STS, 25 de Abril de 2007

En el recurso contencioso-administrativo número 4073/99 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 29 de mayo de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "MADERAS PETEIRO,S.L." y D. Domingo contra Acuerdo del Ayto. de A Coruña de 19-10- 98, por el que se aprobó el documento de revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Municipal; sin costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil MADERAS PETEIRO, S.L. y D. Domingo, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos

60.3 de la Ley Jurisdiccional y 281 y 282 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, produciendo indefensión a las recurrentes, así como por vulneración del artículo 24 de la Constitución .

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con los preceptos autonómicos que se citan en la sentencia recurrida, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la fuerza normativa de lo fáctico en lo que atañe a la obligada clasificación del suelo urbano.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 54 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y 139 y siguientes de la Ley 30/92, todo ello en relación con el artículo 41 de la Ley 1/98, de 26 febrero, que regula los derechos y garantías de los contribuyentes, y la jurisprudencia sobre la eficacia de los convenios urbanísticos en relación con la normativa civil de los contratos (artículos 1256, 1258 y 1101 del Código Civil ) y con los artículos 103 de la Constitución y 3 de la Ley 30/1992 .

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte sentencia por la que, estimando el primer motivo en que se funda, se mande reponer las actuaciones al estado y momento en que se incurrió en la falta a que el mismo se refiere (esto es se ordene reponerlas al momento previo a la denegación del recibimiento del recurso a prueba realizada por auto de 20 de julio de 1999 ) o, de no resultar procedente tal motivo, se case la sentencia recurrida con fundamento en los motivos Segundo y Tercero; con el pronunciamiento procedente en materia de costas".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE GALICIA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso confirmando en su integridad la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LA CORUÑA se opuso igualmente al recurso interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia por la que se rechace el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Mediante Providencia de fecha 5 de marzo de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciendo indefensión, por haber denegado la Sala de instancia el recibimiento del proceso a prueba. Se citan así como vulnerados el artículo 60.3 de dicha Ley, en relación con los artículos 281 y 282 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y el artículo 24 de la Constitución . Sin embargo, la representación procesal del Ayuntamiento recurrido afirma reiteradamente en su escrito de oposición que tal motivo no se anunció en el escrito de preparación del recurso de casación, razón, entre otras, por la que defiende que el mismo ha de ser rechazado.

El estudio de este último escrito, el de preparación, muestra en efecto que en él, no sólo no se citó aquel artículo 88.1 .c), sino que, además, tampoco se hizo mención ni referencia alguna al hipotético quebrantamiento de las formas esenciales del juicio que ahora, a través de aquel primer motivo, se denuncia. Siendo esto así, el motivo debe ser inadmitido, pues esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha afirmado con reiteración que para que un motivo como ese pudiera ser ahora considerado, habría sido necesario que se hubiera anunciado en el escrito de preparación (en este sentido pueden verse, entre otras muchas resoluciones similares, las sentencias de 10 de julio de 2002, 14 de julio de 2003 y 26 de octubre de 2004, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 299/1997, 840/1999 y 539/2002, y los autos de 21 de febrero de 2003 y 20 de julio de 2005, dictados en los recursos de casación números 4308/2001 y 1328/2003).

El segundo de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 8 de la Ley 6/1998 y de la jurisprudencia relativa a la fuerza normativa de lo fáctico en lo que atañe a la obligada clasificación del suelo urbano.

El motivo no puede por menos que causar extrañeza, pues la controversia procesal no ha girado en torno a la cuestión de si el suelo objeto del litigio es, o no, suelo urbano, sino en torno a una distinta, cual es la referida a si debe ser incluido en una u otra de las dos categorías de suelo urbano que, tanto la Ley 6/1998

