STS, 11 de Julio de 2006

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 30 de octubre de 2.003 , desestimatoria del recurso promovido por Promociones Turísticas Jacobeas, S.A. contra la Orden del Ministerio de Economía de 26 de octubre de 2.000 , por la que se declaraba el incumplimiento de condiciones en el expediente de incentivos económicos regionales C/359/P05, así como contra la resolución del Ministro de Economía de 10 de diciembre de 2.001, que inadmitía el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la mencionada Orden Ministerial.

Notificada la sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de diciembre de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Promociones Turísticas Jacobeas, S.A. compareció en forma en fecha 19 de enero de 2.004, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 33 y 67 de la Ley jurisdiccional y del artículo 120.3 de la Constitución ;

- 2º, amparado en el mismo apartado que el anterior, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, en concreto, del artículo 60.3 de la Ley de la jurisdicción ;

- 3º, en base al apartado 1.d) del citado artículo 88 de la norma procesal , por infracción del artículo 10.2 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985 , de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, y del punto 5º.5.e) de la Orden del Ministerio de Economía de 23 de mayo de 1.994 , sobre Normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos regionales previstos en la Ley 50/1985; - 4º, amparado en el mismo apartado del precepto procesal que el anterior, por infracción del artículo 7.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y del punto 9º.3 de la misma Orden Ministerial antes citada, y

- 5º, igualmente basado en el apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 89.3 de la Ley 30/1993, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida, resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que se ha planteado el debate, estimando el recurso contencioso-administrativo formulado en su día, o bien, de estimarse la existencia de la infracción procesal mencionada en el motivo del artículo 88.1.c), se repongan las actuaciones al estado y momento en que se incurrió en la falta; con imposición de las costas de la instancia y de este recurso a la parte recurrida.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 24 de mayo de 2.005.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que desestime el recurso e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo establecido en la Ley jurisdiccional.

Por providencia de fecha 8 de febrero de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 27 de junio de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La entidad mercantil Promociones Turísticas Jacobeas, S.A., impugna la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional el 30 de octubre de 2.003 , que desestimó su recurso contra la declaración de incumplimiento de las condiciones de la subvención que se le había otorgado, efectuada por la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 26 de octubre de 2.000 .

El recurso se articula mediante cinco motivos. El primer motivo, acogido al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , se basa en la supuesta incongruencia omisiva de la Sentencia impugnada, al no haberse pronunciado sobre determinadas cuestiones planteadas en la demanda. El segundo motivo, en el que se invoca el mismo apartado legal, se funda en la indebida denegación de pruebas en el procedimiento jurisdiccional en relación con la acreditación de la inversión realizada.

Los restantes tres motivos se formulan al amparo del apartado d) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional . El tercero, por la supuesta infracción de la reglamentación que autoriza al pago aplazado mediante letras de cambio de la inversión realizada (art. 10.2 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que desarrolla la Ley 50/1987, de Incentivos Regionales , y el punto 5º.5.e) de la Orden Ministerial de 23 de mayo de 1.994 ). El cuarto, por la infracción del artículo 7.1 de la citada Ley 50/1987 y del punto 9º.2 de la Orden antes citada , en relación con la posibilidad de tramitar una modificación del proyecto inicial en supuestos de incumplimiento por causas no imputables a la entidad beneficiada caso o de escasa relevancia. Finalmente, el quinto motivo se funda en la supuesta infracción del artículo 89.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como del artículo 24.1 de la Constitución , por la falta de motivación del acto administrativo.

Sobre la alegada incongruencia omisiva de la Sentencia.

La sociedad actora arguye que la Sentencia de instancia no se ha pronunciado sobre las siguientes tres cuestiones: la alegación relativa a la falta de notificación al interesado de la propuesta de resolución dictada en el expediente administrativo; la omisión y denegación del derecho de prueba durante la tramitación del procedimiento administrativo; y sobre la alegación acerca de la incoación de un procedimiento de modificación del proyecto inicial, en caso de incumplimiento no imputable a la entidad beneficiada.

Antes de examinar la alegación de incongruencia omisiva es preciso recordar que, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión se ve cumplido con una resolución motivada y fundada en derecho, razonable y no arbitraria, y que responda a las pretensiones de las partes, sin que ello quiera decir que el tribunal sentenciador haya de referirse de manera exacta y correlativa a cuantos argumentos y alegaciones se formulen en defensa de dichas pretensiones. Por ello, para justificar la vulneración de este derecho constitucional por falta de respuesta judicial no es suficiente aducir la falta de contestación expresa a alguna alegación, sino que es preciso acreditar que se trata de una alegación esencial de la que depende la estimación o rechazo de la pretensión, y hay que excluir asimismo que la queja deba entenderse implícitamente desechada.

