La efectividad del perjuicio ¿Costes... o beneficios de transición a la competencia?
| Autor | Rafael Gomez-Ferrer Rincón |
| Páginas | 179-269 |
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En la introducción a esta investigación hemos propuesto como objeto de estudio el problema de la incidencia de la liberalización sobre la situación de los operadores históricos y, en concreto, la cuestión de si estos operadores tienen derecho a percibir una compensación por dicho cambio de regulación.
En el primer capítulo hemos puesto de manifiesto la tensión que históricamente ha existido entre introducción de competencia y situación de los operadores históricos. Dicha tensión se ha traducido en la adopción de una serie de medidas de transición destinadas a evitar, paliar o compensar los perjuicios que el cambio de regulación es susceptible de producir a los operadores ya establecidos: transformación de sus títulos, adopción de plazos transitorios para la efectividad del cambio y establecimiento de medidas compensatorias.
El Legislador da así una primera respuesta a la cuestión planteada. Sin embargo, estamos tan sólo ante un punto de partida porque la posición del Legislador no ha sido única. Así, en determinados supuestos ha previsto expresamente la existencia de compensaciones a favor de los operadores históricos. El ejemplo más claro es el régimen de los Costes de Transición a la Competencia en el sector eléctrico, que ya hemos analizado en el capítulo anterior. Por el contrario, en el sector de las telecomunicaciones el Legislador ha dispuesto expresamente la
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improcedencia de indemnización alguna por el cambio de regulación. Por último, en ocasiones, la norma liberalizadora ha guardado silencio sobre la cuestión. Y así sucede en el caso de la liberalización de los servicios funerarios y, en menor medida, de la inspección técnica de vehículos.
Como señalábamos en la introducción a este trabajo, la importancia del problema demanda su clarificación. A tal fin, lo primero que parece necesario discutir es si la liberalización es susceptible de producir un perjuicio a los operadores históricos. Y ello porque sólo en el caso de que la liberalización produzca un perjuicio a los operadores históricos tiene sentido plantearse si éstos deben ser compensados por el cambio de regulación.
La discusión de esta cuestión constituye el objeto del presente capítulo. Para ello, vamos a analizar teóricamente el problema planteado, pero también a contrastar nuestras afirmaciones en la realidad de los sectores de las telecomunicaciones y de la electricidad. La elección de ambos sectores ya ha quedado justificada en la introducción. Sin perjuicio de ello, y a los efectos de este capítulo, es posible afirmar que en estos sectores el problema planteado presenta importantes matices y es, por tanto, donde la investigación adquiere su verdadera dimensión.
Iniciamos ahora la discusión de si la liberalización es susceptible de producir un perjuicio a los operadores históricos. A tal fin, hemos de partir de la idea comúnmente aceptada de que la liberalización es susceptible de producir perjuicios a dichos operadores. Parece evidente que quien venía prestando sus servicios bajo un régimen de monopolio legal algo pierde con la liberalización. Esto es claro, porque la liberalización supone la eliminación de la barrera de tipo jurídico que protegía a los operadores históricos de la competencia. Lo que a nuestro juicio no está claro es que la pérdida de este régimen jurídico tan favorable para la prestación de servicios se traduzca necesariamente en un perjuicio para los operadores históricos. Esto es lo que nos proponemos estudiar.
Tanto la doctrina patria como la norteamericana han identificado los perjuicios que la liberalización es susceptible de causar a los operadores históricos con la idea de costes varados (stranded costs), que en nuestro sector eléctrico se han denominado muy descriptivamente como costes de transición a la competencia.
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Para poder comprender adecuadamente el concepto de costes varados parece necesario comenzar por exponer lo que se debe entender por costes hundidos (sunk costs). En el ámbito que nos ocupa, los costes hundidos no son sino las inversiones que los operadores históricos han realizado en los activos necesarios para la prestación de un servicio público concreto. Pero no cualquier inversión puede o debe considerarse hundida. Para ello es necesario que los activos objeto de la inversión sean específicos de tal forma que, si el operador histórico dejara de prestar dicho servicio, los activos no podrían ser empleados en la realización de otra actividad. Los costes hundidos son típicos de los servicios públicos que se prestan sobre redes. Así, pueden considerarse hundidas las inversiones en redes de telecomunicaciones, en centrales de generación eléctrica, en redes de transporte y distribución eléctrica o en gasoductos, por poner sólo algunos ejemplos 1.
Pues bien, por efecto de la liberalización, en principio parte de estos costes hundidos se transformarán en costes varados. En efecto, la liberalización posibilita la entrada de nuevos competidores en el mercado. Éstos competirán empleando activos tecnológicamente más avanzados que los del operador histórico lo que les permitirá producir a costes inferiores a los de éste y ofertar a un precio inferior al mercado2.
La consecuencia inmediata es que el operador histórico verá reducida su cuota de mercado y, al mismo tiempo, verá reducidos sus ingresos, lo que le impedirá la recuperación de las inversiones realizadas. Dichas inversiones quedarán así varadas. Hemos llegado por fin al con-
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cepto de costes varados o más precisamente al de una de sus especies que podemos denominar como inversiones varadas.
Expuestas así las cosas, la liberalización adquiere tintes dramáticos para los operadores históricos. El ejemplo paradigmático de esta situación es la introducción de nuevas plantas de generación eléctrica (centrales de ciclo combinado). La introducción de estas nuevas centrales provocará, en términos teóricos, que las antiguas centrales de generación queden infrautilizadas o sin utilización alguna, lo que determinará la imposibilidad de obtener los ingresos suficientes para que las inversiones realizadas sean recuperadas al final de su vida útil3.
Pero la liberalización puede tener consecuencias menos drásticas. Es posible que la introducción de competencia no conlleve la imposibilidad de recuperar las inversiones realizadas al término de su vida útil, pero sí una reducción de los márgenes de rentabilidad esperados de la inversión. A nuestro juicio aquí también estamos en presencia de una inversión varada. En efecto, las inversiones se realizan no sólo para ser recuperadas, sino también para obtener un margen de rentabilidad razonable y competitivo. Faltando cualquiera de esos dos elementos como consecuencia de la liberalización se produce un perjuicio al operador que realizó la inversión4.
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Sin embargo, la incidencia de la liberalización sobre los operadores históricos no termina en las inversiones varadas. También suelen incluirse dentro del concepto de costes varados los costes derivados de ciertos compromisos contractuales contraídos en un régimen de servicio público y que la entrada de competencia en el mercado impide recuperar. El ejemplo paradigmático quizá sean las cláusulas o contratos Take or Pay en el sector del gas natural. Como ya se ha explicado más atrás, la esencia de un contrato de este tipo es que el adquiriente de gas natural se compromete a adquirir una cantidad de gas natural cada año independientemente de que luego lo retire o no. Dichos contratos se adaptan bien a una situación en que la regulación reserva un mercado a un solo suministrador. Pero en el momento en que dicho mercado se abre a la competencia...
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