STS, 8 de Abril de 2008

En el proceso contencioso-administrativo número 1455/2001, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 1 de julio de 2004, cuyo fallo dice literalmente:

Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Gómez de la Serna Adrada en representación del EXCELENTÍSIMO AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA contra Resolución de 27 de septiembre de 2001, de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Hacienda, debemos revocar en parte la misma, en el sentido de considerar elegible la medida 5.3 relativa a la Construcción del Centro de Información y Asistencia Social de la Isleta, confirmando el resto de los pronunciamientos de la resolución impugnada. No procede hacer declaración especial sobre costas.

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Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 4 de marzo de 2005 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 6 de septiembre de 2005, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito, lo admita y considere así interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 1 de julio de 2004 ; y, previos los trámites oportunos, acuerde casar la citada sentencia.

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La Sala, por Providencia de fecha 22 de noviembre de 2006, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 19 de diciembre de 2006, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Procurador Don Antonio Gómez de la Serna Adrada por escrito el día 5 de febrero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por presentado este escrito y por impugnado, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de Julio de 2.004 ; y, en su día dicte sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirme la sentencia de instancia, con expresa imposición de las costas causadas.

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Por providencia de fecha 24 de enero de 2008, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 1 de abril de 2008, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de julio de 2004, que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA contra la resolución de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Hacienda de 27 de septiembre de 2001, revocó parcialmente la misma en el sentido de considerar elegible la actuación 5.3, relativa a la construcción del Centro de Información y Asistencia Social del Barrio de La Isleta del municipo de Las Palmas de Gran Canaria, confirmando el resto de los pronunciamientos de la resolución impugnada.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta el pronunciamiento parcialmente revocatorio de la resolución impugnada en la consideración de que, en relación con la actuación 5.3, acogida a los Fondos comunitarios del Programa URBAN, aprobado por Decisión de la Comisión de 21 de diciembre de 1995, integrado en la iniciativa comunitaria REGIS II, referido a la construcción de un Centro de Información y Asistencia Social del Barrio de La Isleta del municipio de Las Palmas de Gran Canaria, no se ha modificado la finalidad de la subvención, no obstante, la utilización temporal de una mínima parte del edificio para albergar la sede de la Concejalía del Distrito V del Ayuntamiento, con el objeto de solventar un problema puntual de la Administración Local, según se razona, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

En este supuesto, la resolución impugnada, sobre la base del Informe definitivo elaborado por la Intervención Territorial, ha considerado no elegibles una serie de medidas, dentro del total aprobado en su momento, en el Programa REGIS II. La primera de dichas medidas, es la relativa a la Construcción de un Centro de Información y Asistencia Social de la Isleta, Centro que durante un período de tiempo se utilizó como sede de la Concejalía del Distrito V, si bien sólo un porcentaje de su territorio. Según la Decisión 327/97, en su ficha 14 IV «El edificio no podrá destinarse a albergar servicios de la Administración Pública», aspecto que se considera incluso aunque tenga carácter provisional. En este punto, se han planteado dos cuestiones por el demandante. La primera de ellas basada en que la Decisión 327/97, hace referencia a supuestos posteriores a su publicación, y no puede afectar a un proyecto aprobado antes de la vigencia de la Decisión, en particular antes del 1 de mayo de 1997, fecha que la propia Decisión establece como límite. Este argumento podría ser acogido, puesto que se trata de una limitación que no constaba con tal claridad anteriormente. Ahora bien, lo cierto es que la finalidad de la subvención ha de aplicarse a los motivos y fines para los que fue concedida, y en este caso no se había concedido para albergar una sede de la Administración local, sino para un Centro de información y asistencia Social. Por ello, aun admitiendo que en teoría no pudiera aplicarse en estricto sentido la limitación que establece la Decisión, no puede acogerse la utilización del Centro subvencionado para otro fin. Ahora bien, sentado este extremo, sí conviene puntualizar que la utilización del edificio para la Concejalía fue temporal, y no se trataba de «destinar» el edificio a dicha finalidad, sino de solucionar un problema puntual del Ayuntamiento, que no consta que haya producido otros problemas en el edificio, y sobre todo, que ha sido meramente temporal. El informe de la Intervención en este punto, hace referencia literal a que: «distinta cosa será que como consecuencia del ajuste, el Ayuntamiento lo entregue a la finalidad para la que fue otorgada la subvención». Por tanto, la propia Intervención admite la posibilidad de que se pueda solventar el tema, y consta en el recurso que la finalidad del Centro es aquella para la que se subvencionó en su día. Resulta por tanto, en este sentido, procedente la estimación de esta alegación, ya que no se ha modificado la finalidad de la subvención, que se ha dirigido a los fines previstos al efecto.

