes, preus públics i preus privats, que contenia algun dels avantprojectes de ROAS. Suprimida l'al·lusió als preus privats en el projecte de reglament finalment aprovat, no es va parar atenció en què es mantenia -fora de context- l'art. 298.6 ROAS. Tanmateix, tant aquest precepte, com el 223.1 ROAS que prohibeix a les entitats locals «concedir a les seves societats ajudes que comportin avantatges econòmics gratuïts, a càrrec dels seus fons, que falsegin o amenacin falsejar la lliure concurrència», tornen a errar en l'aplicació dels art. 90.2 i 92 a 94 del Tractat a les empreses de serveis públics locals; la seva ubicació correcta estaria, en tot cas, al títol 4 -art. 136 a 152 ROAS-, que regula l'exercici de la inicativa pública local en l'activitat econòmica en règim, inexcusablement, de lliure concurrència.
Pel que fa als procediments d'ordenació i aprovació de les tarifes, els art. 299 i 301 no afegeixen res de nou; i, en el cas dels preus autoritzats, consoliden una atribució dePage 410 l'aprovació definitiva i, per tant, de la potestat tarifària, en favor de la Comissió de Preus, totalment contrària a l'ordenament d'aplicació i a la jurisprudència, com veurem més endavant. Respecte de les formes de gestió indirecta, només hi ha al·lusions a la concessió en els art. 301.3 i 302 ROAS, que no fan altra cosa que remetre's als preceptes anteriors corresponents.
Quant a la naturalesa que hagin de tenir les tarifes dels serveis que es presten mitjançant societats mercantils amb capital íntegrament públic o formes de gestió indirecta (concessió, empresa mixta, etc), el silenci del ROAS és absolut, ja que no esmenta pas la regla de la LTPP segons la qual les taxes i els preus públics només són d'aplicació ai serveis prestats en règim de dret públic.
Les taxes són tributs el fet imposable dels quals és la realització d'activitats administratives o la prestació de serveis públics, en els quals han de concórrer al mateix temps les tres circumstàncies següents:
d) que es gestionin en règim de dret públic, condició que no apareix a l'art. 20 LHL, però sí a l'art. 6 LTPP, que és supletori per als ens locals, i a l'art. 7 LTPPG.
b) que siguin de sol·licitud o de recepció obligatòria; l'obligatorietat o no volun-tarietat es defineixen als art. 24.2 LTPP i 23.2 LTPPG en relació amb els preus públics, Í s'entén que es produeix quan és imposada per disposicions legals o reglamentàries (art. 231.2 LMC Í 155 ROAS), o bé quan constitueix una condició prèvia per realitzar qualsevol activitat o obtenir drets o efectes jurídics determinats.
c) que no puguin ser prestats pel sector privat, ja sigui perquè es tracta d'activitats administratives d'intervenció en l'actuació dels particulars o que impliquen qualsevol altra forma d'exercici d'autoritat, o bé de serveis essencials reservats als ens locals i prestats en règim de monopoli {art. 86.3 LBRL).
A més, la disposició addicional 6' LHL autoritza expressament els ajuntaments per establir taxes per actuacions singulars de regulació i control del trànsit urbà que facilitin la circulació de vehicles, sempre que siguin distintes de les habituals de senyalització i ordenació del trànsit per la policia local.
L'acord d'imposició de la taxa ha d'anar acompanyat de l'aprovació definitiva de la corresponent ordenança fiscal (art. 301.2 ROAS i 15 a 19 LHL), que -recordem-ho- ha de ser aprovada per majoria absoluta [art. 112.2 jLMC]. La modificació dels imports o quotes de la taxa ha de seguir el mateix procediment.
