STS, 24 de Junio de 2008

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 18 de julio de 2.005, desestimatoria del recurso promovido por Celulosas de Asturias, S.A. contra la Orden Ministerial de 14 de junio de 2.002, así como contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la misma. Dicha Orden Ministerial denegaba la solicitud de incentivos formulada por la actora (expte. AS/743/P01).

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 6 de octubre de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Celulosas de Asturias, S.A. ha comparecido en forma en fecha 25 de noviembre de 2.005, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 54 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;

- 2º, por infracción del artículo 1 de la ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, y del artículo 20 del Reglamento de desarrollo de la ley 50/1985, aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, de Delimitación de la Zona de promoción económica de Asturias;

- 3º, por infracción del art. 3.2 de la citada Ley 50/1985, del artículo 14.1 del Reglamento de desarrollo de la misma y del artículo 2.2 del Real Decreto 487/1988, y

- 4º, por infracción del artículo 11 del Real Decreto 487/1988.

Termina su escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida y se dicte otra más ajustada a Derecho y acuerde la procedencia de la concesión del incentivo regional solicitado; y, subsidiariamente, para el caso de que no se entiende procedente la declaración de la procedencia de la concesión del incentivo regional solicitado, que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida y se dicte otra más ajustada a Derecho y acuerde la retroacción de las actuaciones administrativas al momento anterior a dictar el acto administrativo recurrido y obligue a la Administración competente a que emita una nueva resolución sobre la solicitud de incentivo regional con base en los criterios de igualdad, concurrencia, objetividad y publicidad; todo ello con expresa imposición de las costas a la Administración demandada. Mediante otrosí solicita que se acuerde la celebración de vista pública.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 26 de septiembre de 2.006.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime, confirmando la recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la resolución del Ministerio de Economía de 17 de junio de 2.002 impugnada en autos, todo ello con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 30 de abril de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de junio de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La sociedad mercantil Celulosas de Asturias, S.A. (en los sucesivo CEASA) impugna en casación la Sentencia de 18 de julio de 2.005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso entablado contra la denegación de los incentivos económicos solicitados en la zona de Asturias.

El recurso se articula mediante cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primer motivo se alega la infracción de los artículos 54 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), por falta de motivación. En el segundo motivo se aduce la infracción del artículo 1 de la Ley de Incentivos Regionales (Ley 50/1985, de 27 de diciembre ) y del 20 de su Reglamento (Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre ), en relación con el 7 del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, de delimitación de la zona de Asturias, por la arbitrariedad en la denegación de la subvención, que se funda erróneamente por la Administración en la previa existencia de financiación pública. El tercer motivo se basa en la alegada infracción de los artículos 3.2 de la citada Ley de Incentivos Regionales, 14.1 de su Reglamento y 2.2 del Real Decreto 487/1988, tras la redacción dada por el Real Decreto 1485 /1996, por no tener en cuenta que en ningún caso se habría superado el tope establecido para la percepción de subvenciones públicas. Finalmente, se denuncia en el motivo cuarto la infracción del artículo 11 del Real Decreto 487/1988, por no apreciar la Sala sentenciadora el cumplimiento por parte de la solicitud de la actora de los requisitos para otorgarle la subvención.

Sobre el motivo primero, dedicado a la supuesta falta de motivación de la denegación del incentivo.

Sostiene la parte actora en su primer motivo que ni la resolución administrativa impugnada en su día ante la Jurisdicción ni la Sentencia recurrida ofrecen motivación alguna sobre la denegación del incentivo solicitado por CEASA, por lo que se habrían infringido los artículos 54 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Sobre esta alegación la Sentencia impugnada afirmaba:

"TERCERO: Ya en reiteradas ocasiones hemos señalado la necesidad de una motivación, aún sucinta, de las Resoluciones denegatorias de la subvención solicitada en concepto de incentivos regionales, a fin de poner en conocimiento de los interesados los elementos necesarios para su defensa frente a ésta y evitar causar indefensión - articulo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy articulo 63.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre -. En el supuesto de autos, si bien no se concreta en la Resolución impugnada cuales sean los objetivos y fines que no cumple el proyecto, lo cierto es que tal resolución ha de integrarse con el contenido del expediente. Pues bien, el informe de la subdirección general de proyectos de inversión unido al expediente -folios 108 a 112-, propone la denegación ya que la entidad solicitante pertenece al Grupo ENCE que se integra en la SEPI y por ello existe financiación a través de los presupuestos de una Administración Pública, y, de otra parte, no cumple los requisitos de las dimensiones exigidas a los proyectos de modernización.

