STS, 27 de Junio de 2006

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 2 de noviembre de 2001 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Leyda Gilabert, en nombre y representación de las mercantiles "Juluna S.A." y "Comylsa S.A.", y de Dña. Leticia, D. Juan Enrique, Dña. Magdalena y D. Alonso, contra las resolu-ciones del Teniente de Alcalde Delegado de Régimen Jurídico del Ayuntamiento de Cullera de 22 de octubre de 1997, desestimatoria de solicitudes de responsabilidad patrimonial deducidas en relación con la inejecución del Plan Parcial del Polígono Residencial y Hotelero de la Zona del Mareny de Cullera.

2) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Leyda Gilabert, en nombre y representación de las mercantiles "Juluna S.A." y "Comylsa S.A.", y de Dña. Leticia, D. Juan Enrique, Dña. Magdalena y D. Alonso, contra la denegación presunta por la Consellería de Medio Ambiente de las mismas solicitudes, denegación presunta que se anulan y dejan sin efecto, declarando el derecho de los demandantes a ser indemnizados por la Generalidad Valenciana en la suma que se determine en ejecución de sentencia.

3) No se hace una especial imposición de costas." Fallo que se rectificó después en el sentido de incluir entre los recurrentes a D. Ángel Jesús y D. Alberto.

Señala dicha sentencia como hechos en los que los recurrentes fundan su pretensión indemnizatoria, que "los demandantes son propietarios de diversas parcelas ubicadas en la zona del Mareny de Cullera, en el ámbito del Plan Parcial del Polígono Residencial y Hotelero de la Zona del Mareny de Cullera, aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia en fecha 10 de marzo de 1981, en el que se contemplaba un periodo de once años para la ejecución material del mismo; los Estatutos y las Bases de la Junta de Compensación del Polígono fueron definitivamente aprobados por el Ayuntamiento de Cullera el 4 de diciembre de 1986, ingresándose en ese mismo año en el Ayuntamiento la suma de 5.497.000 pesetas con destino a la conexión del Polígono a la red general de agua potable, satisfaciéndose las cuotas tributarias correspondientes a la Contribución Territorial Urbana; el 24 de diciembre de 1987 se suscribió convenio con el Ayuntamiento de Cullera, conforme al que la mercantil "Juluna S.A." asumió una serie de compromisos y obligaciones, depositando en el Ayuntamiento un aval en cuantía de 14.000.000 pesetas para garantizar tales compromisos y obligaciones, entre otros, la sustitución en metálico la cesión del diez por ciento del aprovechamiento medio; la antes citada aprobación municipal de los Estatutos y Bases de la Junta de Compensación fue recurrida -por unos propietarios- en vía contencioso--administrativa, mediante el recurso n° 1799/87, en el que se dictó en fecha 30 de enero de 1989 Auto acordando la suspensión cautelar, siendo desestimado el recurso definitivamente por esta Sala en sentencia desestimatoria de 15 de julio de 1991, confirmada por el Tribunal Supremo el 19 de marzo de 1997 ; por otra parte el Decreto 89/1986, de 8 de julio , del Consell de la Generalidad Valenciana creó el Parque Natural de La Albufera (anulado por de 3 de marzo de 1990 de 2 de septiembre de 1992), dentro del cual se encontraba el Plan Parcial del Mareny de Cullera, y el 28 de julio de 1988 el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes dictó resolución por la que se suspendían las licencias en todo el ámbito del Parque (aun cuando en el artículo 3 del Decreto 89/1986 se disponía que el suelo clasificado a su entrada en vigor como urbano o urbanizable podría mantener su clasificación), levantándose posteriormente respecto tan solo del término municipal de Sueca; en desarrollo del Decreto se aprobó por la Generalidad el Plan Especial de Protección del Parque Natural de La Albufera (anulado posteriormente por sentencia de esta Sala de 1 de marzo de 1996 confirmada por el Tribunal Supremo ), en el que se eliminaba cualquier posibilidad de ejecución del Plan Parcial en cuestión, como también hizo la Generalidad en las Normas Subsidiarias Transitorias de Cullera -de 27 de diciembre de 1991- que dictó subrogándose en las competencias municipales (y que fueron, asimismo, anuladas por esta Sala); finalmente, el Plan General de Cullera de 1996 también obsta definitivamente la ejecución del Plan Parcial, quedando el suelo de los demandantes clasificado como no urbanizable."

Se indica que los recurrentes invocan como normas aplicables en defensa de sus pretensiones el art. 13 de la Ley 15/75, de 2 de mayo , de espacios naturales protegidos, norma corroborada por el art. 14 de la Ley Valenciana 5/1988, de 24 de junio , de Parajes Naturales, el art. 87.2 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y los arts. 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/92 .

Y sobre este planteamiento la Sala absuelve de la demanda al Ayuntamiento de Cullera, al entender que no puede ser en absoluto declarado responsable de eventual perjuicio alguno por la alteración del planeamiento urbanístico o la protección medioambiental en la zona considerada, pues toda la alteración de la clasificación del suelo en litigio -conforme se acredita en la prueba documental- es decisión de la Administración autonómica, no de la local, ya sea a través de las normas de planeamiento por la Generalidad aprobadas y anuladas por esta Sala, como por las aprobadas por la misma y no anuladas; incluso en el Plan General de Cullera de 1996 le viene impuesto al Ayuntamiento la clasificación de dicho suelo por la Administración autonómica.

La Sala de instancia se plantea la normativa aplicable ( art. 87 T.R.L.S. 1976 y 237 del TR 1992 ), dado que el perjuicio comienza a gestarse con la suspensión de licencias acordada por la Consellería en 1988 y se consuma con la aprobación en 1996 del Plan General de Cullera, y atendiendo a las circunstancias del caso entiende que ha de acudirse a la institución general de la responsabilidad patrimonial de la Administración, examinando la doctrina general y razonando respecto del caso en los siguientes términos:

"En lo que atañe a la imputación a la Administración de la Generalidad Valenciana del eventual perjuicio causado a los actores, lo cierto es que la actuación de la misma en su actividad administrativa de protección del entorno ambiental de La Albufera es la causa eficiente de los perjuicios que se hubieran podido irrogar a los demandantes con la reclasificación de sus terrenos. De manera cierta, desde que la Administración autonómica procede a la suspensión de licencias en el ámbito del Decreto 89/1986 , con la excepción del término de Sueca, hasta que el suelo -por imposición también de la Administración autonómica queda definitivamente clasificado como no urbanizable, se ha gestado una alteración patrimonial en la esfera de los demandantes como titulares de terrenos en la zona del Mareny de Cullera, en el sentido de que sus propiedades han pasado de estar pormenorizadamente planificadas -y constituida la Junta de Compensación- para su reparcelación y urbanización a estar clasificadas como no urbanizables.

Por tanto el perjuicio que se les hubiere podido causar a los demandantes con esta alteración es imputable a la Administración autonómica y ello, caso de que fuere constitutivo de perjuicio- debe de ser indemnizado de acuerdo con las normas y doctrina antes expuesta.

No es óbice a esta afirmación el alegato de la representación de la Generalidad Valenciana en el sentido de que sería un perjuicio no indemnizable por tratarse de un ejercicio del ius variandi ínsito en la potestad de planeamiento urbanístico y ello por dos razones.

La primera porque el ejercicio del ius variandi sí es indemnizable -en general- en los términos de las citadas normas urbanísticas ( 87.2 del. Texto de 1976 , 237.1 del Texto de 1992 y 41 de la Ley 6/1998 ), debiendo recordarse que antes de transcurrir los once años de lapso de ejecución del planeamiento pormenorizado (lo que situaría en 1992) ya se habían aprobado por la Generalidad Valenciana la suspensión de licencias (1988), el Plan Especial (1990) y las Normas Subsidiarias de Cullera (1991) y ello independientemente de que en 1989 se acordara por esta Sala -a instancia de otros particulares- la suspensión del acuerdo de aprobación del Estatuto y las Bases de la Junta de Compensación (suspensión que, por otra parte, quedó alzada por Auto del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 1991 , con base en que la suspensión de licencias de 1988 hacía innecesaria la suspensión judicial).

En segundo lugar, porque no estamos ante un caso de eventuales perjuicios producidos simplemente por el ejercicio del ius variandi que constituye elemento natural de la potestad de planeamiento, sino -en realidad y dado, además, que el Ayuntamiento de Cullera (titular, en principio, de la potestad de planeamiento general) se ha opuesto a la alteración del planeamiento)- en el ejercicio de una potestad administrativa de protección del medio ambiente y, concretamente, del espacio natural de La Albufera. Esta actividad administrativa es -en su concepción original y salvo las posibles infracciones del ordenamiento en sus manifestaciones concretas- totalmente conforme con la previsiones legales y constitucionales, así como de cumplimiento de los compromisos internacionales de España en la materia, pero ello no implica que pueda ejercitarse sin resarcir los perjuicios singulares causados. En la base del principio resarcitorio de la Administración subyace la ratio legis del mismo que es la distribución del perjuicio que una sola persona -o un grupo determinado de personas- experimenta en beneficio de la comunidad entre toda esa comunidad; la manera -palmariamente- de distribuir ese perjuicio es mediante la asunción del mismo por la Administración -a través de la responsabilidad patrimonial de la misma- quien encarna el interés general y que, a través, de los mecanismos tributarios repercute el coste en la sociedad en su conjunto.

Sentada, pues, la responsabilidad de la Administración autonómica por la alteración en la clasificación urbanística de los terrenos de los demandantes, resta considerar si cabe afirmar que los mismos han experimentado por ello un perjuicio real y valuable en dinero. Que la reclasificación de los terrenos implica un perjuicio para los propietarios de los mismos es una hecho casi notorio, pero que -no obstante- debe de ser probado y la parte actora lo ha hecho en el presente proceso mediante la correspondiente prueba pericial, de la que resulta acreditado lo que parecía a simple vista lógico, esto es, que la reclasificación de los terrenos ha supuesto para sus propietarios una pérdida patrimonial.

Lo que no es tan pacífico -y entiende la Sala que no debe ser acogido en los términos del dictamen pericial, dando lugar en este punto a la estimación de la tesis de la Administración autonómica- es la valoración de los perjuicios. La resultancia dañosa ocasionada, en términos de estricta realidad, es la pérdida de un mayor valor que los terrenos tienen en cuanto que los mismos son aptos para urbanizar y tienen un Plan Parcial aprobado para ello, frente al valor como suelo no urbanizable que tienen luego. En consecuencia, el perjuicio resarcible viene dado por el diferente valor urbanístico de los terrenos en uno y otro caso, lo que deberá valorarse de acuerdo con las normas sobre valoraciones del suelo de una y otra clasificación, pero atendido el que no estamos en presencia de un suelo urbano en el que se hubieran ejecutado las previsiones del planeamiento y, consiguientemente, adquirido el derecho a edificar; en el momento en el que se produce la clasificación como suelo no urbanizable -y consecuentemente desde el que procede la valoración- no tienen patrimonializada facultad los propietarios que la de urbanizar conforme al Plan Parcial y tan solo a ese momento podemos referir el perjuicio causado.

La valoración efectuada por el perito -siguiendo los parámetros que en tal sentido le marcó la parte actora al proponer la prueba (y que se relacionan conceptualmente con los del informe que la misma ya había presentado como documento de parte) y que afirmaban debía referirse "tanto al daño emergente como al lucro cesante"- valora lo que en el momento de producirse el evento dañoso no eran 'sino meras expectativas e incorpora la valoración dentro del perjuicio de unas plusvalías probablemente insusceptibles de ser apropiadas en el momento normativo en el que - visto el tiempo al que se habría constituido la Junta de Compensación si no hubiera sido objeto de un recurso jurisdiccional- la ejecución del planeamiento tuviera realidad.

En consecuencia, entiende la Sala pertinente deferir para ejecución de sentencia la concreta determinación de la cuantía indemnizatoria, al no juzgarse adecuados los elementos probatorios existentes para su justa ponderación."

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Letrado de la Generalidad Valenciana, manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 23 de enero de 2002 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 8 de marzo de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , solicitando que se acuerde revocar y casar la sentencia recurrida y que se declaren totalmente ajustadas a Derecho las resoluciones administrativas impugnadas.

Admitido a trámite el recurso interpuesto, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, solicitando su desestimación y que se declare no haber lugar al recurso.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 21 de junio de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina

En el primer motivo de casación se alega la infracción del art. 139 de la Ley 30/92 , en relación con el art. 87 el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , art. 237 del Texto Refundido de la Ley del Suelo 1/92 y el art. 41 de la Ley 6/98 , por inexistencia de nexo causal, señalando que con bastante antelación a la alteración del Planeamiento, que lo fue el 27-12-91, se había dictado Auto de suspensión cautelar por parte del TSJ de la Comunidad Valenciana, y la incidencia del Acuerdo del Conseller de 28 de julio de 1988 no puede tener la significación que recoge la sentencia impugnada, pues se circunscribía a la suspensión de licencias concedidas, supuesto en el que no se encontraban las parcelas de los recurrentes, no se impedía elaborar el Proyecto de Compensación y demás actuaciones conexas y tanto el suelo urbano como el urbanizable mantenían su clasificación. Por lo que no se aprecia el necesario nexo causal para entender que nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial por alteración del procedimiento.

El motivo no puede prosperar ya que, de una parte, lo que se imputa a la Administración es el perjuicio causado por la imposibilidad de llevar a cabo la ejecución del Plan Parcial debido a la alteración y modificación de sus previsiones, lo que no puede atribuirse a una medida cautelar de suspensión (acordada el 30-1-89 y alzada el 6-9-91) que puede demorar la ejecución pero no impedirla definitivamente y que no supone alteración ni modificación de las previsiones del planeamiento.

Por otra parte, esa imposibilidad de llevar a efecto las previsiones del Plan Parcial no se atribuyen en la sentencia de instancia de manera exclusiva a "una alteración del planeamiento urbanístico pormenorizado -al quedar sin efecto el Plan Parcial-, sino también a la implantación en los terrenos de un régimen específico de protección medioambiental a través de distintos instrumentos", por ello se dice que desde que la Administración autonómica procede a la suspensión de licencias en el ámbito del Decreto 89/1986 , con la excepción del término de Sueca, hasta que el suelo -por imposición también de la Administración autonómica- queda definitivamente clasificado como no urbanizable, se ha gestado la alteración patrimonial en la esfera de los demandantes, y se citan como actuaciones de la Administración demandada, el Decreto 89/96 que creó el Parque Natural de La Albufera, la suspensión de licencias el 28 de julio de 1988, el Plan Especial de 1990, las Normas Subsidiarias Transitorias de Cullera de 27 de diciembre de 1991 y el Plan General de Cullera de 1996, lo que pone de manifiesto la relación de causa a efecto entre tales actuaciones y el perjuicio invocado por los recurrentes, como aprecia de manera justificada el Tribunal a quo, sin que tampoco puedan compartirse las alegaciones de la parte recurrente sobre la falta de significación del Acuerdo del Conseller de 28 de julio de 1988, ya que impide el desarrrollo de la planificación y hace inoperante la actuación del órgano de compensación, señalando expresamente la finalidad de preservar a los intereses naturales de la acción depredadora de las actuaciones urbanísticas, como se recoge en el Auto del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 1991 , que dejó sin efecto el auto de medidas cautelares del TSJ de la Comunidad Valenciana de 30 de enero de 1991 , en el que se justifica la denegación de la medida de suspensión, precisamente, en los efectos derivados de la suspensión de licencias ya acordada, en razón de la cual no existe el riesgo de urbanización alegado.