, como la Ley Gallega 1/1997, distinguen; esto es: bien en la categoría de suelo urbano consolidado (en la terminología del artículo 65.1 de esa ley autonómica, no idéntica a la que emplea el artículo 14.1 de aquella ley estatal, que se refiere a ella, a esa primera categoría, con los términos de suelo urbano consolidado por la urbanización), o bien en la categoría de suelo urbano no consolidado (en la terminología del artículo 65.2 de la ley autonómica, tampoco idéntica a la de la ley estatal, que se refiere a esta segunda categoría, en su artículo 14.2, con los términos de suelo urbano que carezca de urbanización consolidada). En esta línea, tanto el escrito de demanda como la sentencia recurrida afirman que el Plan General impugnado ha considerado aquel suelo objeto del litigio como suelo urbano no consolidado; una de las pretensiones deducidas en dicha demanda fue la de que, modificando esa consideración, se repute dicho suelo como urbano consolidado; y el razonamiento de dicha sentencia, lejos de discurrir sobre los requisitos o circunstancias que son precisas para que un suelo deba ser clasificado como urbano, discurre sobre la distinción de aquellas dos categorías, afirmando en el fundamento de derecho tercero, en síntesis, que suelo urbano consolidado es, conforme al citado artículo 65.1, aquel en que no resulta necesario el desarrollo de actuaciones de ejecución integral, y que el suelo objeto del litigio sí las necesita, pues la transformación que ha de experimentar exige unas actuaciones urbanizadoras que por su extensión, importancia y naturaleza de radical innovación, exceden de las que pueden entenderse comprendidas en el concepto de suelo urbano consolidado. En consecuencia, el motivo no puede ser acogido, pues el artículo que en él se cita como infringido, el 8 de la Ley 6/1998, sólo se ocupa, al igual que antes lo hicieron el 78 de la Ley del Suelo de 1976 y el 10 de la Ley del Suelo de 1992, de establecer los requisitos o circunstancias que son necesarias para que un suelo deba, obligadamente, ser clasificado como suelo urbano; clasificación, ésta, no negada ni en el Plan impugnado ni en la sentencia recurrida, la cual, en un proceso en el que la parte actora y ahora recurrente en casación defiende esa misma clasificación, no ha podido, por tanto, infringir aquel artículo 8 . La infracción, de haberse producido, no sería la de este artículo, ni la de la jurisprudencia que interpretando su antecedente, el 78 de la Ley del Suelo de 1976, acuñó la conocida expresión de la fuerza normativa de lo fáctico para la obligada clasificación de un suelo como urbano, sino la de los artículos 14 de la Ley 6/1998 o 65 de la Ley Gallega 1/1997 en el caso, y sólo en el caso, de que la urbanización de que esté necesitada el suelo objeto del litigio tuviera una entidad menor de aquella que es propia de las actuaciones de ejecución integral.

Sobre este último extremo, no es ocioso resaltar que, prima facie, ordinariamente, uno de los supuestos en los que será correcta la inclusión de un suelo urbano en la categoría de no consolidado o carente de urbanización consolidada, es aquel en el que, como ocurre en el caso de autos, el nuevo instrumento de ordenación urbana prevé erradicar el uso industrial allí existente, calificando y destinando el suelo en cuestión para uso residencial. Es así, porque en tal supuesto lo habitual será que se trate de un suelo en el que la urbanización a realizar conforme al nuevo planeamiento exceda de la meramente necesaria para que merezca la condición de solar, extendiéndose más allá, hasta alcanzar la urbanización que antes no existía y que ahora es necesaria por razón de esa nueva ordenación radicalmente distinta a la anterior. Ni es ocioso resaltar, sino todo lo contrario, que en el motivo de casación que estamos analizando y rechazando no se traen a colación datos, circunstancias o argumentos que pongan de relieve el error de la Sala de instancia cuando concluyó su razonamiento afirmando que las actuaciones urbanizadoras allí necesarias exceden de las que serían propias de un suelo urbano consolidado.

También al amparo de aquel artículo 88.1.d), se formula un último motivo de casación, el tercero, en cuyo enunciado se lee que la Sala de instancia infringió los artículos 54 de la LHL (se refiere a la Ley Reguladora de las Haciendas Locales) y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 41 de la Ley 1/1998 (quiere decir en realidad la Ley 6/1998 ), y la jurisprudencia sobre la eficacia de los convenios urbanísticos, en relación con la normativa civil de los contratos -artículos 1256, 1258 y 1101 del Código Civil - y con los artículos 103 de la Constitución y 3 de la Ley 30/1992 . El argumento es, en suma, que al no recoger el Texto Refundido de la Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Municipal de A Coruña, aprobado definitivamente el 19 de octubre de 1998, dos concretas estipulaciones (consideración del suelo como urbano consolidado y aprovechamiento lucrativo atribuido al mismo de 20.340 m2) que la parte actora y el Concejal Delegado de Urbanismo, éste actuando en nombre y representación del Ayuntamiento, habían pactado en un Convenio celebrado el 4 de mayo del mismo año, se produjo el incumplimiento de éste y surgió la consiguiente responsabilidad patrimonial de la Administración.