Estos elementos suponen la justificación, conocida por el actor al articular su defensa, de la denegación de la solicitud de incentivos." (fundamento jurídico tercero)

Tiene razón la Sala de instancia y debe rechazarse este motivo. En jurisprudencia reiterada hemos afirmado que la motivación de los actos administrativos debe integrarse con los documentos obrantes en el expediente administrativo, de tal manera que la exigencia de motivación contenida en el artículo 54.f) de la Ley 30/1992 para los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales queda cumplida si con tal documentación los afectados conocen las razones que han llevado a la Administración a adoptar una determinada resolución y ello les permite adoptar una adecuada defensa de sus intereses (entre otras, Sentencias de 7 de noviembre de 2.007 -RC 344/2.006- y de 4 de julio de 2.001-RC 5.327/1.994 -). Como la Sentencia impugnada pone de relieve, tal es la situación en el caso de autos, en el que la actora ha tenido a su disposición el informe y propuesta de resolución del órgano administrativo competente, pudiendo articular su defensa eficazmente tanto en vía administrativa como ante esta Jurisdicción. Así pues, no ha sufrido la actora indefensión alguna ni el acto administrativo impugnado incurría en anulabilidad por dicha causa, por lo que la Sentencia impugnada no ha infringido los preceptos sobre procedimiento administrativo invocados en el motivo.

Sobre los motivos segundo y tercero, relativos a las causas de denegación de la subvención solicitada.

Afirma la actora que la única causa por la que se le denegó la subvención solicitada es la de que el proyecto ya contaba "con ayuda financiera pública, al estar la sociedad promotora incluida en los Presupuestos de otras Administraciones Públicas"; por su parte, la Sentencia recurrida admite la posibilidad de conceder subvenciones a proyectos que cumplan las previsiones del artículo 7, párrafo primero, del Real Decreto 487/1988, pero entiende que se trata de facultades discrecionales de la Administración.

Con ello, sostiene la recurrente, se habría conculcado el artículo 1 de la Ley 50/1985 y el 20 del Real Decreto 1535/1987, en relación con el citado artículo 7 del Real Decreto 487/1988, ya que a su juicio el proyecto por ella presentado cumplía todos los requisitos legales para recibir la subvención solicitada. Así, argumenta en el desarrollo del motivo que la SEPI y Ence (grupo empresarial al que pertenece la sociedad recurrente) no están incluidas en los presupuestos de otras Administraciones Públicas, que Ence estaba legitimada para recibir subvenciones, que el proyecto de CEASA no contaba con ninguna ayuda financiera o subvención pública y que era ya una empresa totalmente privada en el momento en el que la Administración resolvió sobre su solicitud.

Sobre el cumplimiento de los requisitos para recibir la subvención y la justificación de la denegación de la misma se pronuncia la Sentencia impugnada de la siguiente manera:

"CUARTO: Como se señalaba anteriormente, sostiene la actora la concurrencia en el proyecto presentado, de los requisitos previstos en el Real Decreto 487/1988 para la concesión de la subvención solicitada.

Ciertamente el articulo 7 del citado Real Decreto contempla la posibilidad de conceder subvenciones a proyectos que cumplan las previsiones del primer párrafo del propio precepto, o, aunque no las cumplan, excepcionalmente, siempre que sirvan a los fines del artículo 4, disponiendo el articulo 8.1 a ) la posibilidad de subvencionar nuevos establecimientos con una inversión aprobada superior a la cantidad establecida, siempre que generen nuevos puestos de trabajo.

Ahora bien, los requisitos antes señalados suponen el presupuesto para la concesión de la subvención, pero su mera concurrencia no genera derecho a la percepción de la misma, ya que una vez cumplidos éstos, es necesaria una actividad de valoración por la Administración, que determine si el proyecto presentado sirve a los fines previstos en el articulo 4º de la propia norma. A tal conclusión ha de llegarse si se observa la redacción del articulo 6º del Real Decreto 487/1988 : "Los incentivos regionales que podrán concederse en la presente zona a los solicitantes que presenten proyectos de inversión y cumplan los requisitos exigidos...", del que resulta:

1. La utilización del término "podrá" empleado por el precepto, como bien señala la representación de la demandada en su contestación a la demanda, supone el reconocimiento a la Administración de amplias facultades de apreciación de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, pudiendo optar por la concesión o denegación de la subvención, al tratarse de un indiferente jurídico, aun concurriendo los requisitos exigidos. Tales competencias son, como resulta obvio, de carácter discrecional.