Pel que fa a la quantia de la integració de les normes contingudes en els art. 24 LHL, 19 LTPP, 14 LTPPG i 298 ROAS, en podem extreure les regles següents:
a) ha de fixar-se de manera que el rendiment de la taxa no excedeixi, en el seu conjunt, del cost real o previsible del servei i, en el seu defecte, del valor de la prestació rebuda; això permet, dins d'aquest límit màxim, ponderar Ja capacitat econòmica dels subjectes passius, o tenir en compte raons socials, benèfiques, culturals o d'interès públic;
b) s'han de prendre en consideració tant les despeses directes com les indirectes, incloent-hi les de caràcter financer, amortització de l'immobilitzat i despeses generals;Page 411
c) la quota pot consistir en una quantitat fixa o en una de variable determinada en funció d'un tipus de gravamen aplicable sobre la base imposable, o binòmia quan s'estableix conjuntament per ambdós procediments.
La regulació de les taxes mitjançant ordenança fiscal formalitza el requisit d'au-toimposició de la comunitat sobre ella mateixa, en què -com veurem més endavant- posa un particular èmfasi la STC 185/1995. El fet imposable de les taxes està doblement delimitat per la llei ja que, si a l'art. 20.1 LHL pot semblar un tant indeterminat -prestació de serveis públics o realització d'activitats administratives de competència local-, la seva determinació en el sistema competencial i de serveis públics configurat pels art. 2, 25 a 28 i 85.1. ï 86.3 LBRL-entre d'altres- remet sempre a ia llei i, d'altra banda, l'art. 21 LHL conté una delimitació negativa quan estableix els serveis pels quals no es poden exigir taxes. De fet, la llista d'activitats i serveis susceptibles de constituir fets imposables d'alguna taxa, continguda en l'art. 440 de la Llei de règim local de 1955 i en el 212 del Reial decret legislatiu 781/1986, eren purament indicatius, ja que finalitzaven amb una clàusula oberta de l'estil de «qualsevol altre servei de naturalesa anàloga». Pel que fa a l'exigència de la STC 19/1987, de 17 de febrer, en el sentit que la llei ha d'establir els límits o criteris dels elements essencials del tribut local pels quals es determina l'import de l'exacció (base, tipus, quota), també queden prefixats a l'art. 24 LHL, que així mateix garanteix el respecte al principi de capacitat econòmica, i la no-arbitrarietat de la imposició resta coberta pel requisit de l'informe tècnic i econòmic que exigeix l'art. 25 LHL.
Aquesta classe de preus públics resten fora de l'àmbit del nostre estudi. No obstant això, una de les seves modalitats, la prevista a Tan. 45.2 LHL, que grava la utilització privativa o l'aprofitament especial del sòl, el subsòl o el vol de les vies públiques per les empreses explotadores de serveis de subministrament que afectin la generalitat o una part important del veïnat (aigua, gas, electricitat, telèfon), sí que té relació, ni que sigui indirecta, amb l'objecte d'aquest treball. La quantia d'aquest preu públic -com és prou conegut- és fixada per la mateixa Llei, en tot cas i sense excepcions, en I'l,5 % dels ingressos bruts procedents de la facturació que obtinguin anualment, en cada terme municipal, les esmentades companyies.
Una de les qüestions clàssiques sobre això és la de si les empreses que presten serveis municipals (p. ex., subministrament d'aigua) mitjançant concessió, empresa mixta o qualsevol altra forma de gestió indirecta, també són subjectes a aquests preus públics, com les altres companyies subministradores de serveis no municipals (gas, electricitat, telèfon). En principi, l'art. 250.2 cROAS preveu, entre els drets del concessionari extensibles als altres titulars de formes de gestió indirecta, ei d'utilitzar els béns de domini públic necessaris per a la prestació del servei. Ara bé, enlloc no es diu que aquest dret hagi de ser gratuït. És el plec de condicions el que en cada cas ha de regular aquesta qüestió, amb caràcter general en el reglament del servei o en l'ordenança del preu públic. Cal tenir en compte que, si s'estableix l'obligació d'aquest preuPage 412 públic per als concessionaris del serveis municipals, incrementarà inevitablement el preu del servei; en tot cas, el preu per a la utilització del sòl, el subsòl o el vol ha de tenir la consideració de cost per a la companyia, sense que es pugui autoritzar la seva repercussió separada en la corresponent factura o rebut de l'abonat. Tanmateix, i en el cas de concessionaris i altres gestors indirectes de serveis municipals, és més recomanable substituir aquest preu públic pel cànon o participació en favor de l'Administració que preveu l'art. 232.1 g ROAS.