Pues bien, en relación con los dos primeras alegaciones respecto a las que la parte actora denuncia falta de respuesta, debe reseñarse que la Sentencia impugnada decía lo siguiente en su fundamento de derecho tercero:

"TERCERO.- La actora alega una serie de incumplimientos en la tramitación del expediente, que a su juicio le habrían producido indefensión y justificarían su anulación.

En primer lugar, el examen del expediente permite comprobar como el interesado recibió un requerimiento de información previa al inicio del expediente de incumplimiento folio 356 al que respondió formulando las correspondientes alegaciones (folio 367). Posteriormente se le comunica el inicio del procedimiento por incumplimiento (folio 368). La interesada formuló alegaciones y aportó cuanta documentación y justificantes consideró oportunos (folios 449 a 373).

La propuesta formulada por la Administración al inicio del expediente, una vez analizadas las alegaciones de la recurrente, en dos momentos del procedimiento, coincide sustancialmente con la resolución de incumplimiento, por lo que, en las circunstancias descritas, esta Sala no aprecia la indefensión denunciada.

En cuanto a la motivación del acto administrativo declarando el incumplimiento, la misma se encuentra en los citados antecedentes de los que la hoy actora tuvo exacto conocimiento y que justifican la decisión con la que finaliza el expediente. En todo caso, la exigencia de motivación de los actos administrativos encuentra sus raíces, entre otras, en el control de los mismos, que la parte ha podido ejercer ampliamente en esta vía de recurso contencioso-administrativo, teniendo a su disposición el expediente donde constan documentadas las razones, por otra parte ya conocidas por dicha empresa, que llevaron a la Administración a declarar el incumplimiento litigioso." (fundamento de derecho tercero)

De su lectura se deduce con toda evidencia que dichas cuestiones sí están respondidas en dicho fundamento, con lo que en ningún caso podría hablarse de incongruencia omisiva, con independencia tanto de la mayor o menor extensión como de lo acertado de la respuesta en relación a los exactos términos en que se formuló la queja. Así, la Sala de instancia claramente descarta que se haya producido ninguna irregularidad procedimental que haya podido causar indefensión a la actora; en cuanto al derecho a las pruebas, se indica expresamente que la interesada pudo aportar cuanta documentación y justificantes consideró oportuno, rechazando con ello que pueda hablarse de indefensión en relación con la acreditación fáctica de sus alegaciones. Y en cuanto a la alegada falta de notificación de la propuesta de resolución, la Sala se refiere a la cuestión de manera expresa al indicar que la propuesta inicial de la Administración y tras haber sido examinadas en dos ocasiones las alegaciones de la parte, coincide básicamente con la resolución de incumplimiento, excluyendo con ello cualquier indefensión.

En cuanto a la falta de referencia a la alegación sobre la posible incoación de un expediente de modificación del proyecto inicial en supuestos de incumplimiento de escasa relevancia o por causas no imputables a la empresa beneficiaria, la alegación ha de entenderse rechazada implícitamente. En efecto, teniendo en cuenta que la Sala de instancia razona que la parte ha incumplido tanto la condición relativa a la inversión, al no haber acreditado la misma en la forma exigida por la ley, como la relativa al empleo -incumplimiento que no es combatido por la actora en la casación-, carece de relevancia que la Sentencia no se refiera a dicha alegación. La concurrencia de ambas causas de incumplimiento en los términos expresados por la Sala de instancia excluye por completo la admisibilidad de dicha posibilidad, por lo que su alegación debe considerarse implícitamente rechazada.

Sobre el motivo segundo, relativo a la denegación de pruebas en el procedimiento jurisdiccional.

Según la recurrente la Sala de instancia ha conculcado el artículo 60.3 de la Ley de la Jurisdicción al denegar gran parte de la prueba solicitada por no haber considerado la Sala de instancia que la misma fuese relevante para la resolución del litigio. La parte formuló el correspondiente recurso de súplica, que fue desestimado por Auto de 20 de noviembre de 2.002 .

