STS, 12 de Abril de 2002

Por el representante procesal de TORRA SOCIEDAD ANÓNIMA se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo. Una vez recibido se le entregó a la parte recurrente para formalizar la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala: « Que teniendo por presentado este escrito, y en sus méritos, tenga por formulada en tiempo y forma demanda en el recurso contencioso-administrativo de referencia y por devuelto el expediente administrativo y, previos los trámites legales oportunos, dicte en su día sentencia por la que se anule el acto administrativo presunto recurrido y se declare el derecho de esta parte a obtener de la Administración Central del Estado una indemnización de 292.695.108 pesetas, más los intereses legales que correspondan desde el día 9 de junio de 1996 hasta la fecha de pago íntegro de la indemnización, condenando a la Administración del Estado al pago de la misma».

El Abogado del Estado, contestó la demanda, oponiéndose a la misma mediante escrito en el que después de alegar lo que a su derecho convino, suplicó a la Sala: « que por contestada la demanda, dice sentencia desestimando el recurso».

No estimándose necesaria la celebración de vista pública de conformidad con lo establecido en el art. 78 de la Ley de fecha 27-12-1956, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba se dio concedió a las partes el término de quince días a fin de que presenten conclusiones sucintas, en los que alegaron lo que estimaron conveniente en conformidad con sus pretensiones.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día CUATRO DE ABRIL DEL DOS MIL DOS en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

A.- En este recurso contencioso-administrativo, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 218/1998, TORRA SOCIEDAD ANÓNIMA, que actúa representada por procurador y bajo la dirección técnica de letrado, impugna el acto denegatorio ficticio (silencio administrativo con sentido negativo) del Consejo de ministros «de la petición de responsabilidad patrimonial de la Administración Central del Estado formulada [...] con fecha 9 de junio de 1997» por la expresada Sociedad anónima.

2. En el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se presentó en el Registro General de este Tribunal Supremo, en 8 de junio de 1998.

Los hechos de que trae causa este proceso contencioso-administrativo son, en síntesis, los siguientes:

1. TORRA, SOCIEDAD ANÓNIMA es concesionaria del servicio público municipal de pompas fúnebres, conducción de cadáveres y capillas velatorio del municipio de Sabadell, en virtud del contrato de concesión otorgado entre el Ayuntamiento de Sabadell y dicha sociedad con fecha 21 de junio de 1989. b) Según se desprende del citado contrato, la concesión se adjudicó bajo el régimen de monopolio, hasta el día 26 de abril del año 2004 (15 años desde la fecha de adjudicación (según el art. 3º del Pliego de Condiciones). c) Hallándose en vigor el citado contrato, se promulgó el Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, (que entró en vigor el día 9 de junio siguiente), en cuyo art. 22 se dispone la liberalización de los servicios funerarios y en cuyo art. 23 se modifica el art. 86.3 de la vigente Ley de Bases del Régimen Local, en el sentido de excluir los servicios funerarios de aquéllos para los que se declara la reserva en favor de las entidades locales. d) Según entiende la sociedad anónima recurrente, por aplicación directa del citado Real Decreto-Ley, esta sociedad ha experimentado una lesión patrimonial consistente en la pérdida del derecho al monopolio en la explotación de los servicios funerarios (pompas fúnebres, conducción de cadáveres y capillas velatorio) en el municipio de Sabadell por todo el tiempo que quedaba de vigencia del contrato de concesión existente (7 años, 10 meses y 5 días), teniendo en cuenta que no se trataba de una mera expectativa, sino de un derecho reconocido expresamente en un contrato administrativo, amparado por la legislación vigente y que, además, determinó la realización de inversiones. e) La lesión patrimonial padecida por esta empresa tuvo lugar, según el parecer de la misma, el día 9 de junio de 1996 (día de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley citado), por lo que la reclamación -se dice en el escrito en que plantea su reclamación en vía administrativa- se presentó dentro del plazo de un año desde la producción de la lesión. f) La pretendida responsabilidad patrimonial de la Administración por la supresión del derecho al monopolio se valora por la sociedad recurrente en 292.695.108 ptas. (doscientos noventa y dos millones, seiscientas noventa y cinco mil, ciento ocho pesetas), cantidad a la que habrá que añadir los intereses devengados por la misma desde el día de la producción del daño y hasta el momento del pago. Dicha valoración se basa en el dictamen emitido por los catedráticos del Departamento de Econometría Estadística y Economía Española de la Universidad de Barcelona Dres. Gonzalo y Carlos Alberto , que se adjunta como documento número tres.

