Los residuos y la planificación urbanística.
| Autor | René Javier Santamaría Arinas |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo. |
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DELIMITACION DEL OBJETO DE ESTUDIO
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1. LA PROYECCION TERRITORIAL Y LOS RESIDUOS
El foro en el que nos encontramos (Ref. ) se propone analizar desde una perspectiva jurídica las conexiones existentes entre la planificación urbanística y ciertas legislaciones sectoriales que pueden incidir directamente en la ordenación del territorio (Ref. ). Nos corresponde ahora abordar, en concreto, las relaciones entre la planificación territorial y los residuos.
Esta tarea requiere, a mi modo de ver, ciertas aclaraciones previas. De entrada, no debemos perder de vista la multiplicidad de aspectos que plantean los residuos en la actual «civilización del desperdicio» (Ref. ). No se trata ya sólo de aquellas primeras manifestaciones agudas que afectaban a la salud de las personas y al equilibrio ecológico, sino de síntomas de una grave enfermedad crónica que aqueja al planeta Tierra, desde hace al menos medio siglo (Ref. ).
Es cierto que el fenómeno de la contaminación (siempre asociado a los residuos de una u otra forma) (Ref. ) ha venido siendo, probablemente, una de las vertientes más atendidas y suscita, ya en la década de los setenta, una serie de respuestas que confían en ciertas técnicas aplicadas a la neutralización del potencial destructor contenido en los residuos (Ref. ). Debe añadirse que, lejos de ser la solución, este primer enfoque conlleva nuevos problemas: seguridad interior y exterior (Ref. ), riesgos laborales (Ref. ), rechazo sociológico (Ref. ), elevados costes, incremento del transporte, traslados fronterizos, internacionalización, etc. (Ref. ).
La comprensión: de que hay una profunda vertiente económica en esta problemática (puesto que los residuos no dejan de ser «una dilapidación de recursos y energía») (Ref. ) lleva a asumir paulatinamente que se trata de un problema estructural ligado inseparablemente al modelo de producción y consumo. Ciertamente, las interdependencias entre ecología y economía obligan a considerar, que la reacción frente a los residuos debe insertarse en la perspectiva del uso racional de los recursos naturales, ganando entonces protagonismo la prevención como objetivo prioritario de la política en esta materia (Ref. ).
Pero esto le dota de una extensión prácticamente inabarcable puesto que la acción preventiva en materia de residuos requiere actuaciones de muy diversos sujetos en los más variados frentes: política industrial, política científica, investigación y desarrollo, sustitución de procesos productivos, restricción del uso de sustancias peligrosas, consumo, sanidad, educación, participación ciudadana, incentivos fiscales, eco-etiqueta, eco-auditoría, etc. (Ref. ).
En un contexto de tales características resulta obligado aquí acotar el campo de las cuestiones planteadas por los residuos centrándose en aquellas que tienen una proyección territorial directa.
En este sentido cabe considerar, fundamentalmente, dos ámbitos:
- los espacios ya contaminados y, muy particularmente, los suelos;
- la localización de actividades asociadas de un modo u otro a la de los residuos donde, a su vez, podemos distinguir entre instalaciones de producción y de gestión de los mismos.
A los problemas específicos de los suelos contaminados no podemos referirnos en este momento con la extensión que sería deseable (Ref. ).
Baste consignar la importancia que esta realidad tiene, sobre todo, en países pequeños y muy industrializados, como el nuestro, puesto que impide el aprovechamiento de un recurso natural escaso como el propio territorio (Ref. ). Al margen de los problemas técnicos y económicos que conlleva su: identificación, caracterización y eventual recuperación o regeneración (Ref. ), los suelos contaminados constituyen, por lo que aquí interesa, un condicionante fáctico (en ocasiones, además, desconocido) para el ejercicio de la potestad de planificación por los órganos administrativos que la tienen encomendada (Ref. ).
En fin, las complejas situaciones relativas a la determinación de responsabilidades están obligando en algunos países a introducir reglas específicas sobre su régimen urbanístico (Ref. ).
Pero el ámbito típico de las conexiones que aquí interesan es el de la localización de instalaciones de cualquier tipo asociadas a la producción o a la gestión de los residuos.
Respecto de las primeras, no está de más recordar que toda actividad humana genera residuos; razón por la cual nos estaríamos refiriendo al emplazamiento de todo tipo de edificaciones: viviendas, comercios, escuelas, hospitales, granjas..., y por supuesto la industria en sus diversos sectores: química, energética, etc... Tradicionalmente, la localización de estas instalaciones en función de la mayor o menor peligrosidad de las emisiones (Ref. ), que pudieran llegar a generar se ha venido atendiendo, como es sabido, desde la perspectiva de las actividades clasificadas (Ref. ), complementada con otros controles previos de alcance general (evaluación de impacto ambiental, cuando proceda) (Ref. ), o sectorial (industria, principalmente) (Ref. ), sin que la normativa sobre residuos añada determinaciones de alcance territorial (Ref. ).
Respecto de las segundas, conviene conocer el significado jurídico del concepto de «gestión» de residuos (Ref. ). La, Directiva 75/ 442 contenía en su inicial redacción una definición muy descriptiva conforme a la cual se entendía por gestión:
- «la recogida, clasificación, transporte y tratamiento de los residuos así como su almacenamiento y depósito sobre o bajo tierra;
- las operaciones de transformación necesarias para su reutilización, su recuperación o su reciclaje» (art. 1. b).
Simplificando, como hace la nueva redacción dada por la Directiva 91/156, la gestión, que debe realizarse sin perjudicar al medio ambiente, comprende cualquier tipo de operaciones encaminadas a la valoración y eliminación de los residuos (art. 1. d en relación con el Anexo II. A y B).
Tales operaciones presuponen normalmente una amplia gama de instalaciones, más o menos caracterizadas, como desecherías, estaciones de transferencia, vertederos, incineradoras, plantas de tratamiento físico - químico, etc... (Ref. ), que, a su vez, pueden subclasificarse atendiendo a los más diversos criterios, englobando una serie de realidades que, en ocasiones, tiene poco que ver entre sí. De hecho, hay razones para pensar que el régimen jurídico (y urbanístico) de estas instalaciones puede ser distinto no sólo en función de la modalidad de gestión elegida (valoración - eliminación) (Ref. ), sino también atendiendo a la combinación de otras variables como son la tipología de los residuos con los que operan (Ref. ) (domiciliarios, industriales, sanitarios, radiactivos... ) (Ref. ), el ámbito territorial abarcado (municipal, regional, estatal, supraestatal), o la titularidad de las mismas (pública, privada, mixta) (Ref. ).
En definitiva, estamos ante el que, con ser una pequeña porción dentro del conjunto, ha venido apareciendo sin duda como el tema estrella de la política sobre residuos hasta ahora desarrollada bajo el síndrome NIMBY (No In My Back Yard), que ha dado lugar a espectaculares conflictos con indiscutible eco social, político e institucional (Ref. ), a los que no ha sido ajeno nuestro entorno más inmediato (Ref. ).
Y ello a pesar de que, teóricamente, atendiendo a la naturaleza de - los intereses habitualmente enfrentados, los instrumentos de planificación territorial parecían proporcionar cauces para avanzar hacia la racionalización de los conflictos que subyacen en la localización de las instalaciones de gestión de residuos, que es, precisamente, de lo que vamos a seguir hablando.
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2. PECULIARIDADES DE LA LOCALIZACION DE INSTALACIONES DE GESTION DE RESIDUOS
En principio, las instalaciones de gestión de residuos tienen un cauce elemental de inserción en la ordenación del territorio que, en nuestro caso, es el establecido con carácter general para el emplazamiento de todo tipo de actividades clasificadas en el artículo 4 RAMINP, conforme al cual:
estas actividades deberán supeditarse en cuanto a su emplazamiento a lo dispuesto sobre el particular en las Ordenanzas municipales y en los Planes de urbanización del respectivo Ayuntamiento
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El mismo precepto da reglas «para el caso de que no existiesen tales normas» y añade la conocida técnica del alejamiento que señala la distancia mínima de 2. 000 metros a contar desde el núcleo más próximo de población agrupada.
Por si hiciera falta (Ref. ), la Ley 42/75, de 19 de noviembre (en adelante LRSU), vino a confirmar que tanto los vertederos como las instalaciones de aprovechamiento de residuos tienen la consideración de actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas, con lo que las reglas de su localización se reducen al esquema básico de inserción del artículo 4 RAMINP (arts. 5. 2 y 7. 2 LRSU).
Los eventuales problemas suscitados en cualquiera de las tres hipótesis posibles (municipios sin planeamiento, municipios con planeamiento pero sin previsiones al respecto y municipios con planeamiento y también con previsiones específicas) no ofrecían particularidades dignas de mención respecto del sistema ordinario de relaciones entre el derecho urbanístico y la reglamentación de la política industrial.
Sin embargo, y debido fundamentalmente a la instrumentalidad del Derecho respecto de la política ambiental, se advierte que a medida que esta última evoluciona, la legislación sobre residuos va introduciendo novedades que vienen a alterar, con mayor o menor intensidad, el citado esquema básico de inserción.
En este sentido, la propia legislación sectorial muestra cierto interés por conseguir que el planeamiento urbanístico incorpore expresamente determinaciones sobre este particular (Ref. ).
Por otra parte, la adhesión del Estado español a las Comunidades europeas en 1986 supuso la necesidad de adaptar la legislación sobre residuos al derecho comunitario que exige, entre otras cosas, instrumentos específicos para la planificación de la gestión de los...
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