STS, 20 de Febrero de 2007

En el proceso contencioso-administrativo número 960/2000, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 27 de febrero de 2004, cuyo fallo dice literalmente: «FALLO: Estimamos la demanda y anulamos el acto impugnado declarando el derecho del recurrente al percibo de la subvención solicitada. Sin costas.».

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 5 de abril de 2004 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 11 de junio de 2004, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; le tenga, en la representación que ostenta, por personado y parte en estos autos; por interpuesto y formalizado a nombre de la Administración General del Estado el presente recurso ordinario de casación; siga el procedimiento por sus trámites y, en su día, dicte sentencia por la que, estimándolo, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acto administrativo que la sentencia dejó parcialmente sin efecto, con lo demás que sea procedente.».

La Sala, por providencia de fecha 31 de enero de 2006, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 21 de febrero de 2006 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la JUNTA DE ANDALUCÍA y Don Esteban ) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1. - La Procuradora Doña Elena-Paula Yustos Capilla, en representación de Don Esteban, presentó escrito con fecha 30 de marzo de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que teniendo por presentado este escrito, y por formulada oposición al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Estado, en su día dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso con expresa condena de las costas ocasionadas.».

2. - La Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA, presentó, asimismo, escrito con fecha 12 de abril de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga por presentado este escrito con sus copias, lo admita, y por realizadas las manifestaciones en él contenidas.».

Por providencia de fecha 27 de noviembre de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de febrero de 2007, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2004, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Esteban contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 25 de mayo de 1995, que acuerda denegar la solicitud de subvención formulada al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, que se anula por no ser conforme a Derecho.

El fallo de la sentencia impugnada reconoce el derecho del recurrente al percibo de la subvención solicitada.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

Para una adecuada comprensión del debate casacional y con el objeto de delimitar el «thema decidendi», procede transcribir los razonamientos jurídicos de la sentencia recurrida, en el extremo que concierne a considerar que la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 25 de mayo de 1995, es nula por carecer de motivación, porque el examen del expediente revela que no existe ningún dato que permita conocer al solicitante de incentivos regionales las concretas razones por las que se deniega la subvención solicitada, mientras que constan informes favorables a su concesión, al limitarse la resolución impugnada a mencionar, con carácter genérico, el artículo 4 del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio, de delimitación de la zona de promoción económica de Andalucía, según se afirma, en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

La cuestión que en definitiva se plantea es la relativa a determinar el alcance del control jurisdiccional sobre la resolución administrativa, y a este respecto debemos concluir con la recurrente que efectivamente, no existe en el expediente dato alguno que permita conocer las concretas razones por las que la administración ha denegado en este caso la subvención solicitada, pues ante la presentación de un completo y detallado proyecto de inversión, se responde con una contestación genérica que tiene como único fundamento el art. 4 del RD 653/88 (sic) que se expresa en términos generales, sin que dicha invocación vaya acompañada, como es usual en estos casos, de un informe detallado denominado "Análisis del Proyecto de Inversión", en el que se indiquen las concretas causas de la denegación. Por otra parte, llama la atención de este tribunal la existencia de informes favorables al recurrente emitidos por las autoridades autonómicas, en contraste con la denegación de la solicitud. No se trata de sustraer al Estado sus competencias, que debe ejercer con arreglo a sus propios informes y estudios, pero la absoluta ausencia de fundamentación y de informes técnicos por parte del Estado, impide un control de la actuación administrativa desde el punto de vista de la racionalidad de la motivación, que se agudiza con la existencia de informes favorables de las autoridades autonómicas, y en definitiva no permite a este tribunal concluir que la decisión tomada respete los parámetros mínimamente exigidos al respecto

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En este mismo fundamento jurídico, la Sala de instancia reconoce el derecho al percibo de la subvención solicitada, conforme al principio de control jurisdiccional de la actuación administrativa, por ser un supuesto que la doctrina califica de «discrecionalidad cero», al acreditarse que el peticionario cumple los requisitos exigidos por la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, al estimar que sería contrario al derecho a la tutela judicial efectiva la retroacción de las actuaciones para que se dicte una nueva resolución, en razón del tiempo transcurrido:

Así las cosas, debemos estimar el recurso y en atención a las singulares circunstancias que concurren en este caso, acceder a la plena petición del recurrente, y declarar el derecho al percibo de la subvención pues la devolución de las actuaciones para que se dicte una nueva resolución haría ilusorio, dado el tiempo transcurrido desde la petición, el sentido de esta resolución, máxime teniendo en cuenta la absoluta falta de motivación por parte de la Administración del Estado. En opinión de la Sección el recurrente cumple con los requisitos exigidos por la normativa que rige la concesión de la subvención como se desprende de los distintos informes obrantes en el expediente a los que nos remitimos, sin que esta decisión altere la doctrina de la STS FJ 5 de 29 de julio de 2002 en el sentido de que el peticionario de una subvención no tiene derecho subjetivo a su concesión, pues nos encontramos en un supuesto que doctrinalmente ha venido en calificarse de "discrecionalidad cero", pues mientras el recurrente acredita el cumplimiento de los requisitos exigidos, no ha ofrecido la Administración una respuesta alternativa razonable en derecho que permita concluir lo contrario.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO se funda al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicables para resolver la cuestiones objeto de debate, al estimar que la sentencia recurrida vulnera los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, en relación con el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales.