2. No obstante, el término utilizado por el artículo trascrito, en ningún caso da cobertura a una actuación arbitraria de la Administración, prohibida por los artículos 9 y 103 de la Constitución, quedando sometida aquella discrecionalidad a los controles propios de la actividad administrativa de tal naturaleza, entre otros, el cumplimiento del fin señalado por la norma y que constituye el fundamento de la atribución de las competencias administrativas.

3. En el presente supuesto, el fin perseguido por la norma, y al que ha de ajustarse la decisión administrativa de la concesión, es el recogido en el articulo 4º del Real Decreto.

Así las cosas, es de señalar: 1.- la denegación de la concesión de la subvención se razona por la Administración desde la óptica de que la recurrente percibe fondos de una Administración Pública y de que las dimensiones del proyecto de modernización no cumple lo exigido 2.- tal razonamiento resulta ajustado a las previsiones del Real Decreto y se adapta a los fines perseguidos por éste.

Pues bien, en el periodo de prueba se acreditó que el Grupo Ence había sido privatizado, previamente a resolver sobre la subvención solicitada. Sin embargo la solicitud se formuló el día 16 de noviembre de 2000 - folio 105 del expediente -, siendo esta la fecha a la que hemos de remitir el cumplimiento de las condiciones exigibles para obtener la subvención. Pero al margen de ello existe otro obstáculo para la concesión de la subvención ya señalado, cual es las dimensiones del proyecto de modernización.

La Administración ha ponderado correctamente las circunstancias concurrentes y ha denegado la subvención solicitada.

Por último resta analizar la posible vulneración del artículo 14 de la Constitución. Ciertamente el precepto invocado, confiere a todos los españoles el derecho a no soportar un perjuicio ni una falta de beneficio desigual o injustificado, tanto en función de los criterios que se contienen en las normas jurídicas como en los seguidos para la aplicación de las mismas - sentencias del Tribunal Constitucional 63/1984 y 64/1984 de 21 de mayo, 49/1985 de 28 de marzo, 52/1986 de 30 de abril, 78/1989 de 20 de abril, etc...-. Ahora bien, sin olvidar que la igualdad sólo puede operar en la legalidad -sentencias del Tribunal Constitucional 43/1982 de 6 de julio, 151/1986 de 1 de diciembre...-, no toda desigualdad de trato supone una vulneración del articulo 14 de la Constitución sino sólo aquella que introduce una diferencia entre situaciones idénticas que resulte irrazonable u objetivamente infundada -sentencias del Tribunal Constitucional 253/1988 de 20 de diciembre, 261/1988 de 22 de diciembre, 39/1989 de 16 de febrero, 90/1989 de 11 de mayo, 68/1990 de 5 de abril...-.

Al margen de la falta de alegación sobre la vulneración del referido derecho, y aplicando tal doctrina al caso ahora contemplado, resulta que no se deduce del expediente administrativo, ni de la prueba, la concurrencia de supuestos idénticos al que se contempla simultáneos o posteriores en el tiempo, respecto a los cuales la Administración haya aplicado criterios diferentes injustificadamente." (fundamentos jurídicos cuarto y quinto)

No es preciso entrar en la argumentación de la parte actora que se ha resumido, dado que todo el motivo está edificado sobre el supuesto erróneo de que la única causa de denegación de la subvención fue la previa existencia de financiación pública para el mismo proyecto, cuando ello no es así. En efecto, según se señala en el fundamento cuarto de la Sentencia recurrida que se acaba de transcribir y consta en el informe propuesta elaborado por la Subdirección General de Incentivos Regionales del Ministerio de Economía (folios 108 a 112 del expediente), fueron dos las razones para denegar la solicitud, la previa financiación pública y las dimensiones del proyecto de inversión. Así en el citado informe puede leerse:

Propuesta su DENEGACIÓN por no cumplir los fines del art. 1 de la ley 50/85, de 27 de diciembre, debido a la existencia de financiación de la sociedad a través de Presupuesto de otras Administraciones Públicas y por no cumplir las condiciones del art. 8.1.c del Real Decreto 487/88, de 6 de mayo en cuanto a las dimensiones exigidas a los proyectos de tipo modernización.

