STS, 7 de Septiembre de 2006

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 26 de diciembre de 2001 cuyo fallo dice: «Que desestimando el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la procuradora señora Juliá Corujo en nombre y representación de Hermanos Matatagui y Sobrino S.A. contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia formulada mediante escrito de fecha 21 de mayo de 1997 ante el Ministerio de Justicia, confirmamos dicha resolución, sin hacer expresa imposición de costas».

Por la representación procesal de la sociedad mercantil Hermanos Matatagui y Sobrino S.A. se interpone recurso de casación, mediante escrito de 18 de junio de 2002, que fundamenta en un único motivo, invocado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, en el que se denuncia la infracción del artículo 293.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y disposiciones concordantes y complementarias, concretamente los artículos 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 142.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la jurisprudencia que los interpreta.

Tras exponer cuanto estima procedente, suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida y reconozca el derecho a favor de la entidad recurrente a percibir una indemnización, por responsabilidad patrimonial, por importe de 450.634,36 euros, más intereses, y con expresa condena a la Administración demandada al pago de las costas del proceso.

Admitido el recurso y concedido traslado para formular la oposición al mismo, en fecha 29 de diciembre de 2003 el Abogado del Estado evacua dicho trámite, en el que alega lo que considera conveniente a su razón, en el sentido de que, a su juicio, «en modo alguno puede entenderse que la demanda ante la Comisión Europea de Derechos Humanos tenga eficacia interruptiva por ser una vía manifiestamente inidónea e improcedente, como recoge la resolución de la citada Comisión que inadmite dicha demanda», ya que para esta parte ésta es la cuestión esencial para determinar la viabilidad de la acción ejercitada al ceñirse la preclusión de la misma al plazo que media entre la providencia de inadmisión a limine del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional -providencia de 26 de febrero de 1996 - y la solicitud dirigida al Ministerio de Justicia - escrito de 21 de mayo de 1997-, por lo que, según esto, el Tribunal a quo resolvió correctamente al estimar la excepción de prescripción opuesta por el Abogado del Estado.

Finalmente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso de casación interpuesto de contrario, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 13 de junio de 2006, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional la representación procesal de la entidad mercantil "Hermanos Matatagui y Sobrino S.A. aduce un único motivo de casación contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha veintiséis de diciembre de dos mil uno, que desestimó el recurso contencioso- administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Dicho recurso se fundamenta en la infracción del artículo 293.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

; disposiciones concordantes y complementarias -artículos 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -y jurisprudencia que las interpreta, pues según la recurrente la sentencia impugnada desestima el recurso sobre la base de que ha transcurrido con exceso el plazo de prescripción de la acción para reclamar tal responsabilidad, ya que la Sala de instancia no otorga efectos interruptivos a efectos de computar el plazo de prescripción la demanda interpuesta ante la Comisión Europea de Derechos Humanos, cuando en fecha veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y siete, esto es, once meses después de la resolución de inadmisión de veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y seis del recurso de amparo por Tribunal Constitucional contra la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, presentó un escrito ante el Ministerio de Justicia, en el que entre otras cuestiones decía:

Que por medio del presente escrito manifiesta su intención de interponer solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, lo que deducirá en su día conforme al relato de hechos que a continuación se expone

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El presente escrito tiene como objeto interrumpir la prescripción que se produciría en próximas fechas derivada del transcurso de un año desde la notificación de la resolución del Tribunal Constitucional de fecha 26 de febrero de 1996, de entender que no puede comprenderse como tramitación de la reclamación el recurso presentado ante la Comisión Europea de Derechos del Hombre y que en el momento presente se halla en plena tramitación

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Suplico: Se admita el presente escrito y en su mérito se tenga por interrumpida la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración de Justicia que se pudiera derivar de los hechos descritos en el cuerpo de este escrito

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Otrosí digo: Que de no considerarse viable por parte de la Administración la precedente súplica se tramite el presente como solicitud de responsabilidad patrimonial, y en su caso, tras la apertura del procedente expediente administrativo se me dará vista...