Pel que fa als altres serveis que no són de competència municipal, caldrà tenir en compte, cada cop més, la dissociació entre la xarxa i els diferents serveis que a través seu es poden prestar, i entre el servei bàsic i els serveis complementaris afegits que utilitzen el bàsic, però que són prestats per altres empreses. El cas del cable és un exemple clar del primer supòsit amb un immediat futur; i el telèfon ho és del segon, ja que, des de fa temps, a més del servei bàsic són prestats altres serveis complementaris per part d'empreses diferents de la titular del servei bàsic (missatgeria, internet, converses, etc). En aquests darrer cas és cert que I'l,5 % sobre els ingressos bruts ja ha d'incloure els ingressos obtinguts per la companyia titular del servei bàsic, en concepte de drets d'utilització d'aquesta per les empreses que presten els serveis complementaris. Però en el supòsit d'una sola xarxa -el cable, p. ex.- a través de la qual es presten serveis diferents i independents, ia formulació d'aquest preu públic ha de ser necessàriament distinta.
Finalment, cal recordar que un aprofitament especial expressament previst a la disposició addicional 6" LHL és el preu públic per estacionament a la via pública, dins de zones determinades i amb les limitacions que es fixin, la qual cosa remet necessàriament a una ordenança d'aquestes classes d'aprofitament i del preu públic corresponent.
Aquests preus públics són ingressos de dret públic no tributaris abonats pels usuaris dels serveis públics a títol de contraprestació. Sens perjudici de les alteracions derivades de la STC 185/1995, en la Llei d'hisendes locals i en la posterior Llei de taxes i preus públics, els serveis objecte de preus públics han de complir els requisits següents:
d) ser prestats en règim de dret públic, incloent-hi els organismes autònoms administratius i econòmics, i excloent-ne les entitats de dret públic subjectes a dret privat; i
b) concórrer-hi alguna de les circumstàncies següents:
i) que siguin de sol·licitud o de recepció voluntària, en els termes ja vistos per a les taxes,
ii) susceptibles de ser prestats pel sector privat, per no tractar-se de serveis essencials reservats a les entitats locals o, si ho són (art. 86.3 LBRL), per no prestar-se per aquestes en règim de monopoli.
Pel que fa a l'establiment dels preus públics, així com per a la fixació i modificació de llurs quanties, l'art. 48 LHL només exigeix un acord del Ple de la Corporació, amb possibilitat de delegació a la Comissió de Govern i d'atribució d'aquesta competència als organismes autònoms i als consorcis. En definitiva, que no cal l'ordenança, comPage 413 d'altra banda es desprèn de la disposició transitòria la LHL i confirma la STS de 2 de març de 1994 (Ar. 1908). Tanmateix, és recomanable l'aprovació, com a mínim, d'una ordenança general de preus públics, o millor d'una ordenança municipal -que no fiscal- per a cada preu, recomanació que, en molts casos, esdevé obligació a partir de la STC 185/95, com més endavant veurem.
La regla general per a la quantificació dels preus públics és l'oposada a la de les taxes; és a dir que com a mínim han de cobrir et cost total del servei o bé han de ser equivalents a la utilitat que se'n deriva. La principal conseqüència que es desprèn d'aquest règim econòmic dels preus públics és que poden generar beneficis que, per exemple, poden ser aplicats a inversions futures, sempre, és dar, que es puguin emparar en un pla o programa d'actuació prèviament establert; és a dir, que es puguin motivar i que no constitueixin una simple provisió de recursos sense objectiu determinat, la qual cosa implicaria incórrer en arbitrarietat. Tanmateix, el mínim del cost admet que, per raons d'interès públic, social, benèfic o cultural, o capacitat econòmica dels usuaris, es puguin establir preus per sota del cost, i, si aquests preus no són compensats pel rendiment general de la tarifa, cal consignar en el Pressupost les dotacions adients per cobrir la part del cost subvencionat (art. 25.2 LTPP i 26.2 LTPPG).