En este recurso de casación el motivo debe ser rechazado; y debe serlo, precisamente, por las dos razones dadas por la Sala de instancia, ninguna de las cuales se combate adecuadamente; a saber:

1. Impugnado en el recurso contencioso-administrativo sólo aquel acuerdo de aprobación definitiva del nuevo Plan y declarada en la sentencia la conformidad a Derecho de éste, no cabía que en ella se acogiera una pretensión como aquella a la que se refiere el motivo que analizamos, pues claramente se deduce de lo dispuesto en el artículo 71.1 de la Ley de la Jurisdicción que las pretensiones de plena jurisdicción, como lo es esa, sólo pueden ser acogidas si la sentencia estima la de nulidad o anulabilidad de la disposición o acto administrativo impugnado. En otras palabras, sólo tras la petición que de lugar a un acto administrativo, expreso o presunto, en el que la Administración niegue su responsabilidad por el hipotético incumplimiento de aquel Convenio, podrá ejercitarse la acción jurisdiccional en la que se deduzcan las pretensiones de anulación de ese acto y de resarcimiento de los daños y perjuicios causados. Ello no es sino consecuencia de la exigencia del denominado "acto administrativo previo", en la que se sustenta nuestro sistema procesal contencioso-administrativo; y de ahí que la sentencia recurrida diga que el planteamiento de responsabilidad patrimonial podría efectuarse en el expediente autónomo que al efecto corresponda, pero no con ocasión de la impugnación de unas previsiones de ordenación urbanística que ahora se entienden como acomodadas a Derecho. Y

2. El Plan impugnado reduce a 11.300 m2 (1 m2/m2) el aprovechamiento lucrativo pactado en aquel Convenio; pero ello no es un supuesto equivalente al de la alteración del planeamiento anterior producida antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución; ni uno en el que, aun habiendo transcurridos estos, la ejecución del plan anterior no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración. No es, por tanto, un supuesto en el que el hipotético derecho indemnizatorio que pueda derivarse de aquella reducción, de aquella alteración de lo convenido, quede regido por la norma que recoge el artículo 41.1 de la Ley 6/1998 . De ahí que la sentencia recurrida diga que la posibilidad indemnizatoria prevista en el artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, exige una previa patrimonialización del aprovechamiento conferido en el Planeamiento anterior, sin que pueda confundirse con este último lo que no ha llegado a superar la fase de Convenio urbanístico.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de cada una de las Administraciones recurridas no podrá exceder de 2000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "MADERAS PETEIRO, S.L." y de D. Domingo interpone contra la sentencia que con fecha 29 de mayo de 2003 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4073 de 1999. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite que para los honorarios del Letrado defensor de cada una de las partes recurridas se fija en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

Voto Particular

VOTO PARTICULAR SUSCRITO POR EL EXCMO. SR. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ, Y AL QUE SE ADHIERE EL EXCMO. SR. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE, A LA SENTENCIA DE 25 DE ABRIL DE 2007, AL RESOLVER EL RECURSO DE CASACION Nº 6789/2003 .

Nuestra discrepancia con la decisión mayoritaria traducida en la sentencia a la que formulamos este voto particular se ciñe, exclusivamente, al pronunciamiento de inadmisión del primero de los motivos de casación; motivo que a nuestro juicio debió ser estimado.