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La Sala de instancia, aunque otorga efectos interruptivos del plazo de prescripción a los diversos recursos que con anterioridad a la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial de la Administración fueron tramitados y resueltos por la propia Sección y por el Tribunal Supremo, así como el posterior interpuesto ante el Tribunal Constitucional, no reconoce eficacia interruptiva a la demanda interpuesta ante la Comisión Europea de Derechos Humanos por tratarse de una vía manifiestamente inidónea e improcedente como se desprende del propio contenido de la resolución de la citada Comisión. Y concluye el Tribunal a quo que «habiendo transcurrido en exceso el plazo de un año desde que se dictó por el Tribunal Constitucional la providencia de fecha 26 de febrero de 1996, inadmitiendo a trámite el recurso de amparo interpuesto (dies a quo) hasta que se presentó la solicitud de 21 de mayo de 1997 ante el Ministerio de Justicia por responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (dies ad quem), procede estimar la prescripción alegada...».

Es reiterada la doctrina de nuestra Sala, entre otras la de veintiuno de marzo de dos mil, que establece que «el principio de la actio nata impide que pueda iniciarse el cómputo del plazo de prescripción mientras no se tiene conocimiento del daño y, en general, de los elementos de orden fáctico y jurídico cuyo conocimiento es necesario para el ejercicio de la acción. La interrupción del plazo de prescripción de un año hoy establecido por el artículo 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común se produce no sólo por la iniciación de un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los que pueda estar ligada la apreciación de responsabilidad civil dimanante de la infracción penal, sino incluso por la pendencia de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiesta inadecuada (sentencia de 26 de mayo de 1998 ), que invoca la doctrina de la sentencia de 4 de julio de 1980 . De esta jurisprudencia se deduce que la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como inidónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comparte una manifestación de voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración de las vías posibles para ello».

En el caso que enjuiciamos, si hacemos uso de la facultad consignada en el artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional se produce una situación especial, pues la demanda presentada el veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis ante la Comisión europea de Derechos, no sólo tuvo por objeto interrumpir, como señala la sociedad recurrente en su reclamación presentada el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y siete ante el Ministerio de Justicia, la prescripción de la acción derivada del transcurso de un año desde la notificación de la resolución del Tribunal Constitucional de veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y seis, sino también y para en el improbable supuesto de que no se considerara viable esta petición solicitaba que «se tramite el presente como solicitud de responsabilidad patrimonial, y en su caso, tras la apertura del procedente expediente administrativo». Petición que, al no ser contestada por la Administración, dio lugar a que se formulara en escrito presentado el veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y siete, una nueva reclamación ante el Ministerio de Justicia, pero el plazo de prescripción había sido ya interrumpido por el escrito de febrero de 1997 y no puede olvidarse que la Administración está obligada a dictar resolución expresa no sólo en los procedimientos que se inician a instancia de parte, sino también en los iniciados de oficio -artículo 42.1 de la Ley 30/1992 -.

La doctrina constitucional sobre el silencio negativo repudia cualquier interpretación que impida el acceso del interesado a la vía judicial -sentencias 6/1996, de 21 de enero, 204/1987, de 21 de diciembre, 180/1991, de 23 de septiembre, 86/1998, de 21 de abril, 71/2001, de 26 de marzo, 3/2001, de 15 de enero, y 179/2003, de 13 de octubre -.

En las sentencias 188/2003, de 27 de octubre, y 220/2003, de 15 de diciembre, y con base en la anterior doctrina, ha concluido el Tribunal Constitucional que "si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndole un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo -que, no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24.1 de la Constitución, pues no debemos descuidar que la ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y así a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado" (F. 6).