El derecho fundamental a las pruebas no es un derecho incondicional, sino que la admisión o denegación de los medios de prueba solicitados corresponde a la Sala juzgadora, que puede rechazarlos mediante resolución motivada, razonable y no arbitraria cuando considere, como sucedió en el caso de autos, que las mismas no son relevantes para la resolución del pleito. Debemos pues comprobar si la denegación se ajusta al mencionado criterio constitucional o si, por el contrario, se ha producido la infracción denunciada por la parte actora.

La parte solicitó diversas pruebas (varias documentales y testifical), que fueron admitidas en parte por providencia de 31 de julio de 2.002; en concreto, se rechazaron por irrelevantes las pruebas relativas a la acreditación de los pagos de la inversión y una testifical. El recurso de súplica fue denegado por el mencionado Auto, en el que se expresaba en relación con los medios de prueba denegados que "la discrepancia no reside en el hecho de que se firmaran o no letras de cambio, que es lo que pretende probar con la documental y testifical rechazadas, sino en si la utilización de letras para adquirir bienes es constitutivo o no de la "inversión", a los efectos del cumplimiento de las condiciones del Acuerdo de concesión de la subvención, por lo que no cabe sino confirmar la providencia y desestimar la súplica".

A la vista de lo anterior debe rechazarse el motivo. En efecto, la actividad probatoria resultaba irrelevante puesto que la misma iba encaminada a acreditar que efectivamente existía un compromiso de pago mediante letras de cambio aceptadas. Sin embargo, tal circunstancia no era puesta en duda por la Sala, que expresamente manifiesta en el referido Auto de 20 de noviembre de 2.002 que la cuestión relevante era si dicho pago aplazado era o no conforme con las condiciones de la subvención. En consecuencia, no poniendo en cuestión la Sala de instancia los hechos que la parte pretendía probar y basándose el fallo desestimatorio en otros motivos -la inadmisibilidad del pago aplazado para acreditar la inversión realizada y el incumplimiento de la condición de empleo-, no se ha producido la vulneración del derecho fundamental al uso de los medios probatorios pertinentes para la defensa de sus derechos, por lo que debe desestimarse el motivo.

Sobre el motivo tercero, relativo a la acreditación de la inversión realizada.

El tercer motivo se basa en la alegada infracción del artículo 10.2 del Real Decreto 1535/1987 y del punto 5º.5.e) de la Orden de 23 de mayo de 1.994 del Ministerio de Economía y Hacienda , en relación con la posibilidad de que se computen las inversiones acreditadas mediante medios de pago aplazados, en particular a través de letras de cambio aceptadas. Efectivamente el precepto alegado del Real Decreto 1535/1987 admite la adquisición de bienes mediante fórmulas de pago aplazado siempre que se presenten las adecuadas garantías y de que los activos pasen a ser propiedad de la empresa antes de la finalización del plazo de vigencia de los beneficios. A su vez, la letra e) del punto 5º.5 de la Orden citada establece que las inversiones efectuadas mediante tales fórmulas de pago aplazado "se admitirán como abonadas, a efectos de la liquidación de la subvención, si el beneficiario justifica que tiene aceptadas letras de cambio, giradas por los vendedores en el marco de los contratos correspondientes a los bienes adquiridos", siempre que (se añade en el último inciso) la inversión así realizada pase a ser propiedad de la empresa en el plazo ya expresado en el Real Decreto.

Pues bien, aunque pueda haber errado la Sentencia impugnada en cuanto a la admisibilidad de determinados medios de pago aplazado, la cuestión resulta irrelevante. En efecto, hay que señalar que la Resolución administrativa de 10 de octubre de 2.001 por la que se inadmitía el recurso potestativo de reposición señalaba como causa del incumplimiento de la condición referida a la inversión no tanto la no admisibilidad o acreditación del pago aplazado, sino que no se había justificado que la propiedad de los bienes adquiridos mediante pago aplazado hubiera sido transferida a la sociedad actora dentro del plazo de vigencia de la subvención, cuestión esta que ni fue combatida por la recurrente ni es tratada en la Sentencia de instancia.

Pero es que, además, tanto la Administración a lo largo del procedimiento administrativo como la propia Sentencia establecen que también se produjo un incumplimiento pleno de la condición relativa al empleo, lo que tampoco es combatido en casación. Todo ello conduce necesariamente a la desestimación del motivo puesto que, en definitiva, la Sentencia acierta al desestimar el recurso contencioso administrativo y establecer la conformidad a derecho de la resolución impugnada, con independencia de que el pago aplazado fuese o no acreditativo de la inversión efectuada.

Sobre el motivo cuarto, relativo a la posible incoación de un procedimiento de modificación del proyecto de inversión.