Una vez que esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha afirmado -en una interpretación que no menoscaba el derecho de acceso a los recursos legalmente previstos- que el denominado "juicio de relevancia" exigido en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción sólo es necesario para los motivos de casación que hayan de ampararse en el artículo 88.1.d) de dicha Ley, esto es, para aquellos que denuncien infracciones cometidas in iudicando, no para los que denuncien vicios in procedendo, no resta, no hay en el citado artículo 89 previsión alguna de la que quepa deducir que los motivos de casación que hayan de ampararse en el artículo 88.1 .c) requieren, para su admisibilidad, su anuncio previo en el escrito de preparación de un recurso de casación. Tampoco lo exige la recta adopción de las decisiones que a raíz de tal escrito debe tomar la Sala de instancia, ni la preservación de derecho alguno de quien en tal recurso será parte recurrida. Lo primero, porque si en el escrito de preparación ya hay aquel juicio de relevancia, la Sala de instancia, cumplido lo que ordena el artículo 89.1, habrá de tener por preparado el recurso; y si no lo hay, habrá de tenerlo por no preparado, salvo que se indiquen, se anuncien, aquí sí, motivos de casación distintos de los que han de ampararse en el artículo 88.1.d). O lo que es igual, la falta de tal anuncio sólo tiene trascendencia cuando la parte no hace en su escrito de preparación aquel juicio de relevancia, pues es en tal caso, pero no en el contrario, cuando el anuncio se convierte en un dato que sí necesita la Sala de instancia de un Tribunal Superior de Justicia para poder percibir que su sentencia es recurrible en casación y para poder abrir la vía de éste. Y lo segundo, porque las normas procesales contenidas en el repetido artículo 89 se dirigen propiamente a preservar que la vía extraordinaria del recurso de casación se habrá sólo en los casos en que el legislador así lo ha querido; ese es su sentido y finalidad; no la de preservar el derecho de defensa de la parte recurrida, que se obtiene, se procura, a través de la facultad que le asiste de personarse en el recurso de casación y de formular su escrito de oposición. Lo importante es, en todo caso, que aquel artículo 89 no exige el anuncio que nos ocupa; y que toda decisión que cercene los medios de defensa de una parte, de cuya naturaleza participan los motivos de casación de los que quiera hacer uso, debe tener un claro sustento normativo.

Es por ello que la sentencia a la que formulamos este voto particular debió sustentarse en los fundamentos de derecho que a continuación exponemos y debió adoptar el pronunciamiento o fallo que al final expresamos:

artículo 60.3 de la Ley de la Jurisdicción, en su inciso inicial, que se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito.

Sobre los "hechos" que jurídicamente son determinantes de que la parcela de la parte actora de 11.300 m2 deba ser incluida en una u otra de las dos categorías de suelo urbano que distinguía el artículo 65 de la Ley gallega 1/1997, de 24 de marzo -suelo urbano consolidado o suelo urbano no consolidado-, equivalentes a las dos que distingue el artículo 14 de la Ley estatal 6/1998 -suelo urbano consolidado por la urbanización o suelo urbano que carezca de urbanización consolidada-, hechos que no son otros que los relativos a si en aquella parcela era, o no, necesario el desarrollo de actuaciones de ejecución integral, sí existía en el proceso disconformidad. Tan es así: (1) que la parte actora, en su demanda, identificó como una de las razones por las que disentía del Texto Refundido de la Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Municipal de A Coruña, aprobado definitivamente el 19 de octubre de 1998 e impugnado en el proceso, la de la indebida consideración como suelo urbano no consolidado dada en dicho Texto a aquella parcela, entendiendo y pretendiendo dicha parte que la misma, la parcela, tiene la condición de suelo urbano consolidado; (2) que el Ayuntamiento de La Coruña, en su contestación a la demanda, después de decir que, según su criterio, los terrenos han alcanzado en su entorno un grado suficiente de urbanización, que piensa que no requieren ninguna actuación de ejecución integral, que defiende que se trata de suelo consolidado y que no encontramos argumentos de peso para sostener que ese terreno pueda ser calificado como suelo urbano no consolidado, añadió que la decisión de incluir en esta categoría de suelo no consolidado correspondió a la Xunta quien impuso su criterio frente al de la Administración Municipal; y (3) que, en efecto, la Administración autonómica, en su contestación a la demanda, afirmó que es cierto que en el informe preceptivo y vinculante emitido por la Consellería se impuso, entre otras modificaciones, la clasificación del terreno litigioso como urbano no consolidado, añadiendo que tal clasificación venía impuesta por las circunstancias fácticas allí concurrentes, y más concretamente, por los cambios de uso de industrial a residencial previstos para dicho terreno, que exigen una profunda transformación, realizando grandes modificaciones en su estructura y posibilitando la creación de viales armonizados con el polígono de viviendas cercano.