La actora sólo combate la primera de las dos causas de denegación, por lo que el motivo resulta plenamente ineficaz para lograr la casación de la Sentencia recurrida. En efecto, incluso en el caso de que tuviera razón en su argumentación sobre la admisibilidad de la financiación solicitada por no existir financiación pública previa o no ser incompatible con ella, siempre restaría otra causa de denegación que no ha sido combatida y que sería por sí sola suficiente para rechazar la petición de financiación y salvar, por tanto, la legalidad de la resolución administrativa denegatoria. Esta misma objeción fue ya advertida por la Sala de instancia en relación con el recurso contencioso administrativo (fundamento cuarto), sin que la actora se refiera para nada a esta circunstancia en el recurso de casación. En consecuencia, el motivo no puede prosperar.

Las mismas razones llevan al rechazo del motivo tercero, en el que la parte actora denuncia la infracción de los artículos 3.2 de la Ley 50/1985, 14.1 del Real Decreto 1535/1987 y 2.2 del Real Decreto 487/1988 (modificado por el Real Decreto 1485/1996 ). La recurrente justifica su queja en que de los citados preceptos se deriva que cabe la percepción de diversas ayudas financieras de carácter público en tanto no superen determinado tope. Ahora bien, una vez establecido que existe una segunda causa de denegación ajena a la cuestión de la financiación pública que no ha sido combatida, resulta irrelevante comprobar la virtualidad de dicho tope para el caso de autos y, en su caso, si en el proyecto en cuestión se había rebasado o no el mismo.

Sobre el motivo cuarto, relativo al cumplimiento de los requisitos para la subvención.

Sostiene en este motivo último la recurrente que se ha vulnerado el artículo 11 del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, que estipula los criterios que deben valorarse de manera preferente para la concesión de las subvenciones, sin que la Administración pueda desligarse de tales criterios pese al carácter discrecional de su decisión. Así, el citado precepto señala:

"Artículo 11. Para la valoración de proyectos que cumplan los requisitos establecidos en las disposiciones vigentes se utilizarán los criterios siguientes:

[...]

Se valorarán especialmente la utilización de factores productivos de la zona, la tasa de valor añadido y, en su caso, el incremento de productividad, la incorporación al proyecto de tecnología avanzada y el carácter dinamizador del proyecto para la economía de la Zona.

[...]"

En el desarrollo del motivo, además de subrayar la vinculatoriedad de dichos criterios para la Administración, la parte argumenta que el proyecto de CEASA cumple con varios de ellos, por lo que la denegación resulta injustificada.

El motivo no puede prosperar, puesto que dentro del margen de discrecionalidad que le cabe a la Administración está sin duda la capacidad de ponderar el peso de los distintos criterios y de resolver de acuerdo con una valoración razonada de las características del proyecto. A ello se suma el hecho de que la Administración opera en este campo con una regulación detallada de la valoración de los distintos criterios, con expresión numérica de tal valoración, lo que hace difícil que se llegue a una decisión arbitraria o patentemente errónea que deba, en su caso, ser revisada en sede judicial.

En el caso de referencia la valoración de los distintos criterios está recogida en el ya mencionado informe técnico y en el se subrayan los puntos fuertes y débiles del proyecto, otorgándole al mismo una valoración apenas superior al 50% del máximo posible (21,6 sobre 40). Así las cosas, si la Administración, a la vista de dicha valoración global y de sus distintos componentes (entre los que destaca la valoración de un posible estancamiento o descenso de la demanda en el momento en el que se elabora el informe -folio 109 del expediente-), ha llegado a una decisión denegatoria por carecer el proyecto de las dimensiones suficientes como para justificar una subvención pública, se trata de una decisión de política económica de la que no puede afirmarse que sea arbitraria o manifiestamente errónea ni que conculque las bases de la convocatoria para la concesión de subvenciones. Antes al contrario, tal como se ha indicado, la propuesta que se ha transcrito justifica la denegación en razón de las insuficientes dimensiones del proyecto en el artículo 8.1.c) del Real Decreto 487/1988, de 6 de mayo, precepto que estipula que son subvencionables los proyectos de modernización "cuya inversión aprobada sea significativa en relación con el activo material de la empresa que deberá ser, en todo caso, igual o superior a 45.000.000 de pesetas [...]", sin que la actora razone u objete nada en relación con esta causa denegatoria.

En consecuencia, la posición mantenida por la recurrente en el motivo revela una discrepancia sobre dicha valoración, pero no la justifica frente a la razón denegatoria mencionada esgrimida por la Administración. Tal discrepancia es legítima, pero no puede llevar a la sustitución de la decisión administrativa por la de la propia afectada, lo que en definitiva lleva a la desestimación del motivo y a la confirmación de la Sentencia de instancia.

Conclusión y costas.

El rechazo de todos los motivos supone la desestimación del recurso, con la imposición de las costas a la sociedad recurrente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,