La cuestión que se plantea ha sido ya resuelta en las sentencias de 14 de febrero y 4 de abril, ambas de 2002, a cuyos criterios, en base al principio de coherencia jurisprudencial tenemos que estar.

Nos encontramos ante un supuesto en el que se ejercita la acción de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de la aprobación del Real Decreto Ley 7/96 cuyo artículo 22 establece: "Se liberaliza la prestación de los servicios funerarios. Sin perjuicio de lo anterior, los Ayuntamientos podrán someter a autorización la prestación de dichos servicios. La autorización tendrá carácter reglado, debiéndose precisar normativamente los requisitos objetivos necesarios para obtenerla y se concederá a todo solicitante que reúna los requisitos exigidos y acredite disponer de los medios materiales necesarios para efectuar el transporte de cadáveres".

La cuestión de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ha sido reiteradamente analizada por esta Sala, por todas sentencias de 17 de Febrero de 1.998, 13 de Julio de 1.999 y 16 y 18 de Septiembre de 1.997 y las que en ellas se citan, en las que en síntesis se sienta la siguiente doctrina:

Del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.

Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

La sentencia de 5 de Marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de Junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones --que se vieron frustradas-- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

La regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, a lo que luego nos referiremos.

Otro de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de perjuicios indemnizables, especialmente adecuado cuando se considera la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho --no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se cree llamado a hacerlas efectivas-- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general --en este caso con valor de ley-- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991, -que constituye el presupuesto de la resolución judicial que dictamos-, pues en dicha resolución se afirma, respecto de la ley a la que se imputa el perjuicio por los aquí recurridos, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador, para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos.

La responsabilidad patrimonial por actos del legislador está efectivamente contemplada en el artículo 9.3 de la Constitución y en el artículo 139.3 de la Ley de 30/1992, que se remite a lo que se establezca en los propios actos legislativos. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sentencia de 30 de Noviembre de 1.992, había establecido ya una doctrina coincidente con el sistema adoptado por el legislador en la citada Ley 30/92, de manera que, salvo en los supuestos de leyes de naturaleza expropiatoria, en que siempre habrá derecho a la correspondiente indemnización, en los demás habrá que estar a lo que establezcan las propias leyes.

No obstante se hace preciso establecer varios supuestos. El primero, ya lo hemos dicho, se refiere a las normas de carácter expropiatorio, en cuyo caso siembre procederá indemnización. El segundo a las normas que implican una regulación legal del contenido del Derecho de propiedad, supuesto en que la indemnización vendrá excluida por la propia naturaleza de la norma. Tal sería el caso de la Ley de Aguas en que la sentencia de 18 de Marzo de 1.999, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional establecida, viene a afirmar, al analizar la Disposición Transitoria tercera 4, que la misma carece de virtualidad expropiatoria por tratarse de prescripciones generales que delimitan el Derecho de propiedad conforme al artículo 33.2 de la Constitución, de acuerdo con la función social que los bienes sobre los que recae están llamados a cumplir.

Ahora bien, ello no supone que en ningún caso de limitación del aprovechamiento de aguas privadas pueda hablarse de responsabilidad patrimonial, sí la habrá cuando estemos ante supuestos de privación singular del aprovechamiento o, cuando se justifique haber efectuado inversiones para una concreta campaña en función del régimen de aprovechamiento previsto en la norma y ese aprovechamiento se ve alterado por las razones de sequía a que se refiere el apartado cuarto de las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª, pero en estos casos, como resulta evidente, no estamos ante supuestos de responsabilidad legislativa.

Algo parecido ocurre en materia de carreteras donde el establecimiento por Ley de las zonas de servidumbre no es indemnizable, aunque sí lo será la ocupación de esa zona y los daños que se causen por su utilización (art. 22.4).

La determinación de que una norma con rango de Ley tiene contenido expropiatorio deberá efectuarse en cada caso concreto, para ello habrá de tenerse especialmente en cuenta el contenido del artículo 1 de la Ley de Expropiación, siendo de especial importancia resolver la cuestión de si la posible privación de derechos o intereses de relevancia patrimonial, se refiere efectivamente a derechos o intereses incorporados al patrimonio del particular, o, por el contrario, constituyen meras expectativas de derecho o, son valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

Como hemos dicho ya la conexión entre el perjuicio causado por una disposición con valor de ley, inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado, y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997, en la que se afirma que el hecho de que la ley se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma, no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial.

Un tercer supuesto es aquel al que expresamente se refiere el artículo 139.3 de la Ley 30/1.992, es decir, el de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así lo establezcan los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

El precepto, como vemos, recoge la doctrina jurisprudencial en el sentido antes expuesto de que habrá de estarse a lo que las propias leyes establezcan. Conviene recordar aquí la mas reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el sentido de que no cabe descartar que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres suficientemente singularizados e imprevisibles, como para que aquellos puedan considerarse intermediados o relacionados con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

Ya nos hemos referido a la sentencia de 5 de Marzo de 1.993, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de Junio de 1.994, que reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes si existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

La regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su contenido arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión que los Tribunales habrán de ir resolviendo, sin que sea procedente efectuar ahora afirmaciones categóricas, aunque creo habrá de tenerse en cuenta lo antes dicho sobre conexión entre lesión patrimonial y el mecanismo indemnizatorio de la Responsabilidad Patrimonial referido en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997, de tal modo que pueda distinguirse entre supuestos de previsión expresa del legislador en uno u otro sentido y supuestos de silencio, en los dos primeros habrá de estarse a lo efectivamente dispuesto sin olvidar, claro está, lo establecido en la sentencia citada del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997 y en el tercer supuesto habrá de avanzarse por el camino fijado por la jurisprudencia.

De excepcional interés para el estudio de esta materia es la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 5 de Marzo de 1.996, en la que se contiene doctrina sobre la responsabilidad de un Estado miembro por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le sean imputables, requisitos de esa responsabilidad y cuantía de la reparación, por las violaciones del Derecho comunitario cuando el incumplimiento reprochado sea atribuido al legislador nacional.

Sentado lo anterior, la primera cuestión que hemos de examinar, antes de seguir adelante en el análisis de si en el caso concreto se cumplen los requisitos de la buena fe y confianza legítima por parte del recurrente y si han sido quebrados tales principios como consecuencia de que tal situación de confianza haya sido generada por la Administración frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad, si concurren o no los requisitos esenciales para que pueda hablarse de responsabilidad patrimonial, a saber: daño efectivo, antijurídico e individualizado que sea consecuencia del actuar de la administración, en este caso del legislador.

En cuanto al primero de los requisitos citados el recurrente lo da por supuesto por el mero hecho de que la actividad que venía desarrollando en régimen de monopolio pase a poder ejercerse de forma liberalizada, si bien puede ser sometida a un régimen de autorización de carácter reglado, pero no prueba, ni siquiera alega, daño concreto alguno derivado de que se haya producido una situación de concurrencia en la prestación del servicio por otras empresas, ni siquiera se alega que tal situación se haya producido, llegando el recurrente, abierto el periodo de prueba a tal fin conforme a lo por él pedido mediante otrosí en el escrito de demanda para determinar el quantum de la indemnización, a renunciar a la práctica de la prueba alguna en tal sentido, por tanto tampoco puede hablarse de expropiación ya que no existe privación singular de derechos o intereses legítimos en los términos que establece el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa, en nada se ha alterado en la práctica la situación singular del recurrente, el contrato no ha sido transferido ni por tanto sustraído a su esfera patrimonial, a lo más que podría llegarse es a que algún día pueda operarse, no se ha justificado que ya se haya producido, la alteración de una cláusula contractual, la del monopolio, que ciertamente no puede estimarse que constituya un derecho subjetivo.

Estamos, en consecuencia, ante una mera posibilidad de que puedan originarse perjuicios por el cambio del sistema en la prestación de servicios funerarios introducido por el Real Decreto Ley 7/96, pero es lo cierto que no se ha acreditado la existencia de lesión patrimonial efectiva individualizada. El recurrente opera sobre la base de una hipótesis, la previsibilidad de que dicha lesión se produzca, si efectivamente se produce una situación de concurrencia antes de que finalice su concesión, extremo éste que ni se acredita ni se alega se haya producido.

Iniciado este proceso contencioso-administrativo antes de la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, hay que estar, en cuanto a las costas, a lo prevenido en la disposición transitoria 9ª de dicha Ley.

En consecuencia, hay que aplicar la legislación anterior, por lo que, al no apreciarse mala fé o temeridad en ninguna de las partes, no hay lugar a hacer pronunciamiento especial sobre costas (art. 131, LJ, de 27 de diciembre de 1956).

En virtud de lo expuesto,

Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 218/1998 interpuesto ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo por TORRA SOCIEDAD ANÓNIMA contra la desestimación ficticia (silencio administrativo con efecto negativo) por el Consejo de Ministros de la petición que dicha Sociedad formuló ante el mismo para que se le indemnizara por daños que a su entender se le habían causado por la Administración Central del Estado por la liberalización de los servicios funerarios establecida por Real decreto-ley 7/1996, de 7 de junio.

No hay lugar a hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Francisco González Navarro, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario