STS, 25 de Abril de 2007

Por don Jose Pedro se interpuso recurso contencioso- administrativo frente a la Resolución de 9 de septiembre de 2002 del Consejo de Estado a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:

"(...) por presentada la demanda contra la Resolución del Excmo. Sr. Presidente del Consejo de Estado de 14 de septiembre de 2002 por la que se resuelve el concurso de méritos convocado por Resolución anterior de 26 de marzo y, previos los trámites de Ley, se dicte en su día sentencia por la que se declare no ser conforme a derecho y por tanto sea anulada y, si procediere, todos los actos de los que trae causa".

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y doña Clara, en sus respectivos escritos de contestación, se opusieron a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

No hubo recibimiento a prueba y se confirió traslado a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones.

Verificado el trámite anterior se señaló para votación y fallo la audiencia del día 11 de abril de 2007 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

El presente contencioso-administrativo, interpuesto por don Jose Pedro, impugna la Resolución de 9 de septiembre de 2002 del Consejo de Estado, por la que se resolvió el concurso específico de méritos convocado por la Resolución de 26 de marzo de 2002 para la provisión del puesto de trabajo de Jefe de Servicio de Personal, con Nivel 26 y Complemento Específico de 18.956,88 euros, para Cuerpos y Escalas de los Grupos A y B, y se decidió la adjudicación a favor de doña . Clara .

La demanda formalizada en este proceso postula la anulación de la Resolución recurrida y, "si procediere, la de todos los actos de que trae causa". Para justificar esa pretensión se aduce que la resolución recurrida ha incurrido en desviación de poder, motivo de impugnación que se defiende en los términos que más adelante se expresarán con ocasión de su estudio.

Son datos y hechos relevantes para estudiar y decidir la actual controversia judicial los siguientes:

1. - La convocatoria de concurso específico sobre el puesto litigioso fue aprobada por la Resolución de 26 de marzo de 2002 del Consejo de Estado que, en su Base Primera, dispuso podrían participar todos los funcionarios de Carrera de la administración del Estado que pertenecieran a Cuerpos o Escalas clasificados en los Grupos A y B según el, artículo 25 de la Ley 30/1984 .

2. - Las Bases Cuarta y Quinta, referidas a las fases del concurso específico y a la valoración de los méritos, decían así:

"Cuarta. - El presente concurso específico consta de dos fases. En la primera de ellas se valorarán los méritos generales enumerados en la base siguiente quinta.1 y la segunda consistirá en la comprobación y valoración de los méritos específicos adecuados a las características del puesto. Para poder obtener un puesto de trabajo en el presente concurso, habrá de alcanzarse una valoración mínima de ocho puntos en la primera fase y cinco en la segunda. Los participantes que en la primera fase no obtengan la puntuación mínima exigida, no podrán pasar a la segunda.

La valoración de los méritos para la adjudicación del puesto se efectuará de acuerdo con el siguiente baremo:

1. Primera fase. Méritos generales.- La valoración máxima de esta primera fase no podrá ser superior a quince puntos.

   1.1 Valoración de grado personal.- El grado personal se evaluará hasta un máximo de 1,50 puntos, conforme a la siguiente escala:

   Por grado personal superior al nivel del puesto solicitado: 1,50 puntos.

   Por grado personal igual al nivel del puesto solicitado: 1,25 puntos.

   Por grado personal inferior al nivel del puesto solicitado: Un punto.

   1.2 Valoración del trabajo desarrollado.- El trabajo desarrollado se evaluará hasta un máximo de seis puntos distribuidos de la siguiente forma:

   1.2.1 Por el nivel de complemento de destino del puesto actualmente desempeñado, hasta un máximo de 4,50 puntos, distribuidos de la forma siguiente:

   Por estar desempeñando un puesto de trabajo de nivel 26 a 30: 4,50 puntos.

   Por estar desempeñando un puesto de trabajo de nivel 22 a 25: 3,00 puntos.

   Por estar desempeñando un puesto de trabajo de nivel 18 a 21: 1,50 puntos.

