STS, 22 de Noviembre de 2001
| Ponente | YAGUE GIL, PEDRO JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:9130 |
| Número de Recurso | 4980/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 4980/97, interpuesto por el Procurador Sr. Pulgar Arroyo, en nombre y representación de D. Matías , contra la sentencia dictada en fecha 19 de Marzo de 1997, y en su recurso nº 3467/93 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sobre impugnación de iniciación de expediente de reparcelación y suspensión del otorgamiento de licencias, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Zarautz, representado por el Procurador Sr. De Antonio Viscor. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª), dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Matías se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 17 de Mayo de 1997; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 30 de Junio de 1997, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se anule el acto impugnado.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 10 de Febrero de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Zarautz) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 23 de Abril de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 11 de Octubre de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de Noviembre de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª) dictó en fecha 19 de Marzo de 1997, y en su recurso contencioso administrativo nº 3467/93, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado por D. Matías contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zarautz de fecha 27 de Mayo de 1993 (confirmado en reposición por el de 30 de Septiembre de 1993), en el que se dispuso literalmente lo siguiente:
"El Consejo de Diputados de la Excma Diputación Foral de Guipúzcoa, en sesión celebrada el día 25 de Junio de 1991, acordó dar la aprobación definitiva al expediente de Modificación de Normas Subsidiarias, relativo a la zona 18 "Carmelitas- Iñurritza".
En las propias NN.SS se delimitan distintas áreas dentro de la Zona 18, se equipara cada área a una unidad de actuación y se contempla para ellas, la aplicación del sistema de Cooperación.
En consecuencia, pudiendo considerarse definitivamente aprobadas las delimitaciones de las unidades de actuación y por tanto, de acuerdo con el artículo 101.1.a) del Reglamento de Gestión Urbanística, iniciados por ministerio de la Ley los expedientes de Reparcelación de las Areas 18-2, 18-6. 18-7, 18-8, 18-9 y 18-10, el Pleno del Ayuntamiento a propuesta de la Comisión de Urbanismo, por unanimidad, RESUELVE:
Impulsar formal y expresamente la iniciación de los expedientes de Reparcelación de las áreas 18-2, 18-6. 18-7, 18-8, 18-9 y 18-10 de las NN.SS. de Planeamiento de Zarautz.-
Suspender el otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en el ámbito de la unidad de actuación hasta que sea firme en vía administrativa el acuerdo aprobatorio de la reparcelación o hasta que se cumplen los requisitos previstos en las fichas urbanísticas de cada área para obtener la licencia de edificación.-
Publicar el inicio de los expedientes de Reparcelación en el B.O:P: y en uno de los periódicos de mayor difusión de la Provincia, así como proceder a la notificación individualizada a los propietarios incluidos en cada una de las unidades de actuación, advirtiéndoles de la posibilidad de formular un proyecto de Reparcelación, en plazo de tres meses siguientes a la iniciación del expediente, por los propietarios que representen los 2/3 del número total de propietarios afectados y el 80% de la superficie reparcelable.-
Transcurrido el plazo de tres meses previstos, el Ayuntamiento acordará la redacción de oficio del proyecto de Reparcelación, si bien podrá tramitar y aprobar proyectos presentados por interesados, si merecen su conformidad, aunque no concurran las circunstancias apuntadas anteriormente".
El Sr. Matías impugnó dicho acuerdo en la vía contencioso administrativa. El Ayuntamiento de Zarautz opuso en la contestación a la demanda la causa de inadmisibilidad del artículo 82-c) en relación con el 37-1º de la Ley Jurisdiccional, "al ostentar el acto objeto de recurso un carácter de trámite".
El Tribunal de instancia acogió esta causa de inadmisibilidad. Lo hizo con los siguientes argumentos, que transcribimos también literalmente:
"Analizando el contenido del acto impugnado, la Sala considera que nos encontramos ante un verdadero acto de trámite, toda vez que el Ayuntamiento demandado se limita a impugnar la iniciación de unos expedientes de reparcelación sin decidir nada al respecto El resto de los acuerdos que se recogen en la resolución recurrida, son mera consecuencia legal. Así, el apartado segundo de la resolución recurrida se limita a aplicar lo dispuesto en el artículo 165.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y el apartado tercero recoge los puntos 4º y 5º de dicho artículo 165.
No hay, pues, acto decisorio alguno sino la mera apertura de un procedimiento reparcelatorio a largo del que los interesados pueden formular las alegaciones y recursos que tengan por conveniente"
El actor ha interpuesto recurso de casación contra esa sentencia.
En él, como primer motivo de casación, alega la infracción de los artículos 37-1 y 82-c) de la Ley Jurisdiccional y del artículo 165-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (en realidad, artículo 98-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976).
El motivo se basa en la afirmación de que el acto impugnado, en cuanto suspende el otorgamiento de licencias, no es un acto de trámite, sino definitivo, y es por ello perfectamente impugnable en la vía contencioso administrativa.
Este motivo debe ser estimado.
Desde luego, el pronunciamiento primero del acto recurrido, que se limita a "impulsar formal y expresamente la iniciación de los expedientes de reparcelación", constituye un acto de trámite, y también el pronunciamiento tercero, que se limita a ordenar la publicación del inicio de esos expedientes con la advertencia a los propietarios de la posibilidad de formular un Proyecto de Reparcelación. Habida cuenta de que el recurso debe ser estimado en lo referente a la suspensión del otorgamiento de licencias (como veremos), y visto que el recurso contencioso administrativo no puede ser inadmisible sólo en parte, las pretensiones referidas a actos de tramite serán desestimadas.