Por todo ello, este motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación se denuncia la infracción del art. 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , el art. 237 de Texto Refundido 1/92 y el art. 4 de la Ley 6/98 , alegando que nos encontramos ante un supuesto de indemnización por alteración del Planeamiento y que de los hechos que constan en la sentencia y el expediente no cabe deducir tal perjuicio indemnizable, señalando que las facultades de urbanizar y edificar se añaden al dominio por el Planeamiento, de tal forma que en tanto no se ejerzan no generan contenido patrimonial propio e independiente ni derecho indemnizatorio. La facultad de urbanizar si no es ejercitada constituye una mera expectativa no indemnizable. Entiende que el error en que ha podido incurrir la sentencia de instancia es que ha reconocido derecho indemnizable a los demandantes que en ningún momento ejercitaron dicha facultad de urbanizar y si bien la sentencia afirma que si no se urbanizó fue por una alteración del Planeamiento, entiende la parte que no existe ninguna limitación a la posibilidad de alteración del Planeamiento que suponga derecho indemnizatorio, si no se ha ejercitado dicha facultad. Señala que el problema está en determinar cuando, en el proceso de ejecución del Planeamiento, existen meras expectativas y cuando derechos subjetivos susceptibles de urbanización, lo que ha clarificado la doctrina jurisprudencial refiriendo la existencia de derechos subjetivos al cumplimiento de los deberes de contenido urbanístico establecidos legalmente, puesto que sólo en su fase final se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos (Ss. 2-10, 3-11 y 22-12-1992 ).

En congruencia con ello en el tercer motivo de casación alega la infracción de la jurisprudencia dictada en aplicación de los preceptos antes citados, con referencia a las sentencias de 8 de marzo de 1994 y 16 de mayo de 1994 , entendiendo que en este caso no se ha producido patrimonialización de derecho alguno, pues no se habían realizado actos de gestión -cesión de terrenos parcelación, etc.- ni obras materiales de urbanización. Se refiere a las sentencias de 22 de febrero de 1994, 3 de marzo de 1999 y 26 de enero de 1993 y reitera que en este caso no hay proyecto de reparcelación ni de compensación aprobado, no se han cumplido las cargas urbanísticas, de tal forma que lo que para los propietarios podía haber sido una expectativa de aprovechamiento, no se ha convertido en derecho patrimonializado alguno.

Conviene señalar, para la resolución del recurso, que los recurrentes en la instancia reclamaban indemnización por la desclasificación de sus terrenos antes de la finalización del periodo previsto en el Plan de Etapas del Plan Parcial y Proyecto de Reparcelación del Polígono Residencial y Hotelero de la Zona del Mareny de San Lorenzo de Cullera, de manera que aun cuando invocan al efecto el art. 13 de la Ley 15/75 y su correspondiente Reglamento, el art. 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y los principios generales de la responsabilidad patrimonial de la Administración (arts. 106.2 CE y arts. 139 y siguientes de la Ley 30/92 ), la cuestión se concreta en la determinación de la concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a indemnización como consecuencia de la alteración del Planeamiento, pues es a esta alteración a la que atribuyen la causa de la indemnización, aun cuando se amparen en preceptos de distinto alcance, cuya aplicación está referida a la concurrencia de tal supuesto de indemnización, es decir, la alteración del Planeamiento y la lesión de derechos indemnizables, siendo esta última cuestión, patrimonialización de derechos urbanísticos, en cuanto constituye el objeto de indemnización, la que ha determinado el alcance del fallo en la instancia y la que se suscita en estos dos motivos de casación, circunstancia que ha de ser examinada teniendo en cuenta sustancialmente la normativa aplicable al momento que se considera iniciada la alteración que impidió continuar la ejecución del Planeamiento, por cuanto determina el grado de consolidación de los derechos urbanísticos alcanzado e incorporado al patrimonio de los interesados y, por lo tanto, la situación patrimonial afectada, cuya reparación se pretende.