   1.2.2 Por el desempeño de puestos pertenecientes al área a que corresponda el solicitado y la similitud de contenido de los puestos ocupados por los candidatos con aquellos a los que aspiren, pudiendo también valorarse las aptitudes y rendimientos apreciados en los concursantes en puestos anteriormente desempeñados, se valorará hasta un máximo de 1,50 puntos. La documentación acreditativa de tales extremos ha de estar autorizada por el Jefe de la Unidad donde haya prestado los servicios o en su defecto, al menos por Subdirectores generales o cargo asimilado a Subdirector general adjunto.

   1.3 Cursos de formación y perfeccionamiento.- Por la superación de los cursos de formación y perfeccionamiento que figuran en el anexo I siempre que se haya expedido diploma o certificado de asistencia o, en su caso, certificación de aprovechamiento: 0,80 puntos por cada curso, hasta un máximo de cuatro puntos.

   1.4 Antigüedad.- La antigüedad se valorará hasta un máximo de 3,50 puntos a razón de 0,25 puntos por año completo de servicios. A estos efectos se computarán los servicios prestados con carácter previo al ingreso en el Cuerpo o Escala expresamente reconocidos. No se computarán los servicios prestados simultáneamente con otros igualmente alegados.

2. Segunda fase. Méritos específicos.- La valoración máxima de esta fase no podrá ser superior a diez puntos. En concepto de méritos específicos adecuados a las características del puesto de trabajo, se valorarán los reseñados en el anexo I como determinantes de la idoneidad de quien aspire a desempeñar el puesto, atendiendo a su cualificación en particulares técnicas, áreas o materias, a cuyo efecto podrá requerirse al concursante, si se estimara necesario, para una entrevista que permita verificar los merecimientos que haya aducido.

   Los méritos específicos deberán ser acreditados documentalmente, mediante las pertinentes certificaciones en caso de experiencia o diplomas en caso de conocimientos. No se tendrá en cuenta ningún mérito específico que no venga acompañado de la correspondiente certificación".

3. - El Anexo I de la Convocatoria incluía la denominación del puesto que era objeto de dicha convocatoria, los cursos de formación y perfeccionamiento valorables como méritos generales según el apartado 1.3 de la Base Quinta y también los méritos específicos valorables según el apartado 2 de esa misma Base Quinta.

   Su contenido era éste:

   "ANEXO I

   Número de orden: 1. Denominación: Jefe del Servicio de Personal. Número de plazas: Una. Localidad: Madrid. Nivel: 26. Complemento específico: 18.956,88 euros. Grupo: A/B. Administ.: AE. Cuerpo: EX11.

   Cursos:

   Administración y Gestión de Personal. Seguridad Social. El Procedimiento Administrativo-Análisis Jurisprudencial. La Normativa Laboral como Instrumento de Gestión. Gestión Económica y Financiera.

   Descripción del puesto:

   Coordinación y supervisión de la gestión de personal funcionario, laboral y fuera de convenio.

   Elaboración del anteproyecto de presupuestos anual correspondiente a los programas presupuestarios del capítulo I.

   Coordinación, seguimiento y ejecución de los planes anuales de acción social del Organismo.

   Tramitación y seguimiento de las prestaciones del sistema de Seguridad Social.

   Méritos específicos:

   Diplomado en Ciencias Empresariales.

   Experiencia en gestión de personal funcionario, laboral y fuera de convenio. Tramitación de resoluciones administrativas. Negociación de convenios colectivos. Conocimientos de herramientas para la gestión de personal: R.C.P. y Badaral. Provisión de puestos de personal funcionario y laboral. Elaboración y gestión de relaciones de puestos de trabajo. Experiencia en la elaboración del anteproyecto de presupuestos anual, confeccionando las correspondientes fichas por servicios y programas presupuestarios de efectivos y retribuciones del personal funcionario, laboral y fuera de convenio. Experiencia en tareas de gestión de Seguridad Social del Régimen General, Mutualidad General Judicial, Isfas, Clases Pasivas y Muface. Experiencia en gestión de acción social.