Sin embargo, el segundo pronunciamiento del acto impugnado en cuanto suspende el otorgamiento de licencias, no es de trámite (no prepara la suspensión, ni la anuncia, ni la advierte, sino que la decreta, la impone desde ahora), y se trata en consecuencia de un acto que afecta por sí mismo a los derechos e intereses de los propietarios, quien por ello mismo lo pueden impugnar.
Y no es aceptable el argumento de la sentencia de instancia de que la suspensión de licencias es "una consecuencia legal (...) pues se limita a aplicar lo dispuesto en el artículo 165-2 del TRLS", y por ello es un acto de trámite. Y no es aceptable porque, a fin de cuentas, todos los actos administrativos son en mayor o menor medida "consecuencias legales" en el sentido de que son (o pretenden ser) expresión de la aplicación de la norma al caso concreto. El TRLS de 9 de Abril de 1976 dispone, en efecto, que "la iniciación del expediente de reparcelación llevará consigo, sin necesidad de declaración expresa, la suspensión del otorgamiento de licencias (...)" (artículo 98-2), y, en aplicación de tal precepto, el Ayuntamiento suspende su otorgamiento. Pero si un propietario considera que no se dan los requisitos legales para que tenga lugar esa suspensión (por ejemplo, porque las Normas Subsidiarias que pretenden ejecutarse con la reparcelación son ineficaces por falta de publicación, o porque fueron aprobadas por organismo incompetente, o porque contradicen principios superiores del ordenamiento urbanístico, etc), entonces esa suspensión puede ser impugnada, para discutirse precisamente en vía judicial si es en verdad una consecuencia legal o se trata más bien de una imposición ilegal.
En resumen, una medida que afecta tan directa e inmediatamente a los interesados como una suspensión de licencias no constituye un acto de trámite, sino definitivo, y es perfectamente impugnable en vía contencioso administrativa.
El recurso no era, pues, inadmisible, y la sentencia que lo declaró así debe ser revocada. Y nosotros hemos de resolver ahora el objeto del pleito tal como esta planteado el debate (artículo 102-1-3º de la L.J.), con referencia exclusivamente a la suspensión de licencias.
El primero de los argumentos impugnatorios que el actor utilizó en la demanda (y del primero que, por tanto, hemos de ocuparnos) es el referente a la falta de publicación íntegra de las Normas Subsidiarias de Zarautz, que hace a las Normas ineficaces, y a los actos recurridos "nulos por basarse en unas Normas Subsidiarias carentes de validez y vigencia" (Fundamento de Derecho III de la demanda).
Este argumento debe ser aceptado.
Este Tribunal Supremo tiene ya una doctrina reiterada acerca de la ineficacia de los Planes Urbanísticos no debidamente publicados. Según ella, y en aplicación del artículo 70-2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 y del artículo 9-3 de la Constitución Española, es necesaria la completa publicación de las Normas Urbanísticas de los Planes para que estos sean eficaces, no bastando con la publicación del mero acuerdo de aprobación definitiva. (por todas, véanse nuestras sentencia de 10 de Abril de 1990, 11 de Julio de 1991, 22 de Octubre de 1991, 3 de Febrero de 1999, 21 de Abril de 1999, 20 de Mayo de 1999, 9 de Febrero de 2000, 25 de Mayo de 2000 y 26 de Septiembre de 2001).
Pues bien; en el presente caso cuando se dictó en fecha 27 de Mayo de 1993 el acto recurrido (que suspendía el otorgamiento de licencias) todavía no se habían publicado ni las Normas Subsidiarias aprobadas definitivamente en 12 de Enero de 1988 ni su Modificación de 25 de Junio de 1991, que pretendidamente servían de apoyo jurídico al acto impugnado. Esa publicación no tuvo lugar hasta el día 28 de Febrero de 1994, lo cual significa que el Ayuntamiento suspendió el otorgamiento de licencias con base en unas Normas Subsidiarias que todavía no eran eficaces por falta de publicación. O, dicho más específicamente, el Ayuntamiento hizo derivar una suspensión del otorgamiento de licencias de una delimitación de unidades de actuación (artículo 98-1 y 2 del TRLS de 1976) que todavía no surtía efectos, por falta de publicación de las Normas Subsidiarias que la contenían.
En consecuencia, el recurso contencioso administrativo debe ser estimado en parte, porque la suspensión de licencias es disconforme a Derecho, y debe ser anulada.
Estimado el recurso (en cuanto a la suspensión de licencias) por esta causa, es ocioso ocuparse de los demás argumentos impugnatorios expuestos en la demanda.
Interesa dejar explicado que el resultado de este pleito no toca para nada a actos administrativos posteriores, como la aprobación inicial y la aprobación definitiva de los Proyectos de Reparcelación, los cuales al parecer se adoptaron estando ya publicadas las Normas Subsidiarias y su Modificación.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia (artículo 131).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 4980/97 interpuesto por D. Matías contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 19 de Marzo de 1997 y en su recurso contencioso administrativo nº 3467/93, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 3467/93 interpuesto por D. Matías contra el acuerdo del Ayuntamiento de Zarautz de fecha 27 de Mayo de 1993 (confirmado en reposición por el de 30 de Septiembre de 1993), ya descrito en el primer fundamento de Derecho, acuerdo que declaramos disconforme a Derecho únicamente en cuanto dispone la suspensión del otorgamiento de licencias, y que anulamos en ese extremo.
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- Desestimamos en todo lo demás el citado recurso contencioso administrativo nº 3467/93.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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