La Sala de instancia al fundamentar su pronunciamiento en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, conculcó la letra y espíritu de este precepto, pues, según hemos indicado, el silencio negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración, y si bien en estos casos puede entenderse que el interesado ha de conocer, o al menos su representante legal, el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta -nemini licet ignorare ius-, no puede, sin embargo, calificarse de razonable una interpretación que prime la inactividad de la Administración, situándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales, lo que indujo a la parte recurrente a formular, en fecha 21 de mayo de 1997, una nueva reclamación por considerar lógicamente que interrumpía la prescripción la demanda presentada ante la Comisión Europea de Derechos Humanos.

La estimación de este motivo de casación nos obliga a anular la sentencia impugnada y de conformidad con lo establecido en el artículo 95.1.d) de la Ley Jurisdiccional, dictar sentencia sustitutoria de la misma, en contemplación a las alegaciones aducidas en la instancia. La parte recurrente con expresa cita de los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial fundamenta su pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, en la indebida admisión a trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de fecha veinte de febrero de mil novecientos ochenta y nueve, hasta la sentencia del Tribunal Supremo de veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa, que declaró mal admitido el recurso de apelación, ya que, en su opinión, «de no haberse admitido a trámite el recurso, que era lo correcto, la sociedad recurrente no hubiera satisfecho a los trabajadores las nóminas ni realizado el resto de los pagos de cantidades asimiladas (retenciones y cotizaciones). Pero también debe tenerse en cuenta que, de haberse tramitado el recurso indebidamente admitido a trámite con la rapidez debida el perjuicio hubiera sido menor...»; concretando, el perjuicio sufrido en la obligación de pagar a los trabajadores los quinientos ochenta y cuatro días que transcurrieron entre la sentencia de la Audiencia y su declaración de firmeza, tras la declaración de inadmisibilidad del recurso de apelación.

El artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, precepto sobre el que se sustenta la pretensión indemnizatoria de la recurrente, contempla la responsabilidad patrimonial del estado Juzgador por los daños causados en cualquiera de los bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

El error judicial consiste en los términos que ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala - sentencias de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y cinco, seis de mayo y veintiséis de junio de mil novecientos noventa y seis y trece de junio de mil novecientos noventa y nueve - «en la desatención del juzgador a datos de carácter indiscutible en una relación que rompe la armonía del orden jurídico o la decisión que interpreta equivocadamente el orden jurídico, si se trata de una interpretación no sostenible por ningún método interpretativo aplicable en la práctica judicial.

El funcionamiento anormal abarca, por su parte, cualquier defecto en la actuación de los Juzgados o Tribunales, concebidos como complejo orgánico en el que se integran diversas personas, servicios, medios y actividades. Del funcionamiento anormal se extrae un supuesto específico, el error judicial, para seguir un tratamiento jurídico separado».

No cabe duda -como decíamos en la citada sentencia- que el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeto en nuestro Ordenamiento Jurídico a un tratamiento diferenciado respecto del error judicial. Mientras la indemnización por causa de error debe ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca, a tenor del artículo 293.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la reclamación por los daños causados como consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia no exige una previa declaración judicial, sino que se formula directamente ante el Ministerio de Justicia en los términos prevenidos en el artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

QUINTO.- El supuesto de hecho sobre el que la entidad recurrente argumenta el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia se sustenta en la indebida admisión del recurso de apelación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Oviedo; supuesto que entraña un aparente caso de error judicial, cuyo reconocimiento exige según el artículo 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial una resolución que expresamente lo reconozca, a través del pertinente recurso de revisión ante la Sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo órgano jurisdiccional a quien le impute el error judicial.

El Consejo General del Poder Judicial en su informe preceptivo y no vinculante de fecha ocho de septiembre de mil novecientos noventa y nueve considera que se ha producido funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Dice en su fundamento principal: «Pues bien, sobre la base de las anteriores consideraciones, es obligado que procedamos ahora a determinar si en el supuesto que nos ocupa se ha producido un retraso injustificado en la tramitación y resolución del recurso de apelación, como denuncia la sociedad reclamante. Y a dicha conclusión parece que debemos llegar si tenemos en cuenta que desde la providencia judicial de 1 de marzo de 1989, en la que se emplaza a las partes para que comparezcan en el plazo de 30 días ante el Tribunal Supremo, hasta la sentencia de Sala Tercera del referido Tribunal de 21 de noviembre de 1990, que resuelve tener por indebidamente admitido el recurso de apelación, transcurren un año y ocho meses, periodo de tiempo que ha de entenderse excesivamente dilatado en atención a la escasa complejidad del asunto, explicitada en los propios fundamentos jurídicos del auto del Tribunal Supremo. En este sentido, la misma resolución del Alto Tribunal advierte que el asunto sometido a su enjuiciamiento constituye "una típica cuestión de personal al servicio de particulares, como tiene declarado ... en numerosísimas sentencias, ... con arreglo a cuya doctrina no se da ... la doble instancia, por lo que procede declarar mal admitida la apelación».

Dados los términos en que se planteó por la parte recurrente su pretensión indemnizatoria, entendemos que el título jurídico en que se fundamenta la acción de responsabilidad, estrictamente se basó en el error judicial «de no haberse admitido a trámite el recurso, que era lo correcto si la sociedad recurrente no hubiera satisfecho a los trabajadores las nóminas ni realizado el resto de los pagos de cantidades asimiladas». La recurrente en su escrito de demanda, al exponer los fundamentos jurídico-materiales, en el epígrafe quinto, añade «pero también debe tenerse en cuenta que, de haberse tramitado el recurso indebidamente admitido a trámite con la rapidez debida, tal perjuicio hubiera sido menor»; ahora bien, aun cuando hipotéticamente admitiéramos que tal acción también se fundamentó en ese hipotético funcionamiento anormal por el dilatado tiempo transcurrido en la tramitación y resolución del recurso, debemos afirmar que el desarrollo procesal del recurso de apelación hasta la sentencia fue correcto y no se produjo retraso en el pronunciamiento de la sentencia puesto que fue dictada en fecha inmediata a los señalamientos para la votación y fallo según los correspondientes turnos y la parte no efectuó petición alguna durante la tramitación procesal dejando constancia de su disconformidad con la demora, como se acredita de los antecedentes de hecho segundo, tercero, cuarto y quinto de la sentencia de veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa:

SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, por la procuradora Dª María de los Angeles Feito Berdasco, en nombre y representación de D. Jesús y otros, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 28 de febrero de 1989, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones procedentes de la Excma. Audiencia Territorial de Oviedo, personada y mantenida la relación por el procurador Sr. Noriega Arquer, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El Sr. Noriega Arquer evacua el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que estime la presente apelación, revocando la apelada dictada por la Sala de lo Contencioso de la entonces Excelentísima Audiencia Territorial de Oviedo de fecha 20 de febrero de 1989 en el Recurso 1992 y 1250/87, por ser contraria a derecho, con los demás pronunciamientos interesados en este escrito en cuanto a la confirmación de las Resoluciones de la Dirección General de Trabajo de fecha 15 de junio y 27 de septiembre de 1987, anulada por la sentencia apelada.

CUARTO.- Continuado el trámite el procurador Sr. Alvarez-Buylla Alvarez, lo evacuó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad del recurso de apelación interpuesto por la representación de D. Jesús y otros, dejando confirmada la sentencia de instancia, o en otro caso y subsidiariamente entre a conocer del fondo de asunto, y desestimando el recurso formulado confirme la sentencia apelada por ser conforme a derecho.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de septiembre de 1990, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Por lo razonado, procede estimar el recurso de casación interpuesto contra la resolución administrativa impugnada y de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer un especial pronunciamiento condenatorio sobre las costas devengadas en la instancia y en el presente recurso de casación.