La Sentència del Tribunal Constitucional 185/1995 -que no té cap vot particular- és conseqüència del recurs d'inconstitucional i tat formulat pel senyor Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, juntament amb 60 diputats del Grup Parlamentari Popular, contra la Llei 13/1989 de taxes i preus públics. En aquest recurs es qüestiona la constitucionalitat de les diferents modalitats de preu públic previstes per a la Llei 13/1989, bàsicament perquè, segons els recurrents, l'establiment d'aquestes prestacions patrimonials no respecta el principi de reserva de llei previst a l'art. 31.3 de la Constitució per a l'establiment de prestacions patrimonials de caràcter públic. El Tribunal Constitucional accepta bona part de la fonamentació jurídica dels recurrents; però sobretot rebutja gairebé tots els arguments de l'advocat de l'Estat, per al qual la reserva de llei de l'art. 31.3 de la Constitució és molt més lleugera que no pas la que exigeix l'art, 133.1 del mateix text constitucional per als tributs; i que, en no tenir els preus públics naturalesa tributària, sinó precisament la més genèrica de prestacions patrimonials de caràcter públic de l'art. 31-3 de la Constitució, n'hi ha prou amb una llei que reguli el seu règim jurídic general, mentre que el seu establiment i modificació es pot efectuar per via reglamentària.
El Tribunal Constitucional, tot i acceptar que en el marc de l'art. 31.3 de la Constitució el legisL·dor pot crear exaccions que no tinguin naturalesa de tributs, estableix la necessitat que, quan la seva exigència és coactiva, el seu establiment s'ha de fer per llei específica; amb el benentès que -per a la Sentència- tenen caràcter coactiu tant els serveis de sol·licitud o recepció obligatòria, com els voluntaris però imprescindibles, i els monopolis, tant de dret com de fet.
En conseqüència, la STC 185/1995 declara inconstitucionals:
a) Els preus públics de l'art. 24.1 ade la Llei 8/1989, que se satisfan per la utilització privativa o l'aprofitament especial del domini públic.
b) Els preus públics de Part. 24.1 b de la Llei 8/1989, pels serveis públics postals.
--------------------------
[1] És evident que no es tracta de la subvenció entesa corn a forma tradicional de l'acció de foment públic d'iniciatives privades d'interès general, sinó de la transferència de recursos de l'Administració titular del servei a l'ens de gestió directa creat per a la prestació del servei, o al concessionari o altre contractista privat de serveis públics, d'acord amb el que estableixi el plec de condicions. El concepte de «subvenció», aplicat a la concessió, és durament criticat per Fernando Albi en el seu Tratado de los modos degestión de las eorporacionts tocates, Madrid, 1960, pàg. 560 i 561. Tanmateix, l'art. 211.5 del Reglament general de contractació continua emprant l'expressió «subvenció» per contraposició a la de tarifa del 211.4, i el mateix fa l'apartat fde l'art. 232.1 del Reglament català d'obres, activitats i serveis. En canvi, la nova Llei 13/1995, de contractes de les administracions públiques, ja no parla de «subvenció»; així a l'art. 162 a fa esment de les tarifes que han d'abonar els usuaris, al 163 al dret del contractista a percebre les contraprestacions previstes en el contracte i a la seva revisió, i al 164.1 i 2 s'estableix el dret a una compensació que mantingui l'equilibrí econòmic del contracte quan la modificació de les tarifes per l'Administració afecti el règim financer.
[2] Germàn Fernàndez Farreres, «Poresrad rarifaria y equilibrlo económico-finandero en las conce-siones de servicios de las Corporaciones locales», RAP. núm. 87, pàg. 373 a 395-
[3] Sobre el règim econòmic de la concessió, J. F. Mestre Delgado, La extinciótt de la concesiàn de servicio publico, Madrid, 1992, pàg. 63 a 73.
[4] El Consell de Ministres aprovà el Projecte de llei en reunió de 23 d'agost de 1996.