   Máximo: 10 p.

4. - La Resolución de 24 de junio de 2002 del Consejo de Estado, estimando parcialmente un recurso del hoy demandante, rectificó ese Anexo I de la Resolución de 26 de marzo de 2002 con este alcance:

   "en el sentido de sustituir la titulación de Diplomado en Ciencias Empresariales por la de Licenciado o Diplomado en Derecho o en Ciencias Económicas o Empresariales o Diplomado en Relaciones Laborales".

5. - La Comisión de Valoración del concurso valoró al demandante y a la codemandada doña Clara, según señala en su contestación el Abogado del Estado, con el resultado que se expresa a continuación.

   La valoración efectuada al demandante don Jose Pedro fue la siguiente:

   - Por grado 30 consolidado: 1,50 (puntuación máxima).

   - Por nivel 30 de complemento de destino: 4,50 (puntuación máxima).

   - Por el desempeño de puestos relacionados con la plaza convocada: 1,50 (puntuación máxima). - Por la superación de los cursos de formación y perfeccionamiento que figuran en el Anexo I siempre que se haya expedido diploma o certificado de asistencia o, en su caso, certificación de aprovechamiento: 0,80 por cada curso hasta un máximo de 4 puntos. Se consideró que según la documentación presentada por el demandante este no había realizado ninguno de los cursos que figuran en la convocatoria.

   - Antigüedad: 3,50 (puntuación máxima).

   Obtiene un total en la primera fase de 11 puntos.

   La valoración efectuada a la adjudicataria de la plaza doña Clara fue la siguiente:

   - Por grado 24 consolidado: 1,00.

   - Por nivel 26 de complemento de destino: 4,50 (puntuación máxima).

   - Por el desempeño de puestos relacionados con la plaza convocada: 1,50 (puntuación máxima).

   - Por cursos de formación: 4,00 (puntuación máxima).

   - Antigüedad: 3,50 (puntuación máxima).

   La suma total en la primera fase es de 14,50 puntos.

   En cuanto a la segunda fase, por la que se valoran y comprueban los méritos específicos, la Comisión de Valoración teniendo en cuenta la justificación documental debidamente certificada de cada uno de los méritos recogidos en el Anexo I de la convocatoria otorgó 5 puntos al Sr. Jose Pedro y 8,50 puntos a la Sra. Clara .

6. - La Resolución de 9 de septiembre de 2002 del Consejo de Estado, que es la directamente impugnada en el actual proceso, resolvió el concurso específico de méritos y decidió la adjudicación a favor de doña . Clara .

Otros hechos que también deben destacarse como trascendentes para el tema litigioso son estos otros que continúan:

- a) Doña Clara es funcionaria del Grupo B) de la Escala de Gestión de Empleo del I.N.E.M., posee la titulación de Diplomada en Ciencias Empresariales y ha venido desempeñando en comisión de servicios desde el 13 de julio de 2001 el puesto de trabajo objeto de la convocatoria aquí litigiosa.

- b) La convocatoria anterior realizada por el Consejo de Estado sobre el mismo puesto de Jefe del Servicio de Personal Nivel 26, abierto a funcionarios de los Grupos A y B (publicada en los BBOOEE de 4 y 5 de enero de1996), estableció como mérito específico valorable la Licenciatura en Derecho.

- c) La convocatorias realizadas también por el Consejo de Estado para el puesto de Jefe de Servicio de Personal Nivel 22, abiertas a funcionarios de los Grupos B y C (publicadas en el BOE de 21 de marzo de1996 y 9 de febrero de 2001), establecieron como mérito específico valorable la Licenciatura en Derecho.

- d) El 1 de marzo de 2001 el Jefe de los Servicios Administrativos del Consejo de Estado emitió la Memoria justificativa sobre la necesidad de cubrir el puesto de trabajo de la convocatoria aquí litigiosa.

En ella se incluía un apartado 3, sobre Las características y funciones del puesto, en el que se hacía constar lo siguiente:

"La plaza de Jefe del Servicio de personal es un puesto de coordinación y gestión del personal del Consejo de Estado.

