STS, 17 de Febrero de 2009
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2009:557 |
| Número de Recurso | 82/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de febrero de dos mil nueve
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra el Real Decreto 1207/2006, de 20 de Octubre, por el que se regula la Gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
Con fecha 21 de octubre de 2006 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de cohesión sanitaria.
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día sentencia por la que estimando el presente recurso declare la nulidad del Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la Gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria".
La representación procesal de LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que con expresa desestimación del recurso se confirme el Real Decreto impugnado".
Cumplimentado el trámite de conclusiones por las partes, en providencia de fecha 15 de diciembre de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de febrero de 2009, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ, Magistrado de la Sala
El Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de cohesión sanitaria, pretendiendo en el suplico de su demanda la declaración de nulidad de todo él.
Si no interpretamos mal los términos en que se expresa la parte actora en ese escrito de demanda, los motivos en que sustenta su impugnación son, en síntesis, los siguientes:
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Vulneración de la Disposición adicional quinta de la ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, pues, pese a que en ella, en su párrafo segundo, se dispone que "el Ministerio de Sanidad y Consumo, a través del Fondo de cohesión sanitaria y según se determine reglamentariamente, realizará políticas que aseguren la cohesión sanitaria y la corrección de desigualdades", y que "estas políticas se desarrollarán mediante planes integrales de salud, que tendrán en cuenta variables epidemiológicas y sociales que supongan una mayor necesidad de servicio, tales como patologías crónicas, morbimortalidad estandarizada por edad, población infantil, población inmigrante y otras de carácter similar", es lo cierto -dice la parte- que el Real Decreto impugnado no ha contemplado ni regulado esos planes integrales, con lo cual no quedan mitigadas las desigualdades territoriales, perjudicando a la Comunidad Autónoma de Castilla y León que, entre otras, presenta como particularidades sociodemográficas que influyen de manera directa e importante sobre el gasto sanitario las de la dispersión y el envejecimiento de la población, no tenidas en cuenta en aquél.
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Vulneración de los artículos 9.3, 103 y 106.2 de la Constitución, y 51 y 52 de la Ley 30/1992, pues, imponiendo limitaciones y restricciones subjetivas y objetivas que no se ajustan al mandato del artículo 4 de la ley 21/2001, de 27 de diciembre, en el particular en que dice que con cargo a aquel Fondo se compensará a las Comunidades Autónomas "por el saldo neto de la asistencia sanitaria prestada a desplazados", ni a la finalidad que aquella Disposición adicional quinta asigna al Fondo de "garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria públicos en todo el territorio español", el Real Decreto impugnado no contempla la compensación económica del coste de la asistencia sanitaria prestada a los desplazados "no programados" procedentes de otras Comunidades; no regula adecuadamente la compensación económica de la asistencia sanitaria a pacientes derivados de forma programada entre Comunidades, al restringir los supuestos de compensación y el coste económico de la misma, ya que la relación de procesos programados compensables se ha reducido respecto a los que contemplaba la anterior normativa del Fondo, excluyéndose más de 50 procesos, y el coste compensable sigue sin alcanzar el 100% del coste real; al igual que tampoco puede excluir de las asistencias compensables, como hace, aquellas realizadas a ciudadanos de provincias limítrofes, que sí se recogían en la normativa anterior del Fondo de Cohesión. Y
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Vulneración del principio de suficiencia de la financiación de las Comunidades Autónomas para la prestación de la atención sanitaria en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos y para los extranjeros desplazados en su ámbito territorial (artículo 14 de la Constitución, ley 21/2001 y Ley General de Sanidad), pues respecto de los ciudadanos desplazados de otras Comunidades el Fondo sólo cubre un porcentaje y, además, quedan sin cubrir actuaciones concretas, como son la asistencia urgente, salud mental, prestaciones farmacéuticas, trasporte sanitario, asistencia sociosanitaria, etc.; y respecto de los extranjeros desplazados no se define mecanismo alguno de garantía para que se respeten los derechos de cobro adquiridos por las Comunidades Autónomas durante cada ejercicio presupuestario.
En realidad, todas y cada una de esas cuestiones o motivos de impugnación han sido ya analizadas, rechazando que den lugar al vicio de nulidad que se imputa, en nuestras recientes sentencias de 11, 12, 18 y 19 de noviembre de 2008, dictadas en los recursos contencioso-administrativos números 77 y 80 de 2006 y 33 y 55 de 2007, interpuestos también contra el Real Decreto 1207/2006 y en los que eran parte actora, respectivamente, las Administraciones de las Comunidades Valenciana, Región de Murcia, Canarias y Madrid. La aplicación del principio de unidad de doctrina, y de aquél del que es consecuencia, el de igualdad en la aplicación de la ley, nos obliga pues a la desestimación del recurso contencioso- administrativo que ahora nos ocupa.
En ellas se toman en consideración las normas con rango de ley relacionadas directamente con la materia objeto de regulación en el Real Decreto impugnado, como son: la Ley 21/2001, de 27 diciembre, que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía; en especial su artículo 4 ; y la Ley 16/2003, de 28 mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud; en especial su Disposición adicional quinta.
Se precisa la naturaleza y fines que las normas legales en juego atribuyen al Fondo de Cohesión Sanitaria, así como su posición y relación con los Bloques competenciales y con los distintos Fondos a que se refiere el artículo 4 de la Ley 21/2001, que establece los criterios para determinar las necesidades homogéneas de financiación de las Comunidades Autónomas y que distingue: Un "Bloque de competencias comunes", con un "Fondo General" en cuya distribución se toman en cuenta los criterios de "población", "superficie", "dispersión", e "insularidad"; otro "para paliar la escasa densidad de población"; al que sigue una previsión de "garantía de mínimos" para ambos; un tercero "de Renta Relativa"; más determinadas "Modulaciones" que se incorporan al Sistema. Otro "Bloque de competencias de gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social", también con un "Fondo General" al que afecta igualmente una garantía de mínimos y cuya masa homogénea de financiación se asigna de acuerdo con los criterios de "Población protegida", "Población mayor de sesenta y cinco años" e "insularidad"; y unos "Fondos específicos", que lo son el de "Programa de ahorro en incapacidad temporal" y el de "Cohesión sanitaria" que ahora nos ocupa, del que se dice, literalmente, que "tiene por finalidad garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria públicos en todo el territorio español, y la atención a ciudadanos desplazados procedentes de países de la Unión Europea o de países con los que España tenga suscritos convenios de asistencia sanitaria recíproca". Y un tercero denominado "Bloque de competencias de la gestión de los Servicios Sociales de la Seguridad Social", cuya masa homogénea de financiación se asigna en función de la población mayor de sesenta y cinco años del Padrón para cada Comunidad Autónoma. Llegando aquellas sentencias, ya en ese plano general, a conclusiones no coincidentes con los planteamientos reflejados en las tesis de las allí recurrentes, no distintos de los que traslada la aquí actora, dada la naturaleza de Fondo específico del de Cohesión Sanitaria y de su inclusión en un Sistema complejo, de indudable trascendencia social y económica, que ya por ello - añadimos ahora- demanda en quien impugna su regulación una argumentación precisa dirigida a desmenuzar el Sistema y a concretar la posición y papel que en él juega dicho Fondo. En este sentido, no es ocioso recordar aquí aquello que afirma con insistencia la doctrina constitucional (por ejemplo, en el párrafo tercero del fundamento jurídico 4 de la STC 118/1998 ): la impugnación de una norma debe hacerse aportando un análisis y una argumentación consistente. Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo pues hablar de una carga del recurrente y, en los casos en que aquélla no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar.
Se recuerdan también en las sentencias citadas los límites formales y materiales a que está sujeto el ejercicio de la potestad reglamentaria; la discrecionalidad que es inherente a ésta; su íntima vinculación a la función político- constitucional de dirección política del Gobierno reconocida en el artículo 97 de la Constitución; el cauce que abre, así, para que su titular pueda escoger a través de ella entre la diversidad de opciones legítimas que ofrezca el ordenamiento jurídico; la carencia en el Tribunal de un poder de sustitución respecto de la ponderación no arbitraria realizada por aquél; o los límites del enjuiciamiento ante los supuestos de inactividad u omisión reglamentaria, con remisión a la jurisprudencia reflejada, entre otras, en las sentencias de este Tribunal de fechas 16 y 23 de enero de 1998, 14 de diciembre de 1998, 7 de diciembre de 2002, 28 de junio de 2004 y 19 de febrero de 2008, en las que se reflejan las ideas de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer; de que en tales casos, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley puede consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico; y de que, constatado el deber legal de dictar una regulación por la Administración y el incumplimiento de aquél, resulta ciertamente más difícil admitir la posibilidad de una sustitución judicial de la inactividad o de la omisión administrativa reglamentaria hasta el punto de que el Tribunal dé un determinado contenido al reglamento omitido o al precepto reglamentario que incurre en infracción omisiva, pues, como resulta del artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción, el poder de sustitución al alcance del Tribunal sólo alcanza hasta donde la ley regla la actividad administrativa, que en el ámbito de la potestad reglamentaria no suele alcanzar hasta la imposición del contenido con que ha de quedar redactada la norma reglamentaria, aunque exista la obligación legal de dictarla, no pudiendo llegar allí donde la ley reserva a la Administración un poder discrecional de decisión que responde a su específica posición político- constitucional.
Pero además de todo lo anterior, se abordaron en esas sentencias, como decíamos, cuestiones que son coincidentes con las aquí planteadas:
Así, en la primera de ellas se analizan y rechazan razonamientos de todo punto similares, incluso en su literalidad, a los expresados en las letras B) y C) del anterior fundamento de derecho, tal y como resulta de la sola lectura del "antecedente de hecho" cuarto de la misma. Y también lo hace la de 19 de noviembre respecto de razonamientos análogos, tal y como resulta de sus fundamentos de derecho octavo, noveno y décimo.
En los nueve últimos párrafos del fundamento de derecho quinto de la de 12 de noviembre, trascritos a su vez en el fundamento de derecho decimotercero de la del siguiente día 19, se exponen las razones (similares a las reflejadas en los párrafos anteriores del mismo fundamento en cuanto a la omisión de toda referencia al "uso tutelado") por las que no cabe acoger la tesis de que la omisión en el Real Decreto impugnado de referencias y previsiones sobre los Planes Integrales de Salud comporte su invalidez. Se dijo en suma que, aunque dé lugar a una dispersión normativa, es una opción legítima del Gobierno disponer en cada momento y cuando sea preciso lo que proceda respecto de las políticas a desarrollar mediante los planes integrales de salud a que se refiere la Disposición adicional quinta de la Ley 16/2003.
También, por fin, en el fundamento de derecho sexto de esa sentencia de 12 de noviembre, trascrito asimismo en el decimocuarto de la de 19 de noviembre, afirmamos que no vulneran lo dispuesto en el artículo 4.B).c) de la Ley 21/2001 las previsiones del Real Decreto impugnado recogidas en la letra b) del número 1 de su artículo 2, desarrollada en el artículo 5, que restringen el concepto de "desplazado" a ciudadanos con derecho a asistencia que se hallen en situación de estancia temporal en España y que pertenezcan a países de la Unión Europea o a otros con los que España tenga firmados acuerdos bilaterales de asistencia sanitaria recíproca. Llegando a igual conclusión respecto de las que ciñen la compensación con cargo al Fondo a la asistencia sanitaria a pacientes residentes en España "derivados" en los dos únicos supuestos previstos en las letras a) y c) de ese mismo número 1, luego desarrollados en los artículos 4.1, 6, 7 y 8. E igualmente, de la que excluye de la compensación por el Fondo, en el artículo 4.2, la atención urgente que se solicita por el propio paciente de forma espontánea durante un desplazamiento a una Comunidad Autónoma distinta a la suya de residencia; o de la que lo hace respecto a la atención sanitaria a ciudadanos residentes en provincias limítrofes. Versando igualmente sobre estas cuestiones, y también sobre los desequilibrios territoriales derivados de particularidades propias de las distintas Comunidades Autónomas, los fundamentos de derecho cuarto, quinto y sexto de la de 18 de noviembre, el primero de los cuales es trascrito a su vez en el decimoquinto de la del día siguiente.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, al no apreciarse temeridad ni mala fe en su actuación procesal.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León contra el Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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