[5] Preus privats, dels quali eb «preus de mercat» de l'art. 298.6 ROAS semblen ser un residu fora de
[6] D'Enric deJaner Duran, Articulosy Conferencial, 1942-1947, Barcelona, 1948, pàg. 242 a 247, és un primer estudi sobre les conrraprestacions dels serveis públics, en la Llei de bases de règim local de 1945-
[7] Cal tenir esguard que, llevat els serveis que han deixat de ser de competència municipal, com el subministrament d'energia elèctrica, les farmàcies o les fleques, els serveis municipalitzables dels arcs. 165 i 166 LRL venen a coincidir amb els que l'art. 86.3 de la Llei bàsica de règim Local de 1985 (LBRL) declara essencials i reservats a les entitats locals.
[8] L'art. 8 del Reglament d'hisendes locals està més en la Unia de l'art. 432 LRL, ja que atribueix la naturalesa de preus a les contraprestacions del serveis municipals no inclosos en la llista de l'art. 440 LRL (taxes) i els que es prestin en règim de monopoli; ara be, en lloc de confirmar la naturalesa d'ingressos de dret públic que sembla desprendre's de l'art. 429 LRL, sotmet a aquests preus el dret privat.
[9] García de Enterría, RAP, núm. 12; i Villar Palasí, RAP, núm. 16. En l'estudi d'Eduardo García de Enterría, «Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los servicios públicos» -que forma parc d'un treball més ampli, «El Servicio publico de los transportes urbanos» {RAP, núm. 10)-, la decidida opció per la tarifa com a taxa i, per tant, com a tribut, i el consegüent rebuig del preu privat, estan fonament condicionats pel caràcter inevitablement deficitari dels transports urbans, que obliga a complementar el finançament del servei amb transferències de l'Administració ritular, i pel garantisme, no solament formal sinó material, dels usuaris d'aquest servei que es posa de manifest a la pàg. 147, amb la consideració següent: «En efecto, los altos niveles rentísticos, precisament* por serio, escapan a la necesidad de utilitzar los servicios públicos del trasporte urbana a través de la autofinanciación de servicios propios. SéL· la clase media y L· clase obrera son wuarias en nuestras ciudades de los transportes colectivos.» Però el transport urbà no és precisament el servei públic més adequar per establir una tesi general sobre les tarifes ja que, a més del caràcter deficitari que hi és inherent, els seus beneficiaris no són només -ni principalment- els usuaris immediats i «actius», sinó que fàcilment es pot advertir l'existència d'uns beneficiaris «passius» (la indústria, el comerç, etc), que en alguns països, com França, ha donat lloc a la creació d'un impost sobre les empreses, dedicat al finançament del servei; de fet, l'autorització de l'esmentat art. 73.4 B) LHL perquè els municipis que presten el servei de transport incrementin el tipus de TIBI en un 0,07 % té aquest mateix sentit.
[10] Fortament criticada per Rodríguez Moro a REVL, núm. 170, però que s'ha mantingut inalterada des d'aleshores: STS de 12 de novembre de 1979 {Ar. 4572), 3 de febrer de 1986 (Ar. 895), 7 de maig de 1987 (Ar. 5248), 10 de maig de 1988 (Ar. 3739). 20 de novembre de 1991 (Ar. 8835) i 15 de desembre de 1992 (Ar. 2515).
[11] Gaspar Arino Ortiz, Las tarifas de hs servicios públicos (poder tarifario, poder de tasaciàn y control judicial), Instituto García Oviedo, Sevilla, 1976; Joaquim Tornos Mas, Régimen jurídica de la interven-ción de los poderes públicos en los preciós y tarifas, Bolonya, 1982.
[12] La Llei 33/1991, desplegada pel Decret 182/1993, substitueix l'anterior Llei 27/1984, sobre taxes.
[13] La pretensió de F. Sainz de Bujanda, a «Luces y sombras sobre la Ley de tasas y preciós públicos», a La Ley, núm. 43, 1989, de mantenir encara d caràcter d'ingressos patrimonials dels preus públics topa obertamem amb la voluntat del legislador, inequívocament expressada en els apartats a i t de l'arr. 2 LHL i a l'art. I LTPP, que els preus públics constitueixin recursos de dret públic i no pas de dret privat.