[...]

Por tanto, el recurso debe ser parcialmente estimado, considerando que debe entenderse como elegible la medida 5.3 construcción de un Centro de Información y Asistencia Social de La Isleta, por las razones anteriormente expuestas, confirmando el resto de los pronunciamientos de la resolución impugnada.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en la exposición de un único motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con la Decisión de la Comisión 97/327/ CE, de 23 de abril de 1997, mediante la que se modifican las decisiones por las que se aprueban los marcos comunitarios de apoyo, los documentos únicos de programación y las iniciativas comunitarias adoptadas en relación con España, que fija las condiciones de elegibilidad de las actuaciones previstas a cargo de los Fondos Estructurales, y, en referencia a la <> (Ficha número 14), la supedita, entre otras condiciones, a que el bien inmueble se utilice para el destino previsto durante el periodo acordado y a que el edificio no se destine a albergar servicios de la Administración pública.

En el desarrollo argumental de este motivo de casación, se reprocha a la Sala de instancia que, aunque no se pronuncie sobre la aplicabilidad de la mencionada Decisión 97/327 / CE, dicte un fallo estimatorio de la pretensión deducida respecto de la elegibilidad de la actuación 5.3, a pesar de reconocer que el edificio construido con cargo a la subvención se destinó a una finalidad distinta de aquella para la que fue concedida.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El motivo de casación formulado por el Abogado del Estado, basado en la infracción de la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas 97/327/ CE, de 23 de abril de 1997, mediante la que se modifican las decisiones por las que se aprueban los marcos comunitarios de apoyo, los documentos únicos de programación y las iniciativas comunitarias adoptadas en relación con España, no puede ser acogido, puesto que consideramos que la Sala de instancia no infringe el Derecho comunitario europeo subvencional, al estimar la elegibilidad del gasto relacionado con la actuación 5.3 del Proyecto URBAN Las Palmas, referente a la construcción de un Centro de Información y Asistencia Social en el Barrio de La Isleta de la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, ya que sustenta la ratio decidendi del fallo en la apreciación de que no se ha incumplido el presupuesto finalista de la subvención, al no producirse modificación de la afectación de la subvención a los objetivos de política urbana, que persigue el otorgamiento de la ayuda comunitaria, que no se desnaturaliza por la ocupación de una pequeña parte del edificio social proyectado y construido, estimada concretamente en el 3,78%, para acoger, de forma provisional y con carácter temporal, la sede municipal de la Concejalía del Distrito V del referido Ayuntamiento.

En efecto, con base en la aplicación del principio de proporcionalidad, no apreciamos que la actuación del beneficiario público municipal comprometa la consecución de los objetivos de regeneración urbana del Barrio de La Isleta de la ciudad de las Palmas de Gran Canaria, que justificaron el otorgamiento de la subvención con aportación de fondos comunitarios, al haberse acreditado que la construcción del edificio destinado a equipamiento público cumplió los fines de interés público de acoger servicios sociales, que no resultaron entorpecidos u obstaculizados sustancialmente por la decisión municipal controvertida, al tratarse de servicios complementarios, que se integran en el concepto de «gobernanza urbana».