Pues bien, como se recoge en numerosas sentencias de esta Sala (13-6-2000, 7-11-2000, 30-6-2001 y 6-4-2005 ), relativas a un supuesto de responsabilidad por acto del legislador que incide en el Planeamiento urbanístico, la consideración de "la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho -no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se cree llamado a hacerlas efectivas- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

En el ámbito de los derechos generados por el proceso urbanizador esta perspectiva es especialmente útil, pues ya en la aplicación del art. 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 -que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución-, esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992, recurso núm. 4729/1990 ), lo cual ocurre:

1. cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración ( sentencias de 1 de febrero de 1982 y 16 de diciembre de 1985); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980, 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 20 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983, 25 de abril de 1983, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, recurso núm. 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986)." Ello como excepción a la regla general establecida en propio art. 87.1 en el sentido de que la ordenación de los terrenos y las construcciones no confieren derechos a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística, criterio excepcional que persiste en la normativa posterior (art. 237 R.D.L.1/92 , más restrictivo, y art. 41 Ley 6/98 ).

De ahí que las mismas sentencias citadas, con referencia a la de 12 de mayo de 1987 y en lo que atañe a las modificaciones operadas antes del plazo de ejecución previsto, señalen que "el mecanismo indemnizatorio del art. 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (1976 ) determina que si, confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística, se han hecho inversiones y gastos jugará el derecho de la indemnización previsto en el art. 87 de la citada ley . El plazo previsto en el art. 87.2 de la misma opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor. Como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993 , la ejecución del planeamiento reclama una importante participación de los ciudadanos -art. 4.2 de la Ley del Suelo de 1976 y hoy, con matices, art. 4.4 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992 -. Dicha participación, que exige importantes gastos, sólo podrá producirse cuando esté garantizada la permanencia del planeamiento durante un cierto lapso de tiempo: así derivaba claramente de la Exposición de Motivos de la Ley de 2 de mayo de 1975 , que fundamentaba este régimen indemnizatorio en la seguridad del tráfico jurídico. Esa participación de los interesados en la ejecución del planeamiento les otorga la condición de colaboradores de la Administración, pues cumpliendo las exigencias de la función social de la propiedad cooperan en la realización de los fines de interés público a que tiende el planeamiento, y la colaboración con el poder público está sujeta de modo más estricto, si cabe, a las exigencias de la buena fe.

Más concretamente y en lo que ahora importa la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente -así, la sentencia de 17 de junio de 1989 -."

Y por otra parte, si en ejecución del Planeamiento se han llevado a cabo las actuaciones urbanísticas sustanciales y satisfecho las cargas y deberes legalmente establecidos para la realización del derecho u obtención de los beneficios reconocidos por el Planeamiento, tales como el derecho a urbanizar o al aprovechamiento urbanístico, será procedente la indemnización en cuanto las expectativas previstas en el Plan se han materializado y patrimonalizado. Por el contrario cuando la modificación del Plan no incide en situaciones consolidadas por su ejecución y, por lo tanto, no lesiona un derecho adquirido, falta el presupuesto para dar lugar a la indemnización que se justifica por la lesión de bienes y derechos ( art 106.2 CE , art. 40 LRJAE y art. 139 Ley 30/92 ). Así se refleja en numerosas sentencias, como las citadas por la parte recurrente, cuando señalan que "solamente cuando el Plan ha llegado a su fase final de realización se adquiere el derecho a dichos aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación sólo entonces la modificación del Planeamiento implica lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización.." (S. 22-2-94 ), lo mismo se deduce de las sentencias de 29 de septiembre de 1980 y 3 de junio de 1987 citadas por los interesados en sus reclamaciones iniciales y en la demanda, siendo significativa respecto de este caso la citada sentencia de 13 de junio de 2000 , que rechaza la indemnización en concepto de "derecho a urbanizar", reconocido también allí por la Sala de instancia, "toda vez que el mismo y precisamente con base en las especificaciones expuestas, no había sido tampoco patrimonializado, en cuanto el ejercicio del derecho no podía materializarse, desarrollarse, y, consecuentemente, no había alcanzado el necesario contenido patrimonial, al no haber sido aprobado, en la fecha en que entró en vigor la Ley 1/91, de 30 de Enero , el correspondiente proyecto de urbanización, resultando por ende, inexistente la posibilidad legal de la urbanización...".