El desempeño del puesto conlleva la gestión de los recursos tanto humanos como económicos y por tanto deben poseerse amplios conocimientos en la legislación vigente como en el cauce administrativo a seguir en la tramitación de los distintos expedientes propios de la unidad de personal. Es preciso el conocimiento de las herramientas necesarias en la gestión de personal, la base de datos del Registro Central de Personal y Badaral, así como el conocimiento y manejo de herramientas informáticas, como hoja de cálculo Excel, tratamiento Word y base de datos Acces".

También incluía un apartado 4 sobre Los méritos a valorar que, entre otras cosas, decía lo siguiente:

"4.2 Segunda fase

Han de valorarse los méritos específicos adecuados a las características del puesto. A la vista de ellas, teniendo en cuenta las exigidas en la convocatoria anterior y la especial importancia de alguna de sus funciones pueden considerarse los siguientes méritos específicos: 4.2.1 Licenciado o diplomado en áreas jurídicas o económicas (Derecho, que ya se exigió en la convocatoria anterior, Ciencias Enpresariales o Económicas o Relaciones Laborales). Parece que la exigencia de Diplomatura será cubierta también por la Licenciatura. Teniendo en cuenta que el puesto puede ser ocupado por funcionarios del grupo A y del grupo B de titulación, sería suficiente la valoración de la Diplomatura en tales Areas".

La alegación principal que realiza el recurrente para sostener la desviación de poder que invoca como principal motivo de impugnación es que la configuración de la convocatoria litigiosa favoreció indebidamente a la persona que resultó adjudicataria (Doña Clara ) y, por esta razón, se apartó de la meta constitucional de realizar la designación en condiciones de igualdad y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad (artículos 23.2 y 103.3 CE ).

Como circunstancias expresivas de ese favorecimiento señala las siguientes:

- la Sra. Clara desde julio de 2001 ocupaba en comisión de servicios el puesto convocado;

- la Convocatoria litigiosa fue modificada en relación a la anterior siguiendo las pautas establecidas en una Memoria justificativa, del Jefe de los Servicios Administrativos del Consejo de Estado, que fue emitida el 1 de marzo de 2002, es decir, con posterioridad a la designación para esa comisión de servicios:

- los cursos señalados en el Anexo I de la Convocatoria litigiosa para concretar el Mérito General 1.3 de Cursos de formación y perfeccionamiento coincidieron literalmente en su denominación con los que fueron alegados y aportados por la Sra. Clara, y se apartaron de los habían sido establecidos en la convocatoria anterior de 1996 (que, sobre Cursos, estableció: Tratamiento de textos "word perfect" 5.1);

- sobre la titulación valorable como mérito específico la convocatoria litigiosa también introdujo modificaciones, sin justificar debidamente, en relación a esas otras convocatorias que antes se mencionaron, relativas tanto al puesto de Jefe del Servicio de Personal Nivel 26 como al de Jefe de Sección Nivel 22 ; y

- los términos iniciales de la Convocatoria litigiosa limitaron ese mérito específico únicamente a la titulación que poseía la Sra. Clara de Diplomado en Ciencias Empresariales.

La realidad de esas circunstancias alegadas por el recurrente que han quedado descritas se constata en el expediente y en la documentación aportada junto a la demanda.

Dichas circunstancias, además, revelan todo lo que se expresa a continuación.

Que la modificación de la convocatoria litigiosa se ajustó muy directamente al singular perfil académico y profesional de la Sra. Clara .

Que esa modificación, en lo que afectaba a los Cursos de formación y perfeccionamiento valorables como méritos generales, careció de una explicación de por qué se acotó taxativamente su denominación -con el resultado de coincidir con los cursos acreditados por la Sra. Clara - y, paralelamente, por qué su enunciado no se limitó a consignar de manera genérica las materias sobre las que podían versar los cursos.