En este sentido, cabe recordar que, según dijimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2007 (RC 11286/2004 ), «constituye uno de los principios informadores del Derecho subvencional, junto al reconocimiento de los principios nucleares de publicidad, transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación, el principio de eficiencia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración concedente de la subvención, que se corresponde con la requerida eficacia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que otorga a la Administración las facultades que se revelen necesarias, adoptadas con base en el principio de proporcionalidad, para asegurar el cumplimiento por el beneficiario de los requisitos y condiciones que justifican su otorgamiento».

Por ello, entendemos que el principio de eficiencia administrativa, que debe respetarse en la asignación de los fondos comunitarios vinculados al Programa Operativo para la Región de Canarias REGIS II, España, y al desarrollo del Programa URBAN, y en el control del cumplimiento del destino de las ayudas comunitarias comprometidas, no ha sido infringido por la Sala de instancia al estimar gasto elegible la actuación ejecutada en el Barrio de La Isleta de Las Palmas de Gran Canaria, puesto que no cabe apreciar que se haya producido una actuación negligente, abusiva o fraudulenta por parte del gobierno municipal, que se revele incompatible con los intereses de la Unión Europea, relativos al cumplimiento de los programas de ayudas comunitarias que contribuyen, prioritariamente, a la regeneración económica y social de aquellas ciudades y de aquellos barrios degradados, en dificultades o en crisis, pertenecientes a Regiones mas desfavorecidas, que concierne a las Regiones extrapeninsulares, con el objeto de desarrollar estrategias de regeneración urbana y contra la exclusión y la discriminación de sus habitantes, con el fin de fomentar un desarrollo urbano sostenible de las zonas subvencionables afectadas.

El pronunciamiento de la Sala de instancia se revela coherente con la doctrina del Tribunal de Justicia expuesta en la sentencia de 13 de marzo de 2008 (Asuntos acumulados C-383/06 a C-385/06 ), que sostiene que el juez nacional debe basarse en el examen de legalidad de los actos administrativos de reconocimiento de ayudas comunitarias por incumplimiento de las obligaciones y condiciones que le dan derecho a percibir la ayuda prevista, que producen el efecto de recuperar los fondos indebidamente percibidos por el beneficiario que no actuó de buena fe, tomando en consideración, además, del principio de legalidad, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en los siguientes términos:

[...] A este respecto, procede recordar que se ha declarado que el sistema de subvenciones elaborado por la normativa comunitaria se basa especialmente en el respeto, por parte del beneficiario, de una serie de obligaciones que le dan derecho a percibir la ayuda prevista. Del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253788 se desprende que, si el beneficiario no cumple todas las obligaciones, la Comisión está autorizada a considerar la extensión de sus obligaciones. Para que el artículo 23, apartado 1, de dicho Reglamento sea de aplicación, en el supuesto de que el beneficiario no haya ejecutado el proyecto de formación respetando las condiciones a las que estaba supeditada la concesión de esa ayuda, dicho beneficiario no puede ampararse en los principios de protección de la confianza legítima y de los derechos adquiridos para obtener el pago del saldo del importe total de la ayuda concedida inicialmente [véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Branco/Comisión, T-142/97, Rec. P. II-3567, apartados 97 y 105 (recurso de casación desestimado por auto del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1999, Branco/Comisión, C-453/98 P, Rec. P. I-8037 ), y de 16 de septiembre de 1999, Partex/Comisión, T-182/96, Rec. P. II-2673, apartado 190 (recurso de casación desestimado por auto del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2001, Partex/Comisión, C-465/99 P, no publicado en la Recopilación)]. Por último, el principio de protección de la confianza legítima no puede ser invocado por un beneficiario que es culpable de una infracción manifiesta de la normativa vigente (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de diciembre de 1985, Sideradria/Comisión, 67/84, Rec. P. 3983, apartado 21 ).

[...]

Por consiguiente, de lo antedicho se desprende que procede responder a las cuestiones planteadas que la recuperación de los fondos perdidos por abusos o negligencia debe efectuarse con arreglo al artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 y según lo dispuesto en el Derecho nacional, sin perjuicio de que la aplicación de este Derecho no menoscabe la aplicación ni la eficacia del Derecho comunitario y que no tenga por efecto hacer prácticamente imposible la recuperación de las cantidades abonadas irregularmente. Corresponde al juez nacional garantizar plenamente la aplicación del Derecho comunitario, inaplicando o interpretando, en su caso, una norma nacional que lo obstaculice, como la Awb. El juez nacional puede aplicar los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima teniendo en cuenta tanto el comportamiento de los beneficiarios de los fondos perdidos como el de la Administración, siempre que el interés de la Comunidad se tome plenamente en consideración. La condición de entidad pública del beneficiario de los fondos carece de incidencia a este respecto.

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En este supuesto, valoramos que no se advierte una infracción manifiesta de la normativa comunitaria subvencional, como se deduce de las consideraciones del propio Director Territorial de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial de 15 de enero de 2001, que, en relación con el Informe Provisional de control financiero realizado al AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA sobre la ayuda FEDER concedida con cargo al Programa Operativo REGIS II, emitido por la Intervención Territorial, postula la aceptación, atendidas las circunstancias concurrentes, como gasto elegible de la actuación ejecutada de construcción de un Centro de Información y Asistencia Social en el Barrio de La Isleta del municipio de Las Palmas de Gran Canaria, en los siguientes términos:

En relación con el Centro de información y asistencia social de la Isleta (expediente 39/97), según se desprende de las alegaciones efectuadas por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, está siendo destinado para el fin para el que se creó, albergar el centro de información y servicios sociales, y sólo en forma meramente provisional están ubicadas en el mismo la Concejalía del Distrito V, ocupando una pequeña parte del edificio (estimada en el 3,78%), que será trasladada a su ubicación definitiva en un edificio municipal situado en C/ Hermanos Jorge Marrero nº 1. Por lo tanto parecería oportuno considerar elegibles los gastos de construcción del Centro constatando el traslado de la Concejalía a su ubicación definitiva.

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Cabe, en último término, descartar que la sentencia recurrida infrinja la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas 97/327 / CE, de 23 de abril de 1997, que impone en la ficha número 14 del Anexo, en relación con la elegibilidad de los gastos para los Fondos estructurales «Compra de bienes inmuebles», la limitación de que «el edificio no podrá destinarse a albergar servicios de la Administración pública», porque la Sala de instancia no basa la ratio decidendi de su fallo en la aplicación retroactiva de la mencionada Decisión, sino en la constatación de que el bien inmueble construido se ha destinado al uso público previsto de Centro de Información y de Asistencia Social de los residentes en el Barrio de La Isleta de Las Palmas de Gran Canaria.

En todo caso, debe significarse, que la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas de 23 de abril de 1997 analizada, sólo se aplica a las inversiones, acciones, medidas y proyectos que formen parte de las intervenciones mencionadas en el apartado 1 y seleccionados después del 1 de mayo de 1997, en la medida en que no impongan ninguna carga o condición nueva o complementaria a los Estados miembros o a los beneficiarios, según dispone el artículo 1.2 «con el fin de respetar el principio de confianza legítima», siguiendo los postulados expresados en el Preámbulo, de donde se infiere que, contrariamente a la tesis que propugna el Abogado del Estado, no cabría una aplicación retroactiva de dicha cláusula respecto de un programa de ayudas aprobado al amparo de la precedente Decisión C (95) 3438, de la Comisión, que contradijera dicha prescripción.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse el único motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de julio de 2004, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 1455/2001.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de julio de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1455/2001.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.