Concurría, pues, el primero de los requisitos previstos en aquel artículo 60.3 de la Ley de la Jurisdicción, y erró la Sala de instancia cuando, tanto en el auto inicial, como en el desestimatorio de la súplica, denegó el recibimiento del proceso a prueba con el argumento de que no se aprecia en el caso la concurrencia de una tal disconformidad en los hechos.

Que los "hechos" determinantes de la correcta clasificación de aquella parcela, bien como suelo urbano consolidado, bien como suelo urbano no consolidado, fueran de trascendencia para la resolución del pleito, e incluso que lo fueran para el propio órgano jurisdiccional, es también evidente. De un lado, porque la clasificación en una u otra categoría era una de las cuestiones planteadas en el proceso, siendo una de las pretensiones deducidas en él la sustitución o cambio de la clasificación otorgada en el Plan por la defendida por la actora. De otro, porque no es ni tan siquiera necesario recordar que los deberes de los propietarios no son los mismos, sino distintos, según que el suelo de su propiedad sea urbano consolidado o no consolidado (artículos 70 y 71 de aquella Ley autonómica, y 14, números 1 y 2, de aquella Ley estatal). Y, en fin, porque la propia Sala de instancia, en la sentencia recurrida, se vio obligada a abordar aquella cuestión y a exponer las razones por las que alcanzaba la conclusión de que la parcela debe ser clasificada como suelo urbano no consolidado; así lo hizo en el extenso fundamento de derecho tercero, en el que termina afirmando que la transformación que han de experimentar dichos terrenos exige unas actuaciones urbanizadoras que por su extensión, importancia y naturaleza de radical innovación, exceden de las que puedan entenderse comprendidas incluso en un concepto amplio del suelo urbano consolidado, de lo que deriva la improsperabilidad de las pretensiones de la parte actora.

Debemos advertir que cuando una cuestión a resolver en un proceso precisa del análisis y valoración de datos o circunstancias de carácter fáctico, como lo es, en el caso de autos, el alcance o entidad de las actuaciones urbanizadoras, el órgano judicial, aunque crea tener clara la solución que procede por el solo examen de los elementos de juicio aportados hasta ese momento, no puede negar el recibimiento del proceso a prueba si la parte lo ha solicitado en debida forma y ha expresado como puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba los relacionados con aquella cuestión. Si actúa de otro modo, impide aportar a la parte datos o circunstancias de aquel carácter que crea que puedan ser útiles para la defensa de su tesis, y lo impide por decisión única del órgano judicial, no por causa imputable a la desidia o mal proceder procesal de la parte. Le causa indefensión y vulnera, así, una de las garantías que forman parte del derecho fundamental a obtener tutela judicial efectiva.

Lo razonado conduce a acoger el primero de los motivos de casación, en el que, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con producción de indefensión; citando en concreto, como vulnerados, aquel artículo

60.3, en relación con los artículos 281 y 282 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, así como el artículo 24 de la Constitución . La parte solicitó en el primer otrosí de su escrito de demanda el recibimiento del proceso a prueba, y allí expresó como extremos que pretendía acreditar el relativo a la consolidación o no como suelo urbano del terreno a que se refiere este recurso; cumplió, así, las exigencias establecidas en el artículo 60.1 de la Ley de la Jurisdicción . Y recurrió en súplica el auto denegatorio del recibimiento del proceso a prueba, con lo que cumplió lo exigido en el artículo 88.2 de dicha Ley de la Jurisdicción .

Al indicado acogimiento no se opone la circunstancia de que en el escrito de preparación no se anunciara que uno de los motivos de casación lo sería al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, pues el artículo 89 de ésta no exige tal anuncio y sí, sólo, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 se exprese el denominado en nuestra jurisprudencia "juicio de relevancia", innecesario, conforme a ésta, allí donde el escrito de interposición formula motivos de casación con aquel amparo del 88.1.c). Como tampoco se opone que el motivo, en este último escrito, busque también fundamento en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto,