STS, 18 de Marzo de 2004
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:2004:1876 |
| Número de Recurso | 136/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de dos mil cuatro.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta ha visto el recurso de casación en interés de Ley núm. 136/2002, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia dictada el día 15 de octubre de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Lleida, en su recurso núm. 248/2002. Sin que haya comparecido ninguna parte como recurrida.
En los referidos autos, el Juzgado indicado dictó sentencia cuya parte dispositiva es como sigue: "He de estimar i estimo el recurso presentado por Juan Enrique contra la resolución mencionada, declarando la nulidad de la sanción complementaria de suspensión de la licencia de conducir que ha sido objeto de recurso, sin imposición de costas."
El Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala dicte sentencia por la que estimando el presente recurso declare como doctrina legal lo siguiente: que a la Administración General del Estado le corresponde la facultad exclusiva para suspender la autorización administrativa para conducir en materia sancionadora.
Por Providencia de esta Sala, fueron reclamadas del Juzgado núm. 1 de Lleida las actuaciones del recurso 248/02, solicitando asimismo fueran emplazados para este Tribunal por términos de quince días, cuantos hubiesen sido parte en dicho procedimiento.
Habiendo vencido el plazo de personación concedido al recurrido sin que éste se hubiera personado, se dio traslado de las actuaciones al Ministerio Fiscal, evacuado dicho tramite presentó escrito en el que solicito la desestimación del presente recurso.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló el día DIECISEIS DE MARZO DE DOS MIL CUATRO, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Sieira Míguez,
La cuestión que se plantea en este recurso ha sido ya resuelta en sentido contrario en sentencia de esta Sala de 21 de noviembre de 2002, Recurso de Casación núm. 14/2001, en cuya doctrina hemos de estar. El Sr. Abogado del Estado en el caso que nos ocupa pretende que se declare doctrina legal la siguiente: Que a la Administración del Estado le corresponda la facultad exclusiva para suspender la autorización administrativa para conducir en materia sancionadora.
En la citada sentencia de 21 de noviembre de 2002 decíamos: La cuestión que aquí se plantea ha sido ya resuelta por el Tribunal Constitucional en auto de fecha 26 de Febrero del 2.002 a cuya doctrina habrá de estarse y que por tanto reproducimos en lo que aquí interesa.
Dice el Tribunal Constitucional «..., es reiterada doctrina constitucional que el art. 37.1 LOTC, en su segundo inciso, permite que las cuestiones de inconstitucionalidad sean rechazadas a limine mediante Auto, previa audiencia del Fiscal General del Estado, "cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada". Este último precepto permite al Tribunal un margen de apreciación en el momento de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad e inadmitir aquellas cuyo examen preliminar permita apreciar su falta de viabilidad, sin que ello signifique, necesariamente, una carencia total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pues puede resultar conveniente resolverlas en la primera fase procesal, a fin de despejar la duda de constitucionalidad, evitando así eventuales efectos no deseables sobre otros procesos (AATC 389/1990, de 29 de octubre; 287/1991, de 1 de octubre; 334/1991, de 29 de octubre; 134/1995, de 9 de mayo; 380/1996, de 17 de diciembre; 57/1998, de 3 de marzo; 229/1999, de 28 de septiembre).
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El precepto legal cuestionado, según resulta de su propio tenor literal, se limita a transferir a la Comunidad Autónoma de Cataluña las facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial con la excepción, en lo que ahora interesa, de la facultad de suspender los permisos o licencias para conducir vehículos a motor, derivada de expedientes de sanción o en vía cautelar.
En virtud del citado precepto legal, y así aparece reflejado en el Real Decreto 391/1998, de 13 de Marzo, de traspaso y funciones de servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, cuyo valor interpretativo para determinar el alcance de la competencia ha reconocido reiteradamente este Tribunal (STC 153/1989, de 7 de noviembre, FJ 7), le corresponde a la Generalidad de Cataluña en relación con las sanciones en materia de tráfico, vehículos a motor y seguridad vial la facultad de instruir el expediente, así como la de dictar la resolución que le ponga término y hacerla ejecutar [Apartado B).1.b) Anexo Real Decreto 391/1998], en tanto que la Administración del Estado es competente, en aquellos casos en que esté prevista, para la imposición de la sanción consistente en la suspensión del permiso o licencia de conducir, si bien se traspasan también a la Generalidad de Cataluña la realización material de las funciones policiales derivadas de las medidas de intervención que respecto de los procesos de nulidad, anulabilidad, suspensión y pérdida de vigencia de permisos y licencias adopten las autoridades competentes [Apartado B).1.g) del Anexo del Real Decreto 391/1998].
Así pues, de conformidad con el cuadro de infracciones y sanciones previsto en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (arts. 65 y 67), a la Generalidad de Cataluña le corresponde la sanción de las infracciones leves, para las que está prevista únicamente la sanción de multa; en relación con las infracciones graves, sancionadas con multa, pudiéndose imponer además la sanción de suspensión del permiso o licencia de conducción hasta tres meses, a la Generalidad de Cataluña le corresponde la imposición de la sanción de multa y a la Administración del Estado la imposición, en su caso, de la sanción de suspensión del permiso o licencia de conducción; y, por último, por lo que respecta a las infracciones muy graves, sancionadas con multa y con la suspensión del permiso o licencia de conducción hasta tres meses, a la Generalidad de Cataluña le corresponde imponer la sanción de multa y a la Administración del Estado la de suspensión del permiso o licencia de conducción.
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El órgano judicial proponente entiende, en síntesis, que el aludido reparto competencial entre la Generalidad de Cataluña y la Administración del Estado en materia de sanciones de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial vulnera el principio constitucional non bis in idem (art. 25.1 CE), ya que supone, de un lado, la existencia de dos resoluciones sancionadoras respecto de unos mismos hechos constitutivos de idéntica infracción administrativa y contra una misma persona, a la que se la sanciona doblemente, y, de otro, la instrucción de dos expedientes administrativos sancionadores por autoridades distintas y con la posibilidad de pronunciamientos contradictorios, siendo tal dualidad de procedimientos contraria, además, a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que excluye la existencia en nuestro Ordenamiento de un procedimiento complejo para la imposición de sanciones administrativas.
Como se recuerda en la STC 177/1999, de 11 de octubre, es reiterada doctrina constitucional, desde la STC 2/1981, de 30 de enero, de que el principio non bis in idem forma parte integrante del derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora (art. 25.1 CE), y que aquel principio, supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, "que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin la existencia de una relación de supremacía especial de la Administración - relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración. Más concretamente, en lo que aquí ahora interesa, que es la consideración del mencionado principio constitucional en relación con autoridades de un mismo orden sancionador, este Tribunal Constitucional tiene declarado, en el sentido ya indicado, que el principio non bis in idem impide que por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente la misma conducta, pues semejante posibilidad entrañaría una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, porque la existencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad contraria a aquel derecho de que unos mismo hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para órganos del Estado (SSTC 159/1985, de 27 de noviembre FJ 3; 94/1986, de 8 de julio, FJ 4; 107/1989, de 8 de junio, FJ 4; 150/1991, de 4 de julio, FJ 9; 221/1997 , de 4 de diciembre, FJ 3; 222/1997, de 4 de diciembre, FJ 3).
En fin, en relación con la perspectiva sustancial y procedimental del mencionado principio constitucional, se declaró en la mencionada STC 177/1999, de 11 de octubre, que desde la perspectiva sustancial el principio non bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado (FJ 3), y que, por su parte, su vertiente o articulación procedimental se orienta, esencialmente, no tan sólo a impedir el proscrito resultado de la doble incriminación y castigo por unos mismos hechos, sino también a evitar que recaigan eventuales pronunciamientos de signo contradictorio, en caso de permitir la prosecución paralela o simultánea de dos procedimientos (FJ 4).
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Examinado a la luz de la doctrina constitucional expuesta el precepto legal cuestionado ha de concluirse que el mismo no es contrario, como se mantiene en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, al principio constitucional non bis in idem.
En relación con la vertiente o perspectiva material de este principio constitucional, el tipo único sancionador, si bien de carácter complejo, que opera en los supuestos de falta graves -de imponerse la sanción de suspensión del permiso o licencia de conducción- y muy graves no es sino consecuencia de la imposición de las sanciones legalmente establecidas para las infracciones graves y muy graves en materia de tráfico, vehículos a motor y seguridad vial, pero en ningún caso supone que se sancione repetidamente unos mismos hechos o conductas infractoras o que se sancione de nuevo unos hechos ya anteriormente sancionados, esto es, aquel tipo único sancionador en ningún caso supone, como consecuencia del reparto competencial que establece el precepto legal cuestionado, una dualidad de reproches o el doble resultado aflictivo por unos mismos hechos proscritos por el principio non bis in idem (STC 177/1999, de 11 de octubre, por todas).
Respecto a la vertiente o perspectiva procedimental del principio non bis in idem ha de resaltarse, ante todo, que el precepto legal cuestionado, en sí mismo considerado, no contempla una concreta y determinada articulación procedimental del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Generalidad de Cataluña y por parte de la Administración del Estado, sino que únicamente se limita a operar respecto a ambas Administraciones Públicas un determinado reparto de competencias en materia, de modo que en ningún caso sería directamente imputable al citado precepto legal la forma concreta en que ambas Administraciones articulen el ejercicio de la potestad sancionadora, por lo que la inconstitucionalidad que se denuncia no cabría predicarla directamente de dicho precepto legal.
En todo caso, el modo en que opera en la práctica tal articulación, que no es sino el mismo que el seguido en relación con el País Vasco, previsto en el Real Decreto 3256/1982, de 15 de octubre, sobre traspasos de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos, aun si se aceptase la interpretación de la que parte el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, no supone la incoación de un doble procedimiento administrativo sancionador por unos mismos hechos. Es a la Comunidad Autónoma, en este caso, a la Generalidad de Cataluña, a la que le corresponde la incoación y resolución del procedimiento administrativo sancionador y, una vez impuesta la sanción de multa y si pudiera proceder, en su caso, la suspensión del permiso o licencia de conducción, remite el expediente administrativo a la Administración del Estado únicamente a los efectos de que pueda acordar dicha suspensión, sin que la Administración del Estado pueda entrar a revisar los hechos declarados probados en el expediente administrativo sancionador, ni la calificación jurídica de la infracción, que compete a la Generalidad de Cataluña. De modo que, ni se produce, en rigor, la incoación de dos procedimientos administrativos sancionadores, sino la remisión del expediente incoado a la Administración del Estado a los solos efectos de decidir, en su caso, sobre la suspensión del permiso o licencia de conducción, ni pueden, en consecuencia, recaer pronunciamientos de signo contradictorios de una y otra Administración sobre los hechos ni sobre su calificación jurídica».
Tal configuración del procedimiento administrativo sancionador, continua afirmando el Tribunal Constitucional, no es contraria a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre dado que lo cierto es que la contradicción en modo alguno podría determinar la inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado, sino únicamente una supuesta contradicción entre diversos preceptos legales.
Lo anteriormente expuesto obliga a desestimar el recurso de casación en interés de Ley con expresa condena en costas a la Administración recurrente conforme al articulo 139 de la Ley Jurisdiccional.
No haber lugar al recurso de casación en interés de Ley interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra sentencia de fecha 15 de octubre de 2002 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Lleida, dictada en recurso num. 248/02, con expresa condena en costas a la Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.
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