Desde estas consideraciones han de acogerse las alegaciones formuladas por la parte recurrente, pues en este caso las únicas actuaciones llevadas a cabo por los interesados en ejecución del Plan Parcial en cuestión, fueron, según sus propias manifestaciones en la demanda, la aprobación de los Estatutos y Bases de la Junta de Compensación el 4-2-86, el ingreso de 5.497.000 pts. en la Caja Municipal, con destino a la conexión del Polígono a la red general de abastecimiento de agua y la suscripción el 24 de diciembre de 1987 de un convenio entre la mercantil Juluna, S.A., mayoritaria en la Junta de Compensación, y el Ayuntamiento, asumiendo compromisos y obligaciones, y prestando aval en cuantía de 14.000.000 pesetas, como garantía, entre otros compromisos, de la sustitución a metálico de la cesión del 10% del aprovechamiento medio. Pero sin que se hubiera aprobado proyecto de reparcelación, en este caso de compensación, según informa el Ayuntamiento (folio 65 expte), ni conste la realización de otras actuaciones o instrumentos dirigidas a la materialización de la urbanización en los términos que resultan del capítulo II, título V del Reglamento de Gestión Urbanística , por lo que no cabe apreciar la patrimonialización del derecho a urbanizar que se reconoce en la sentencia de instancia, y que según se recogió después en el art. 24.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , sólo se adquiere con la aprobación definitiva del instrumento de ordenación más específico; de manera que la alteración del Planeamiento en cuestión antes de cumplirse el plazo fijado en el Plan de Etapas, determina la indemnización de los gastos realizados por los interesados confiados en la pervivencia del Plan, pero no puede dar lugar a indemnización en razón de la lesión de un derecho como el de urbanizar, que no se había materializado cuando se produjo la modificación del Planeamiento y por lo tanto no fue objeto de lesión que pueda ser objeto de reparación mediante indemnización.

En consecuencia, procede estimar estos dos motivos de casación.

La estimación de los motivos segundo y tercero determina que haya de resolverse lo procedente, dentro de los términos en que aparezca planteado el debate ( art. 95.2.d) LJCA ), lo que supone mantener la desestimación del recurso en cuanto se dirige contra las resoluciones del Ayuntamiento de Cullera, que no ha sido objeto de esta casación y limitar la estimación parcial del recurso contencioso administrativo, en cuanto se dirige contra la Generalidad Valenciana, a la indemnización de los gastos hechos por los recurrentes con ocasión de las actuaciones, antes referidas, desarrolladas en ejecución del Plan Parcial en cuestión, al no apreciarse la consolidación y patrimonialización de otros derechos en ejecución de dicho Plan, que se vieran afectados por su modificación y que fueran susceptibles de indemnización al amparo de la normativa invocada. Tal indemnización, al no constar datos suficientes para su determinación, se fijará en ejecución de sentencia, por referencia a las actuaciones cuya realización se invoca por la parte en la demanda y que se han descrito antes.

No se aprecian razones para hacer una expresa condena en costas en la instancia ni en casación.