El Abogado del Estado denuncia que la Sala de instancia ha incurrido en un exceso de jurisdicción, porque, al no limitarse a anular el acto que revisaba y reconocer el derecho del recurrente a la obtención de la subvención y establecer directamente su cuantía, desconoce la jurisprudencia que la Sala tiene establecida en torno al nacimiento del derecho a la subvención y en relación con la discrecionalidad técnica de que goza la Administración para fijar, dentro de lo que permiten las disponibilidades presupuestarias, el importe de la subvención a la que el interesado afectado puede tener derecho.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del único motivo de casación formulado por el Abogado del Estado, porque la pretensión casacional, encauzada por el motivo primero contemplado en el artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, por abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción, carece de fundamento, ya que descansa en la argumentación de que la Sala de instancia ha traspasado los límites de su función revisora al atribuirse una función impropia de la jurisdicción, al corresponder la concesión de los incentivos regionales al Ministerio de Economía y Hacienda, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y, asimismo, ha vulnerado las reglas procesales que disciplinan el contenido de la sentencia establecidas en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, cuando no ofrece dudas que la materia enjuiciada corresponde al conocimiento del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y que el Tribunal sentenciador se limita a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación administrativa.

En primer término, resulta pertinente recordar que la adecuada articulación del motivo de casación del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, exige fundamentar de forma precisa y convincente la concurrencia de exceso, abuso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción en que habría incurrido la Sala de instancia, como se deduce de la interpretación de este precepto con el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, acreditar que se hubiera producido el conocimiento por parte de los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo de asuntos impropios de los que corresponden a su orden jurisdiccional, o el dejar de conocer de los que corresponden a él, según se sostiene en la sentencia de esta Sala de 25 de julio de 1996 (RC 703/1993 ), en relación con la redacción del artículo 95.1.1 de la precedente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, debida a la Ley 10/1992, de 30 de abril .

Así se desprende de la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias de 29 de enero de 2003 (RC 5787/1999) y de 12 de mayo de 2005 (RC 3561/2002 ), que rechazan acoger los motivos casacionales deducidos al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, cuando las pretensiones de anulación y de plena jurisdicción de las reconocidas en el artículo 31.1 y 2 de la LJ ejercitadas por los demandantes se dedujeron como establece el artículo 1 de la vigente Ley jurisdiccional, en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, por lo que la Sala a quo, con independencia del acierto o desacierto en la resolución, "ha conocido de un asunto para el que tenía jurisdicción". El artículo 95.2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa concretiza el significado de este motivo casacional, que pretende salvaguardar el ámbito y la extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, al disponer, como contenido de la sentencia casacional, que, en caso de estimarse el recurso de casación por este motivo, se anulará la sentencia o resolución recurrida, indicándose el concreto orden jurisdiccional que se estima competente o se resolverá el asunto, según corresponda.

De la lectura de los razonamientos expuestos en el escrito de interposición presentado por el Abogado del Estado, se deduce que no cuestiona que el orden jurisdiccional contencioso- administrativo sea el competente por razones de la materia para resolver sobre la legalidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 25 de mayo de 1995 impugnada, en cuanto no existen dudas de que las pretensiones que se deducen por la parte actora en el proceso de instancia encajan en el ámbito material que corresponde a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, conforme a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la LJ, y no pueden ser excluidas del control judicial por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino que centra la controversia casacional en el alcance inadecuado del pronunciamiento del fallo, al estimar que no debe extenderse a los elementos discrecionales de la resolución administrativa, al no poder determinar el órgano sentenciador el contenido discrecional del acto anulado, lo que afecta a la vulneración de lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, lo que evidencia la inadecuación formal del motivo de casación articulado al no apreciarse correspondencia entre el motivo seleccionado por el Abogado del Estado, los preceptos del ordenamiento jurídico sustantivo y procesal que se denuncian infringidos, el artículo 5 de la Ley 50/1985, que determina la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda para acordar la concesión de los incentivos regionales, y los artículos 33.1 y 67.1 de la LJ, que institucionaliza el principio de congruencia, y la argumentación en que se sustenta la pretensión revocatoria de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia no se ha excedido en el control judicial que le corresponde ex artículo 106 de la Constitución y el artículo 1 de la LJ, al dictar un fallo anulatorio de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda impugnada, por falta de motivación, al fundarse en la apreciación de las circunstancias de hecho concurrentes y en el examen de los informes contenidos en el expediente administrativo, que acreditan que la Administración ha vulnerado el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución, al denegar la subvención solicitada por la Empresa Esteban, S.A., porque carece de justificación la mención de no contribuir al cumplimiento de los objetivos fijados en el artículo 4 del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio, de delimitación de la zona de promoción económica de Andalucía, -precepto que se limita a determinar los fines de política económica vinculados al desarrollo regional y de política social, que promueve la concesión de esta clase de subvenciones-, ya que este referente jurídico no se sustenta con la aportación de algún Informe técnico elaborado por la Administración del Estado, y ser incompatible, según refiere la sentencia, con "un control de la actuación administrativa desde el punto de vista de la racionalidad de la motivación".

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha ejercido la potestad jurisdiccional de control de la actuación administrativa apreciando la irrazonabilidad de la actuación administrativa en base a la aplicación de principios generales del derecho, conforme a los parámetros constitucionales que refieren los artículos 9, 24, 103, 106 y 117 de la Constitución, sin que haya invadido el ámbito de la potestad discrecional que corresponde a la Administración, al no fundamentarse la sentencia en criterios subjetivos sino en el control objetivo de los hechos determinantes de la decisión administrativa.

El control jurisdiccional de la actuación administrativa que corresponde a los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 106 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se extiende a enjuiciar la legalidad objetiva de la actuación administrativa y a satisfacer la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los poderes públicos administrativos, porque, según precisa la Exposición de Motivos de la LJ "la Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho".

Y, en último término, debe significarse que, si el Abogado del Estado hubiera articulado adecuadamente este motivo de casación, procedería declarar que la sentencia de la Sala de instancia incurre en error jurídico, en cuanto que extiende el pronunciamiento del fallo a la declaración de condena de la Administración, reconociendo el derecho del recurrente al percibo de la subvención y no limitarse a ordenar la retroacción de actuaciones para que se corrija la falta de motivación de la resolución impugnada, cuando no concurren los presupuestos legales y procedimentales para dictar un pronunciamiento de plena jurisdicción, lo que evidencia que el Tribunal sentenciador ha desconocido la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo sobre el alcance y los perfiles delimitadores del carácter potestativo o discrecional de la concesión de las subvenciones al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales y los Decretos que la desarrollan, que se resume en la sentencia de 22 de septiembre de 2000 (RC 3260/1993 ), en los siguientes términos:

En la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté "[...] condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, prefiriendo aquellas que más eficazmente realicen el objetivo de promover el desarrollo regional, razón que justifica la utilización de esta técnica de fomento, [...] para paliar a través de ella las consecuencias perjudiciales de los desequilibrios interterritoriales y coadyuvar así a la solidaridad entre las diversas partes del territorio español.

Pero esta facultad administrativa de evaluar discrecionalmente el grado de prioridad otorgable a un proyecto o a otro en función de criterios de desarrollo regional no debe confundirse, sin embargo, con el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados, de modo que se debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos en los correspondientes Reales Decretos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.

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En este sentido, delimitando el alcance del fallo estimatorio de conformidad a lo dispuesto en el artículo

71.4 de la LJ, en la sentencia de esta misma Sala de 15 de junio de 2005 (RC 2458/2002 ), dijimos:

Queda por resolver en qué ha de consistir nuestro fallo. No puede esta Sala, aun actuando como Sala de instancia con plenitud de jurisdicción, acceder a lo pretendido en su demanda y declarar su derecho a recibir la subvención solicitada, más los intereses correspondientes, puesto que no podemos suplantar la capacidad de la Administración, circunscrita por las disposiciones a que se ha hecho ya referencia, a decidir si la subvención solicitada cumple o no con dicha normativa. Tampoco podemos limitarnos, empero, a anular las resoluciones impugnadas, puesto que la Administración ya apreció que la subvención entraba dentro de los sectores promocionables del artículo 7.1 del Real Decreto 883/1989, denegándola en virtud de una exclusión de actividades acordada en su día por el Consejo Rector de incentivos regionales, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del precepto, y que había sido ya derogada.

Por consiguiente, debemos retrotraer las actuaciones al momento anterior a resolver sobre la subvención para que la Administración verifique la procedencia de otorgarla, teniendo en cuenta que la inversión proyectada se encontraba comprendida en los sectores promocionables previstos en el artículo 7.1 del Real Decreto 883/1989 y que no está excluida por la causa mencionada en la resolución individual ahora anulada.

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Debe por tanto manifestarse que según se desprende de la doctrina expuesta en la sentencia de esta misma Sala de 5 de marzo de 2005 (RC 5625/1999 ), sólo en el supuesto en que la actuación de la Administración haya sido declarada arbitraria por carecer de motivación y tachada de discriminatoria, y se acredite el cumplimiento de todos los requisitos exigidos en la normativa aplicable en materia de subvenciones, y se haya seguido en todos sus trámites el procedimiento de concesión de incentivos regionales, de conformidad a lo establecido en el Capítulo V del Título II del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, podrá resultar procedente que los tribunales de lo Contencioso-Administrativo reconozcan el derecho a percibir la subvención solicitada, ordenando al Ministerio de Economía y Hacienda a que establezca las condiciones generales y particulares a las que quedara supeditada la concesión de dicha subvención, conforme a lo dispuesto en los artículos 1 y 7 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales.

En consecuencia, al desestimarse el único motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 960/2000. QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional contenciosoadministrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 960/2000.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.