Que esa misma modificación tampoco justificó por qué no se aceptaron todas las materias que tuvieran relación con las funciones del puesto y los conocimientos que señaló la Memoria Justificativa redactada por el Jefe de los Servicios Administrativos del Consejo de Estado.

Y que igualmente faltó la justificación para la modificación sobre la títulación constitutiva del mérito específico consistente en incluir como tal una de inferior nivel académico (la Diplomatura); y esa falta de justificación, sobre la ponderación de un título inferior como mérito específico, se ve acompañada de un hecho que resulta ilógico y por ello hace más visible la falta de justificación: que en un puesto que es inferior en el organigrama administrativo se sigue manteniendo la Licenciatura universitaria como único mérito específico valorable.

Todo lo cual ofrece una base suficiente para formar la convicción de que la convocatoria que es aquí objeto de polémica no estableció debidamente las condiciones que resultaban necesarias para alcanzar el objetivo que costitucionalmente resultaba obligado, según los antes mencionados artículos 23 y 103.3 CE, y produjo por ello el resultado de un nombramiento que no se ajustó a ese canon constitucional.

Y en consecuencia obliga a acoger la desviación de poder denunciada por la parte demandante.

La solución anterior se aparta del criterio que fue seguido por esta Sala en la sentencia de 28 de octubre de 2003 (Recurso 89/2002 ), dictada en una impugnación planteada contra la misma convocatoria que es objeto de controversia en el actual proceso. La razón de esta diferencia es que en el presente litigio la única tesis impugnatoria del recurrente ha sido la desviación de poder, mientras que en aquel otro fueron aducidos otros motivos de invalidez. Y, sobre todo, que los alegatos aquí realizados para intentar apoyar esa desviación de poder, por haber sido más detallados y completos, han ofrecido una base más segura para llegar a la convicción de la realidad de ese indebido actuar administrativo.

Debe añadirse que no puede ser obstáculo a la anterior solución el hecho de que no hubiese sido impugnada inicialmente la convocatoria aquí controvertida. Las razones de la invalidez de ésta última, en los términos que han quedado apuntados, sólo han podido ser conocidas una vez se ha desarrollado y finalizado el procedimiento de provisión y tras saberse, al término de dicho procedimiento, quienes eran los participantes y, más concretamente, el singular perfil profesional y académico de la persona que finalmente resultó adjudicataria del puesto convocado.

Tras lo anterior, queda por determinar cuales deben ser las consecuencias de la anulación que resulta procedente.

Pues bien, la anulación debe tener como finalidad colocar a todos los participantes en una situación de igualdad y decidir el nombramiento con rigurosa observancia de los principios de mérito y capacidad. Y esto, a su vez, exige lo siguiente: excluir como méritos las titulaciones y cursos de formación o perfeccionamiento cuya exigencia no esté debidamente justificada o signifique para alguno de los participantes un plus de ventaja para su singular trayectoria que igualmente carezca de explicación.

Lo anterior, aplicado al caso enjuiciado, impone modificar los méritos valorables incluidos en la convocatoria en los términos siguientes:

1) Como Cursos de formación o perfeccionamiento, enunciados en el punto 1.3 de la Base quinta de la Convocatoria, habrán de ser tenidos en consideración todos los que, con independencia de su literal denominación, hayan estado referidos a conocimientos que guarden una directa relación con las concretas funciones del puesto que fueron enumeradas en la Memoria Justificativa en su día suscrita por el Jefe de los Servicios Administrativos.

Lo cual supone admitir y valorar los que hayan versado sobre legislación sustantiva y procedimental y práctica jurisprudencial aplicables a las materias de gestión de recursos humanos y económicos; pero también los que hayan tenido por objeto disciplinas extrajurídicas sobre esas mismas materias y el conocimiento y manejo de herramientas informáticas.

2) Como Méritos específicos, enunciados en el punto 2 de esa misma Base quinta de la Convocatoria, solo habrán de ser valorados los títulos de Licenciado en Derecho o en Ciencias Económicas o Empresariales.

Procede estimar el recurso contencioso-administrativo en los términos que resultan de todo lo antes razonado, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.