En este motivo la parte aduce la infracción del artículo 7.1 de la Ley 50/1985 y del punto 9º.2 (se cita el 3, sin duda por error) de la ya mencionada Orden de 23 de mayo de 1.994 . En este último precepto se establece que cuando el incumplimiento no resulte de gran entidad, no sea imputable a la empresa beneficiaria, o circunstancias de interés público así lo aconsejen, la Dirección General de Incentivos Regionales "podrá optar" (no "deberá optar", como dice la actora) por incoar procedimiento de modificación del proyecto inicial. Como ya hemos vistos, una de las quejas de la actora, que aflora en varios de los motivos del recurso de casación, es que la Administración no optase por incoar procedimiento de modificación del proyecto inicial en vez de iniciar, como hizo, el procedimiento de incumplimiento. Como se ha afirmado en el fundamento de derecho segundo, aunque la Sentencia de instancia no se refiere expresamente a esta cuestión, ha de entenderse implícitamente rechazada la alegación, habida cuenta de su constatación de incumplimiento de ambas condiciones de inversión y empleo.

Ya la transcripción correcta del precepto alegado priva por completo de fundamento a la alegación de la actora formulada en este motivo, puesto que lo que la referida disposición reglamentaria contempla es una posibilidad para la Administración, y en ningún caso una actuación debida. Las tres circunstancias habilitantes contempladas en la norma permiten que la Administración opte por incoar un procedimiento de modificación del proyecto inicial, pero en modo alguno le fuerzan a ello.

Por lo demás, es claro que en el caso presente no se daba ninguna de las circunstancias que habilitaban a la Administración a incoar el mencionado procedimiento de modificación del proyecto inicial. Así, en cuanto a la entidad del incumplimiento, en ningún caso puede decirse que ésta no fuese relevante, por cuanto se trataba de un incumplimiento que afectaba tanto a la inversión, en los términos ya vistos, como a la creación de empleo, con un incumplimiento total de esta condición que la actora no combate en ningún momento en su recurso de casación. En lo que respecta a la responsabilidad de la empresa beneficiaria respecto al incumplimiento, no puede olvidarse que la Administración le otorgó tres prórrogas, por lo que si tras ellas la actora no tenía posibilidad de cumplir con los compromisos, aunque fuese por causas no imputables a ella, no puede ya pretender que la Administración quedase indefinidamente vinculada al deber de mantener la subvención por medio de un procedimiento de modificación del compromiso inicial. Tras tres prórrogas y seis años desde que se otorgó la subvención inicial, el incumplimiento de ambas condiciones apunta más bien a la inviabilidad de cumplir con las condiciones a las que se sometió la subvención, lo que constituye un riesgo económico que toca soportar al sujeto beneficiario. A este respecto, ya la Administración rechazó tanto en el procedimiento administrativo como al inadmitir el recurso de reposición que el incumplimiento se debiese a causas de fuerza mayor, afirmando que las incidencias a que pudiera verse sometida la inversión son riesgos de la actividad empresarial acometida que han de recaer necesariamente sobre el beneficiario de la subvención.

Finalmente, en cuanto a que pudieran existir circunstancias de interés público que aconsejasen la incoación de un procedimiento de modificación del proyecto inicial, se trata de una causa que requiere en todo caso una apreciación discrecional de su concurrencia por parte de la Administración.

Debe pues rechazarse el motivo.

Sobre el motivo quinto, referido a la falta de motivación del acto administrativo recurrido.

En relación con la queja de falta de motivación del acto administrativo recurrido ya hemos reproducido en el fundamento de derecho segundo es esta Sentencia los términos en que responde la Sala de instancia. Tiene razón la Sala, puesto que en este tipo de expedientes la motivación no se reduce a la resolución en que se constata el incumplimiento, sino que debe buscarse en los antecedentes de la misma, que son conocidos por el sujeto afectado a lo largo del procedimiento administrativo. Pero es que en el caso de autos, además, la actora interpuso un recurso potestativo de reposición, y la resolución de 10 de octubre de 2.001 del Ministro de Economía y Hacienda que rechazó el mismo, pese a ser formalmente de inadmisión, incorpora una amplia justificación de la resolución impugnada, por lo que en ningún caso puede la parte hablar de falta de motivación del acto recurrido o de indefensión originada por la supuesta ausencia de motivación.

Conclusión y costas.

El rechazo de todos los motivos en que se funda el recurso supone la desestimación del mismo. En cuanto a las costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponerlas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,